本刊記者 / 原曉曉 楊槐青

社會政策這十年
——“第十一屆社會政策國際論壇”側(cè)記

本刊記者 / 原曉曉 楊槐青

自2005年第一屆“社會政策國際論壇”召開至今，已走過了十個年頭。十年來，我國政治、經(jīng)濟(jì)以及社會領(lǐng)域都發(fā)生了巨大變化。最明顯的變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，即中國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，從結(jié)構(gòu)不合理轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從要素投入驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，從隱含風(fēng)險轉(zhuǎn)向面臨多種挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)增長減速和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變正在深刻改變著中國社會，使政府、社會和個人都面臨各種“常態(tài)化”的新問題。如何有效解決這些新問題取決于社會政策的制定是否合理，而社會政策的制定又取決于對社會政策的深入認(rèn)識和研究。在此背景下，以“經(jīng)濟(jì)社會新常態(tài)下的社會政策新方向”為主題的第十一屆社會政策國際論壇于2015年7月4日至5日在南開大學(xué)召開，總結(jié)十年來社會政策的發(fā)展并為未來新走向出謀劃策。

一、主題凸顯新需求

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)下，社會政策的發(fā)展面臨著更為復(fù)雜多樣的新需求，體現(xiàn)出舉辦此次論壇和系列講座的最殷切期望。

中國社會學(xué)會副會長、中國社科院社會學(xué)研究所所長陳光金開篇就指出了社會政策的理念和目標(biāo)這一根本性問題。他認(rèn)為，公平和正義并非容易說清楚的問題，不同學(xué)派、不同立場對公平和正義往往有著完全不同的理解。在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之下，在社會主義基本制度之下，社會政策的理念和目標(biāo)究竟是什么，仍然值得進(jìn)一步研究，希望最終能夠形成基本共識，如調(diào)節(jié)社會關(guān)系、促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

共青團(tuán)天津市委員會副書記李強指出，現(xiàn)在比較流行的青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)以及發(fā)展青少年社會事業(yè)過程中都需要以社會政策的視角分析問題。天津婦女聯(lián)合會主席戴蘊表示，面對婦女家庭和事業(yè)兩難全的困境，面對她們額外背負(fù)的社會成本、文化成本，面對她們對自由全面平等發(fā)展的強烈渴求，積極推動有利于婦女兒童全面發(fā)展的公共政策的制定和實施迫在眉睫。

天津市人力資源和社會保障局副局長于瑞均指出，如何提升就業(yè)質(zhì)量，提高收入水平，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)社會公平，特別是解決困難人員的就業(yè)和保障，這些都有賴于構(gòu)建更加完善的社會政策體系。他還指出，加強科學(xué)政策的頂層設(shè)計和執(zhí)行監(jiān)管，進(jìn)一步提升社會政策的宏觀效率，是促進(jìn)國民福利最大化的關(guān)鍵。

二、十年回望路漫漫

正如中國社會學(xué)社會政策研究專業(yè)委員會理事長楊團(tuán)所言，十年，是中國人對時空劃分的重要階段。在以十年為時空的階段當(dāng)中，一個人、一個領(lǐng)域、一個地區(qū)或國家，總能看出成功發(fā)展或衰退潰敗的端倪。中國社會政策在這十年中取得了舉世矚目的巨大進(jìn)展。因此，此時回顧十年征程，不僅有利于為社會政策立足當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會新常態(tài)找準(zhǔn)現(xiàn)實根基，還有利于為定位未來發(fā)展找對方向。

回顧社會政策這十年，北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授張秀蘭在總結(jié)近年來國際社會政策發(fā)展時指出，全球社會政策的發(fā)展都面臨著挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國家面臨著社會政策和福利體系定型化和固化等問題；而發(fā)展中國家面臨著建立廣泛覆蓋的社會政策體系等困境。無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，社會政策體系都必須兼顧發(fā)展能力和激發(fā)活力，以實現(xiàn)社會政策體系和國家競爭力可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。而中國近年的減貧、醫(yī)療、社保體系建設(shè)和十八屆三中全會提出的“解放和增強社會活力”為全球社會政策發(fā)展提供了可借鑒的中國經(jīng)驗。

中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員王春光將改革開放至今社會政策的發(fā)展梳理為三個階段，以此充實了社會政策的理論研究。1978至1994年間被稱為“雙軌社會政策”，即在改革初期，原來的城鄉(xiāng)二元之外又誕生了與之相關(guān)的體制內(nèi)外分割的社會政策。我們把這兩者統(tǒng)稱為雙軌社會政策；1995至2003年間被叫作“殘缺型社會政策”。這一時期的社會政策設(shè)計都是應(yīng)急性的、問題倒逼性的，沒有整體性和普惠性；2003至2014年間逐步形成“底線普惠型社會政策”。此階段的社會政策特點是普惠、最基本和多元參與。

復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授彭希哲具體回顧了我國人口政策發(fā)展歷程，指出我國人口發(fā)展呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面，處在重大的轉(zhuǎn)折時期。具體表現(xiàn)為：穩(wěn)定的低生育率水平和總?cè)丝诘牡驮鲩L狀態(tài)；加速的人口老齡化進(jìn)程和勞動年齡人口的持續(xù)減少；巨大的遷移流動人口；快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，中國正在成為一個城市為主導(dǎo)的社會；中國正在成為一個獨生子女逐漸成為主體的社會；中國與人口有關(guān)的社會風(fēng)險正在積聚。而解決人口問題的最有效方法就是提高生育率，因此，普遍二孩應(yīng)該盡快提到議事日程上來，提前設(shè)計好相關(guān)配套政策措施。

南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院院長關(guān)信平回顧并總結(jié)了社會政策學(xué)科的十年建設(shè)成果。首先，在社會政策研究方面，國家社會科學(xué)基金項目關(guān)于“社會政策”研究課題重點項目、一般項目、青年項目及其他共立項34項；2006至2013年間國內(nèi)社會政策著作出版物共計129種；相關(guān)社會政策研究論文數(shù)量呈現(xiàn)先逐步上升，而后略有下降但基本保持穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。其次，在社會政策學(xué)科發(fā)展方面，目前本科生階段還沒有設(shè)立社會政策專業(yè)，但一些學(xué)校在社會工作等專業(yè)中開設(shè)了相關(guān)的課程；社會政策的研究生教育已列入國務(wù)院學(xué)位委員會的學(xué)科目錄；社會政策系所和研究機(jī)構(gòu)也已在一些著名高?；虻胤缴缈圃航?。

三、社會政策再定位

中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院教授岳經(jīng)綸指出，當(dāng)前國家重視民生福祉建設(shè)，要提升人民生活水平，改善生活質(zhì)量，就要大力倡導(dǎo)社會政策概念，這也是經(jīng)濟(jì)社會新常態(tài)下社會政策的新方向。社會政策的繼續(xù)發(fā)展無疑需要前瞻的眼光謀篇布局，但同時也需要反思的視角鑒往知來。十年中，社會政策從不為社會乃至學(xué)界所知到成為社會治理的重要內(nèi)容，經(jīng)歷了長足的發(fā)展，但一些基礎(chǔ)性、根本性問題也隨之越來越突顯，首先即是關(guān)于社會政策的定位問題。

南開大學(xué)副校長朱光磊教授指出，社會政策已成為公共政策體系中越來越重要的領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會重點闡述了“加強與改善社會治理體系”，在2014年年底的中央工作會議和2015年“兩會”政府工作報告中都提到社會政策要“托底”。但究竟如何理解政府所謂的“托底”，在這一點上，與會學(xué)者存在不同的見解。

王春光教授認(rèn)為，對于社會政策托底定位如何理解和解讀，不僅關(guān)系社會政策學(xué)科發(fā)展，更關(guān)系到國家的發(fā)展方向。因此，非常有必要對此進(jìn)行深入研究和討論。社會政策不是一種簡單的、消極的轉(zhuǎn)移支付政策，而具有積極的發(fā)展功能，即社會政策可以像經(jīng)濟(jì)政策那樣具有促進(jìn)發(fā)展的功能，比如增加就業(yè)、提升人力資本、合作生產(chǎn)等。因此，社會政策不僅僅是托底，它還有互惠、融合的內(nèi)在價值，如果只是作為托底，政策就會出問題。

北京大學(xué)社會學(xué)系教授王思斌則以為，托底是托基本生活之底，托社會支持之底，托社會信心之底。對社會政策托底要作出積極理解，即積極的社會政策+積極的托底。積極的社會政策意味著社會政策是有效的和建設(shè)性的，它的基本特征是理念積極、措施積極、目標(biāo)積極、效果積極。積極的托底意味著社會政策主動和有效地行動，而不只是被動、消極地彌補經(jīng)濟(jì)下行造成的問題漏洞。社會政策托底，可以緩解社會壓力，守住社會穩(wěn)定底線，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)和放活微觀經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件。

四、社會政策新走向

隨著社會政策理論、實踐及學(xué)科建設(shè)取得越來越豐碩的成果，現(xiàn)在擺在我們面前的早已不是社會政策概念、理念的普及問題，而是大踏步的社會政策實踐、理論總結(jié)和學(xué)科建設(shè)大大落后于時代，落后于社會發(fā)展需求的大問題。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的新常態(tài)下，如何促進(jìn)社會政策發(fā)展，使社會政策更好更有效地惠及民生，政府、學(xué)者都給出了自己的回答。

在社會政策現(xiàn)實實踐方面，民政部社會救助司副司長劉喜堂描繪了社會救助發(fā)展的未來方向：第一，推進(jìn)救助法治化。修訂現(xiàn)有法規(guī)政策、根據(jù)新要求制定新的實施辦法或細(xì)則、繼續(xù)推進(jìn)社會救助立法；第二，推進(jìn)主體多元化。涉及社會組織購買服務(wù)，加強基層經(jīng)辦能力，政府救助與慈善資源有效銜接等；第三，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化。具體包括量化確定、提高制定層級、農(nóng)村和城市統(tǒng)籌推進(jìn)等措施；第四，推進(jìn)救助服務(wù)化。從物質(zhì)為主到救助服務(wù)，從單一救助到綜合救助。第五，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息化，逐步建立社會救助綜合信息系統(tǒng)。

在社會政策理論發(fā)展方面，中國社科院社會政策研究中心研究員唐鈞以全新的視角研究社會保障，并引入“社會保護(hù)”的概念。他指出，現(xiàn)在社會上已經(jīng)用一個新的詞取代了社會保障一詞，即社會保護(hù)，用以概括各種形式的國家干預(yù)政策，這些政策旨在保護(hù)個人免受市場不測造成的種種后果的危害。20世紀(jì)90年代以來，很多大的國際組織和學(xué)者傾向于使用“社會保護(hù)”這一概念。社會保護(hù)是比社會保障更加開放、更加包容的概念，或?qū)⒊蔀榻⒏庸娇沙掷m(xù)社會保障制度的新方向。同時，唐鈞教授還提出“可選擇的”養(yǎng)老模式，即通過自主選擇領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、自主選擇是否長期參加養(yǎng)老保險等措施有效應(yīng)對未來更加嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題。

在社會政策學(xué)科建設(shè)方面，關(guān)信平教授提出了社會政策學(xué)術(shù)研究及學(xué)科發(fā)展的展望：繼續(xù)推動社會政策研究的發(fā)展，重點是社會政策理論與政策實踐體系的研究；重中之重是推動社會政策學(xué)科的發(fā)展，加強社會政策研究和人才培養(yǎng)對社會政策實踐的影響。