●最高人民檢察院民事行政檢察廳“虛假訴訟檢察監(jiān)督問題研究”課題組/文

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民事虛假訴訟檢察監(jiān)督問題研究**本文系國家檢察官學院2015年度科研基金資助項目GJY2015C36“虛假訴訟檢察監(jiān)督問題研究”研究成果。該科研基金資助項目負責人為鄭新儉，主要參加者為呂洪濤、肖正磊、顏良偉［100726］

●最高人民檢察院民事行政檢察廳“虛假訴訟檢察監(jiān)督問題研究”課題組/文

內(nèi)容摘要：近年來，部分當事人違背誠實信用原則，利用訴訟這一合法形式謀取不正當利益，且有愈演愈烈之勢。民事虛假訴訟不僅損害國家、集體和他人合法權(quán)益，而且破壞正常司法秩序，嚴重損害司法權(quán)威和司法公信力。檢察機關(guān)充分履行法律監(jiān)督職責，辦理了一大批虛假訴訟監(jiān)督案件，取得了明顯成效。我們在全面分析2012年至2014年全國檢察機關(guān)民行檢察部門虛假訴訟監(jiān)督工作情況的基礎(chǔ)上，認真分析工作中遇見的困難、問題及原因，并對檢察機關(guān)民行檢察部門如何更好地開展此項工作提出意見和建議，以期對推動此項工作深入開展及完善相關(guān)工作機制有所裨益。

關(guān)鍵詞：民事虛假訴訟檢察監(jiān)督

一、民行檢察部門開展虛假訴訟監(jiān)督的基本情況

（一）辦案數(shù)據(jù)

2012年至2014年，全國檢察機關(guān)民行檢察部門共辦理虛假訴訟監(jiān)督案件6000余件，向法院提出抗訴、檢察建議4000余件。從年度案件數(shù)量看，2012至2014年呈逐年遞增趨勢。從案件來源看，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)是最主要的案件來源渠道，占74%，當事人申請監(jiān)督和案外人控告舉報分別占15%和11%。從虛假訴訟法律文書類型看，調(diào)解書和判決書系兩種主要類型，占比分別為61%和20%。從案件類型看，主要是逃避管理類、逃避債務(wù)類和獲取其他非法利益類等3大類，占比分別為34%、18%和48%。從監(jiān)督方式看，再審檢察建議、其他檢察建議和抗訴是主要的監(jiān)督方式，占比分別為45%、21%和14%。

（二）主要類型

1.逃避管理類虛假訴訟。主要表現(xiàn)為規(guī)避法律和國家限購政策、逃稅等，如行為人因購買房屋不符合當?shù)卣?guī)定的限購政策、建造的房屋建設(shè)手續(xù)不全而無法辦理產(chǎn)權(quán)證，遂虛構(gòu)虛假借貸關(guān)系通過訴訟實現(xiàn)以房抵債、達到完成房產(chǎn)過戶手續(xù)目的；或者通過向法院提起房地產(chǎn)確權(quán)糾紛虛假訴訟達到降低交易價格、規(guī)避稅費征收等目的。

2.逃避債務(wù)類虛假訴訟。主要表現(xiàn)為行為人負有對外債務(wù)，有一定財產(chǎn)可供執(zhí)行，為了達到把債權(quán)人對其享有的債權(quán)“稀釋”之目的，遂與他人惡意串通，偽造借條、工資欠條等證據(jù)，向法院提起虛假訴訟，利用參與法院執(zhí)行分配權(quán)或工資優(yōu)先受償權(quán)，逃避對外債務(wù)。

3.獲取其他非法利益類虛假訴訟。此類型多發(fā)生于離婚訴訟、借貸糾紛、保險理賠等案件中，行為人為使對方當事人多承擔債務(wù)、少分共同財產(chǎn)或者使第三人承擔債務(wù)、連帶責任等非法目的，通過偽造證據(jù)虛構(gòu)借貸關(guān)系、委托關(guān)系、買賣關(guān)系等，獲取非法利益。

（三）主要特點

1.民間借貸糾紛案件成為虛假訴訟的“重災(zāi)區(qū)”。從虛假訴訟涉及的領(lǐng)域看，虛假訴訟主要集中在民間借貸糾紛、房地產(chǎn)權(quán)屬糾紛、離婚涉財糾紛、追索勞動報酬等幾類。其中，因民間借貸糾紛案件的事實簡單，合同履行的路線短促，與時間、空間的交涉面狹窄，成訴的證據(jù)要求低，除借據(jù)外，匯款憑證可通過銀行交易后將款項返回打款者的形式輕松獲取，尤其是在訴訟經(jīng)驗豐富、深諳技巧的高手策劃包裝下，虛假訴訟的證據(jù)形式在外觀上更加規(guī)范、真實而不易被覺察，致使民間借貸糾紛成為虛假訴訟的“重災(zāi)區(qū)”。

2．侵害利益多元化。虛假訴訟行為不但侵害第三人合法權(quán)益，擾亂國家正常行政管理秩序，甚至損害國家利益和社會公共利益。

3．串案特征明顯。2012年至2014年，檢察機關(guān)辦理的虛假訴訟監(jiān)督案件中串案總數(shù)達5355件，占總辦案數(shù)的78.4%。

4．法官、律師等法律職業(yè)者參與虛假訴訟案件的現(xiàn)象時有發(fā)生。虛假訴訟案件往往需要具備一定的法律專業(yè)知識和訴訟經(jīng)驗才能完成，有的律師成為了虛假訴訟的“智囊”，為虛假訴訟的順利進行出謀劃策，有的法官收受當事人賄賂后，充當虛假訴訟的“保護傘”，甚至直接牽頭制造虛假訴訟。2012年至2014年，全國檢察機關(guān)民行檢察部門在辦理虛假訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)并移送職務(wù)犯罪線索260件、一般刑事犯罪線索697件。

二、民行檢察部門開展虛假訴訟監(jiān)督的主要做法

（一）多措并舉，發(fā)現(xiàn)案件線索

1．加強民行檢察職能及虛假訴訟危害性的宣傳力度。各地民行檢察部門針對虛假訴訟當事人作案手段隱蔽不易覺察的特點，通過開展“舉報宣傳周”、“民行檢察宣傳周”、“送法下基層”等活動，深入社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)等大力宣傳民行檢察職能和虛假訴訟危害性，提高群眾認知度。

2．增強發(fā)現(xiàn)和識別虛假訴訟案件線索的能力。針對虛假訴訟案件具有較強的隱蔽性、案件線索難發(fā)現(xiàn)的特性，各地不斷增強監(jiān)督意識，注意從日常案件辦理、群眾來訪和控告、平時調(diào)研走訪工作中摸排監(jiān)督線索。

（二）積極開展專項監(jiān)督活動，擴大社會影響力

為有效應(yīng)對監(jiān)督工作新要求和人民群眾新期待，廣東、江蘇、山東、河北、河南、湖北、吉林、江西、天津等地檢察機關(guān)積極開展虛假訴訟案件專項監(jiān)督活動，通過統(tǒng)一部署，制定工作方案，明確了虛假訴訟監(jiān)督工作目標任務(wù)、監(jiān)督重點、監(jiān)督方法等，成功辦理了一大批虛假訴訟監(jiān)督案件，取得良好成效。

（三）依法行使調(diào)查核實權(quán)，強化查證確認工作

由于虛假訴訟具有隱蔽性強的特征，如果只審查案件卷宗，難以全面了解案情，因此，各地依法行使調(diào)查核實權(quán)，確保調(diào)取的證據(jù)能夠相互印證，并形成完整的證據(jù)鏈，為監(jiān)督虛假訴訟案件奠定堅實基礎(chǔ)。在調(diào)查工作中，查詢、調(diào)取、復印相關(guān)證據(jù)材料，詢問當事人或案外人以及委托鑒定等是三種常用的調(diào)查措施。

（四）有效推行一體化辦案模式，凝聚辦案合力

1．建立健全檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間橫向協(xié)作配合機制。2012年至2014年，瀆檢、公訴等部門共向民行檢察部門移送虛假訴訟案件線索1924件，占全部依職權(quán)監(jiān)督案件總數(shù)的38%。

2．發(fā)揮上下級檢察院之間縱向聯(lián)動合力。上級院一方面注重挖掘基層院在虛假訴訟監(jiān)督上的潛力，發(fā)揮其貼近基層、工作靈活的優(yōu)勢開展調(diào)查核實工作，另一方面通過上級院交辦、督辦、成立專案組聯(lián)合辦理等方式整合監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效果。

3．有針對性地加強對下指導工作。上級院通過制定發(fā)布指導性意見、加強個案指導、編發(fā)虛假訴訟監(jiān)督案件指導?？?、實行專人指導和跟蹤督促制度、召開工作推進會、建立案件備案審查制度等方式加強對下指導，切實防止工作中出現(xiàn)偏差。

（五）著重加強對外溝通協(xié)調(diào)，營造良好監(jiān)督氛圍

為加強對虛假訴訟行為的防范和查處，各地檢察機關(guān)注重加強與法院、公安、司法行政等部門的溝通協(xié)調(diào)，通過個案協(xié)商、聯(lián)席會議、研討交流、聯(lián)合調(diào)研等方式，爭取各方支持和配合，努力營造良好監(jiān)督氛圍。2012年至2014年，全國檢察機關(guān)與法院、公安等部門會簽涉及虛假訴訟案件監(jiān)督工作文件共41份。

（六）綜合運用多種監(jiān)督手段，深化監(jiān)督成效

對于查證屬實的虛假訴訟監(jiān)督案件，各地檢察機關(guān)民行部門綜合運用抗訴、再審檢察建議、訴訟活動違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、移送犯罪線索等多種監(jiān)督手段，實現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化。

三、存在的主要困難及問題

（一）虛假訴訟監(jiān)督工作客觀上存在諸多困難

相對于普通民事案件而言，虛假訴訟案件更為隱蔽和復雜，監(jiān)督難度更大。調(diào)研中，各地普遍反映虛假訴訟監(jiān)督存在“三難”問題：由于案件本身的隱蔽性強及檢察機關(guān)依職權(quán)受理案件的限制較嚴，導致案件“發(fā)現(xiàn)難”；由于對虛假訴訟的性質(zhì)、概念存在一定爭議及檢察機關(guān)在辦理民事案件中調(diào)查核實手段的局限，導致案件“查證難”；由于對制造虛假訴訟責任者民事責任追究力度有限及刑法相關(guān)罪名的缺失，導致案件“追責難”，違法成本過低，使得很多人鋌而走險，不惜違背誠信原則惡意串通，謀取不當利益。上述困難和問題，使得近年來檢察機關(guān)雖然查處了一批虛假訴訟案件，但這項工作總體上與群眾的新期待及社會的監(jiān)督需求有一定差距。

（二）虛假訴訟監(jiān)督工作尚未形成相當?shù)囊?guī)模和有效的監(jiān)督態(tài)勢

從監(jiān)督數(shù)量看，雖然近三年來檢察機關(guān)辦理虛假訴訟監(jiān)督案件數(shù)量呈逐年遞增趨勢，但增幅和整體規(guī)模均不大。2014年，全國法院系統(tǒng)清查虛假訴訟案件數(shù)為3397件，而檢察機關(guān)辦理虛假訴訟監(jiān)督案件數(shù)為2905件，比法院系統(tǒng)的清查案件數(shù)量少，檢察機關(guān)對虛假訴訟案件的監(jiān)督規(guī)模仍有上升的空間。從監(jiān)督工作局面看，2012年至2014年，虛假訴訟監(jiān)督工作空白的省份分別有6個、7個和3個；即使開展此項工作的省份，各地辦案數(shù)差別也很大，多的千余件，少的僅有幾件。部分省份虛假訴訟監(jiān)督案件較少的主要原因是其未能在思想上充分認識此項工作的必要性和重要意義，在行動上缺乏積極作為。從監(jiān)督效果看，一些地方對發(fā)現(xiàn)的虛假訴訟案件，沒有深挖細查，而是淺嘗輒止、就事論事提出檢察建議，匆忙結(jié)案，特別是對虛假訴訟背后的職務(wù)犯罪、刑事犯罪線索沒有深挖，影響了監(jiān)督的整體效果。

（三）民行檢察部門辦案力量和人員素質(zhì)難以適應(yīng)工作需要

從近三年來辦案情況看，84%的虛假訴訟監(jiān)督案件主要由基層院辦理，基層院民行檢察部門成為此項工作的“主力軍”。但檢察機關(guān)特別是基層院整體上民行檢察人員數(shù)量偏少、流動頻繁、在編不在崗等狀況仍未得到有效改觀，難以適應(yīng)查辦虛假訴訟工作需要。虛假訴訟案件中，當事人事先預(yù)謀、亦真亦假的經(jīng)濟關(guān)系及不斷翻新的作案方式，造成案件難以突破。一些民行檢察人員仍習慣于被動的書面審查、“坐堂辦案”工作模式，嚴謹細致的調(diào)查意識、審時度勢的調(diào)查謀略和善于突破口供固定證據(jù)的辦案能力均有所欠缺。

四、關(guān)于加強虛假訴訟監(jiān)督工作的意見和建議

（一）進一步統(tǒng)一認識，加強對虛假訴訟的監(jiān)督工作

要在全國民行檢察部門統(tǒng)一認識，引導各地高度關(guān)注和積極開展對虛假訴訟的監(jiān)督工作。首先，加強對虛假訴訟的監(jiān)督是民行檢察工作貫徹落實中央決定部署的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確要求“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度”。虛假訴訟破壞了法律秩序和利益平衡，需要通過法律監(jiān)督來恢復司法權(quán)威和社會平衡，檢察機關(guān)系法律監(jiān)督機關(guān)，對虛假訴訟進行檢察監(jiān)督應(yīng)為民行檢察工作的應(yīng)有之義，也是民行檢察工作多元化監(jiān)督格局的重要組成部分。其次，積極開展虛假訴訟監(jiān)督工作有利于民行檢察整體工作的提升。虛假訴訟案件從立案、審判到調(diào)解、執(zhí)行，貫穿民事訴訟的全過程，近年來有愈演愈烈之勢，成為民事訴訟的一個“毒瘤”。檢察機關(guān)開展民事訴訟監(jiān)督，不可避免地要將對虛假訴訟的監(jiān)督作為重點。而且，工作實踐證明，以監(jiān)督虛假訴訟為突破口，也會有效促進民事檢察其他各項監(jiān)督工作，特別是能夠有效打開基層院的工作局面。長期以來，案件匱乏是制約基層民行檢察工作的一項瓶頸。針對虛假訴訟案件，檢察機關(guān)既可以向法院提出再審檢察建議或抗訴，還可以向相關(guān)部門提出檢察建議，也可以移送普通刑事犯罪線索和職務(wù)犯罪線索，有事半功倍的效果，在一定程度上解決了基層民行檢察工作的出路問題。虛假訴訟案件一旦查證屬實，檢察機關(guān)的監(jiān)督意見往往能很好地被法院采納，案件基本能獲得改判，監(jiān)督效果良好，有利于強化檢察監(jiān)督權(quán)威。最后，開展虛假訴訟監(jiān)督工作是對民行檢察隊伍工作能力的歷練和提升。辦理虛假訴訟監(jiān)督案件，除了要求民行檢察人員具備熟悉民商事法律知識、較強的法律適用能力外，突出要求具備及時鑒別虛假案件、靈活運用調(diào)查核實手段和有效固定證據(jù)能力，通過辦理此類案件，有利于提升民行檢察隊伍的整體監(jiān)督能力和水平。

（二）加強對虛假訴訟監(jiān)督工作的研究和宣傳

通過對以往辦案工作的總結(jié)分析，進一步突出重點，確立虛假訴訟的甄別標準。當前，可引導各地重點關(guān)注容易發(fā)生虛假訴訟的以下領(lǐng)域和案件類型：民間借貸糾紛案件，以部分合伙人經(jīng)手為由要求全體合伙人承擔連帶責任、其他合伙人不予認可的財產(chǎn)糾紛案件，以離婚訴訟案件一方當事人為被告的財產(chǎn)糾紛案件，以資不抵債企業(yè)為被告的勞動爭議、人身損害賠償糾紛案件，改制中國有、集體企業(yè)為被告的財產(chǎn)糾紛案件，拆遷區(qū)劃范圍內(nèi)自然人作為訴訟主體的分家析產(chǎn)、繼承、房屋買賣、所有權(quán)確認糾紛案件等。在辦案中，可重點審查民事訴訟過程中的異常情形，如原告起訴的事實和理由不符合常理或者提供的證據(jù)可能是偽造、被告對此不提出異議的，當事人無正當理由拒不到庭參加訴訟、委托代理人對案件事實陳述不清的，雙方當事人配合默契、不存在實質(zhì)性訴辯對抗、被告對原告提出的事實基本予以自認的，原被告之間存在親屬好友等特殊關(guān)系、輕易達成調(diào)解協(xié)議的，當事人自愿以不動產(chǎn)或以明顯不合理價格的財產(chǎn)抵償債務(wù)的等。在加強研究和辦案的基礎(chǔ)上，加大宣傳力度，擴大工作影響。充分利用紙質(zhì)、電子傳媒、舉報宣傳周、檢察開放日等多種形式對民行檢察職能、虛假訴訟的監(jiān)督成效、虛假訴訟的表現(xiàn)形式、危害后果和防范措施等進行宣傳和報道，提高群眾對虛假訴訟的警惕性，增強群眾依法維權(quán)的法律意識，進一步暢通案件來源渠道，以形成良好的虛假訴訟發(fā)現(xiàn)機制。

（三）善于調(diào)查核實，有效查證虛假訴訟

調(diào)查核實是修改后民事訴訟法賦予檢察機關(guān)履行民事法律監(jiān)督職能的一個重要手段。在查處虛假訴訟案件中，尤其要注重調(diào)查核實權(quán)的運用。要進一步引導各級院民行檢察部門增強調(diào)查核實意識，通過縝密的調(diào)查取證、固定證據(jù)、查明事實，為監(jiān)督工作的開展奠定堅實的基礎(chǔ)。大膽借鑒其他檢察業(yè)務(wù)部門好的調(diào)查方法和技巧，并根據(jù)案件的具體情況，采取查詢、查賬、向當事人及相關(guān)人員調(diào)查取證等措施，最大限度查清案件客觀事實。同時，民行檢察部門要充分考慮虛假訴訟監(jiān)督工作與其他業(yè)務(wù)部門的銜接與配合，加強與職務(wù)犯罪偵查、刑事檢察部門的溝通協(xié)作，實現(xiàn)證據(jù)和信息共享，切實破解調(diào)查取證中面臨的困難。

（四）加強檢察機關(guān)內(nèi)外部協(xié)作配合

民行檢察部門在辦案中發(fā)現(xiàn)審判、執(zhí)行人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)及時向自偵部門移送案件線索。自偵部門對民行檢察部門移送線索開展初查、立案偵查時，可根據(jù)實際需要，召開工作協(xié)調(diào)會，相互通報工作情況，在各自分工負責的基礎(chǔ)上加強協(xié)作配合，形成有效監(jiān)督合力。自偵、偵監(jiān)等部門在辦案中發(fā)現(xiàn)有關(guān)民事訴訟案件涉嫌虛假的，應(yīng)將案件線索及時移送民行檢察部門審查處理。同時，因虛假訴訟監(jiān)督工作涉及公安、法院、司法行政機關(guān)等多個部門，也要加強外部協(xié)調(diào)配合。要建立健全檢察機關(guān)與公安、法院、司法行政機關(guān)的監(jiān)督制約與協(xié)調(diào)配合機制，加強在懲治虛假訴訟中的銜接配合。尤其要重視加強與法院的溝通協(xié)調(diào)，爭取理解和支持，努力就監(jiān)督、預(yù)防虛假訴訟中需要統(tǒng)一認識、相互配合的具體問題達成共識，形成監(jiān)督、懲治、防范虛假訴訟違法犯罪行為的聯(lián)動機制。

（五）綜合運用多種方式，加大打擊力度

修改后民事訴訟法規(guī)定了抗訴和檢察建議兩種監(jiān)督方式。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部會簽文件和民行檢察實踐，還可以綜合運用糾正違法通知、更換辦案人建議、移送犯罪線索等方式。具體運用如下：對經(jīng)查證屬實的虛假訴訟案件，要及時向法院提出抗訴或再審檢察建議，啟動糾錯程序，并建議法院依照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定對涉案人員采取罰款、拘留等懲罰措施；對人民法院審判、執(zhí)行活動存在違法情形或者審判、執(zhí)行人員違法但不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當以檢察建議書、糾正違法通知書或者更換辦案人建議書的方式，向法院提出監(jiān)督意見，并要求法院及時反饋處理情況；對相關(guān)單位、人員存在虛假訴訟違法行為但不構(gòu)成犯罪的，依法向其主管單位和部門提出檢察建議，督促有關(guān)部門作出相應(yīng)處理，尤其是對律師參與虛假訴訟的，可以向司法行政機關(guān)或者律師協(xié)會提出檢察建議，依照律師執(zhí)業(yè)規(guī)范進行處罰；對涉嫌刑事犯罪的的當事人、代理人，應(yīng)當及時移送公安機關(guān)進行查處，并將移送情況通報偵監(jiān)部門，引導公安做好偵查取證工作；對涉嫌職務(wù)犯罪的審判、執(zhí)行人員，應(yīng)當及時移送檢察機關(guān)自偵部門進行查處，并積極支持、配合自偵部門開展調(diào)查、偵查工作。

（六）加強對下指導和業(yè)務(wù)培訓工作

上級檢察院要進一步關(guān)注和重視虛假訴訟監(jiān)督工作，加強調(diào)查研究和對下指導工作。及時編發(fā)各地經(jīng)驗做法提供參考借鑒，通過指定管轄、上下協(xié)同辦案、異地交辦等方式，幫助基層檢察院解決辦案中的實際問題，排除干擾和阻力。要把基層檢察院作為推進虛假訴訟監(jiān)督的主陣地，采取有力措施，增強基層檢察院發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實、監(jiān)督糾正虛假訴訟的能力和水平。要加強學習培訓，以案例教學、實務(wù)研討、崗位練兵等方式開展虛假訴訟監(jiān)督實務(wù)培訓，特別是要就虛假訴訟概念、范圍、辦案程序、調(diào)查手段、案件處理等基本問題加強培訓指導，促使檢察人員有效掌握虛假訴訟案件特點和規(guī)律，提高其發(fā)現(xiàn)虛假訴訟案件能力、調(diào)查取證能力和案件處理能力。

作者簡介：鄭新儉，最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長，法學博士；呂洪濤，最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長，法學碩士；肖正磊，最高人民檢察院民事行政檢察廳案件指導處處長，法學碩士；顏良偉，最高人民檢察院民事行政檢察廳案件指導處干部，法學碩士。