董少龍

扎實推進福利彩票公益金購買服務(wù)工作助力社會福利事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

董少龍

伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求對政府管理和服務(wù)模式提出了新要求。大力推進政府購買服務(wù)，是新時期轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理、改進政府提供公共服務(wù)方式的根本要求，是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求、培育社會組織的重要途徑。黨中央、國務(wù)院高度重視政府購買服務(wù)工作，作出了一系列部署和要求。民政部積極推進這項工作，統(tǒng)一了思想認(rèn)識，明確了改革任務(wù)，制定了推進這項工作的路線圖。

一、充分認(rèn)識新形勢下推進公益金購買服務(wù)的重要意義

推進政府購買服務(wù)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求；是創(chuàng)新服務(wù)供給方式、提高服務(wù)供給水平和效率的迫切需要。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同委托等方式向社會購買。2013 年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），明確了工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和總體要求；民政部領(lǐng)導(dǎo)多次作出重要批示，要求有關(guān)部門抓緊研究制定福彩公益金購買服務(wù)的意見，加強對地方的工作指導(dǎo)，積極推進此項工作。

（一）大力推進公益金購買服務(wù)是貫徹落實三中全會精神和《指導(dǎo)意見》的一項重要任務(wù)。三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進政府購買公共服務(wù)是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。“簡政放權(quán)”是本屆政府銳意改革的重頭戲，向社會力量開放公共服務(wù)是一個很好的突破口。推進政府購買社會力量的公共服務(wù)不僅能帶來公共產(chǎn)品的量的增加，還有質(zhì)的提升，公共服務(wù)的供給方式改變能夠調(diào)動出更多的需求，帶來更好的需求滿足的意圖。目前，政府購買服務(wù)的理念已深入人心，形成了廣泛的社會共識，也是許多發(fā)達(dá)國家的通行做法，在美國、澳大利亞、德國等國家及中國香港地區(qū)得到了廣泛的應(yīng)用。

（二）大力推進公益金購買服務(wù)是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、擴大有效需求、培育社會組織的關(guān)鍵之舉。中國的經(jīng)濟發(fā)展一直存在制造業(yè)發(fā)展迅速，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)象，而在服務(wù)業(yè)中又存在著生產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，公共服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)象，特別是關(guān)系民生的養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展遲緩。這與政府自己包攬公共服務(wù)過多有關(guān)：既要包攬，又受限于資金和能力的不足，最后的結(jié)果只能是政府勉為其難，民眾需求得不到滿足，而服務(wù)業(yè)則裹足不前。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的諸多問題便是一個例證。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）的出臺標(biāo)志著，政府購買服務(wù)已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能、培育和發(fā)展社會組織的重要手段之一。對政府而言，從“大包大攬”到“有為而治”，打開了購買公共服務(wù)的大門，既給自己“簡政放權(quán)”，也滿足了社會多樣化的服務(wù)需求，又加快了社會組織的良性發(fā)展，是一個多方共贏的結(jié)果。對社會力量和企業(yè)而言，公共服務(wù)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的開放，為社會資本開辟更大的投資空間，這對促進公平競爭，激發(fā)市場主體活力，有著不言而喻的顯著意義。對百姓而言，其權(quán)益得到了保障。從“政府配餐”到“百姓點餐”的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)質(zhì)量得到了提升，民生福利得到了改善，使群眾切身獲得了實惠。

（三）大力推進公益金購買服務(wù)是強化政府成本理念，推行績效預(yù)算，加快投融資體制和行政方式變革和創(chuàng)新的“助推器”。首先，公益金購買服務(wù)要體現(xiàn)成本理念。一方面要體現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的公共服務(wù)管理和財政支出理念，另一方面要體現(xiàn)以效益最大化為原則的服務(wù)產(chǎn)出衡量標(biāo)準(zhǔn)。其次，要充分發(fā)揮“種子”基金的作用，撬動和吸引社會資本對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。要搭建社會服務(wù)的投融資平臺，使社會資本在增加社會化養(yǎng)老服務(wù)供給、慈善捐助、殘疾人服務(wù)等方面發(fā)揮積極作用。第三，要變革和創(chuàng)新行政管理方式。通過公益金購買服務(wù)，使資源配置在這些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府部門要強化對提供服務(wù)過程、結(jié)果和資金使用效果的全方位、動態(tài)監(jiān)管。堅決杜絕“重分輕管”“一撥了之”的懶政、惰政。

二、民政部門推進政府購買服務(wù)工作成績顯著

十八屆三中全會《決定》和《指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）都明確要求，各部門要將購買服務(wù)擺在改革發(fā)展的重要位置，積極有效開展這項工作。民政部門作為提供公共服務(wù)的主要部門一直以來高度重視這項工作。先后出臺《民政部關(guān)于2010年福利彩票公益金使用的指導(dǎo)意見》《民政部 財政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號）和《民政部關(guān)于民政部門利用福利彩票公益金向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2014〕219號）等政策文件。

近年來，我國福利彩票事業(yè)健康快速發(fā)展，籌集的公益金也在逐年增長，2013年已經(jīng)達(dá)到510億元。1987年至2013年，福利彩票發(fā)行總量達(dá)9642億元，公益金籌集總量已超過2980億元。截至2013年底，各級民政部門使用彩票公益金約1435億元，加上地方政府配套資金的投入，共資助社會福利類項目32.48萬個，直接受益人群和間接受益人群達(dá)5.71億人（次），有力推動了社會福利事業(yè)的發(fā)展。同時，按照國家有關(guān)規(guī)定，各地上繳中央集中的彩票公益金，60%用于充實全國社會保障基金，30%由財政部統(tǒng)籌安排用于支持青少年學(xué)生校外活動場所建設(shè)和維護、教育助學(xué)、發(fā)展殘疾人事業(yè)和紅十字事業(yè)以及扶貧、法律援助等公益事業(yè)，推動了相關(guān)公益事業(yè)的快速發(fā)展。

福彩公益金購買服務(wù)是一般公共預(yù)算資金購買服務(wù)的有益補充，是優(yōu)化福利服務(wù)提供方式、提高福彩公益金使用效益和透明度的重要途徑，也是加快社會福利事業(yè)改革發(fā)展的必然選擇和內(nèi)在要求。民政部積極推動福彩公益金購買服務(wù)工作，在人員培訓(xùn)、課題研究、助學(xué)助殘以及社會福利相關(guān)信息系統(tǒng)研發(fā)等方面進行了試點。國辦96號文件下發(fā)后，民政部部長李立國、副部長竇玉沛都對公益金購買服務(wù)工作作了專門批示。社會福利和慈善事業(yè)促進司積極行動，廣泛開展調(diào)研，制定落實工作的時間表和路線圖。各地黨委政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，形成了高位推動公益金購買服務(wù)工作的良好氛圍，分管領(lǐng)導(dǎo)親自研究部署本地公益金購買社會服務(wù)工作，取得了良好效果。一是部分省市工作力度大、效果好。部分省市著力構(gòu)建起公益金購買服務(wù)的制度體系。北京、上海、廣東等省市及成都、無錫等多個地級市出臺了利用福利彩票公益金購買服務(wù)的有關(guān)文件，在養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、社會救助、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域做了大量有益的探索，積累了一些行之有效的寶貴經(jīng)驗。二是尚未出臺相關(guān)政策的省區(qū)工作有進展、任務(wù)重。尚未開展這項工作的地區(qū)，要快起步、嚴(yán)論證、小規(guī)模、先試點，不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步推開。三是各地加強政策創(chuàng)制，力求有突破、見實效。強化建章立制，引領(lǐng)政府購買服務(wù)工作落到實處。當(dāng)前，公益金購買服務(wù)面臨推進不均衡、整體水平不高、資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難等問題，各地能夠堅持改革創(chuàng)新、積極應(yīng)對，持續(xù)完善相關(guān)配套政策，統(tǒng)籌做好相關(guān)協(xié)調(diào)工作。四是注重先行先試工作，保障公益金購買服務(wù)工作接地氣、見實效。許多地方對公益金購買服務(wù)試點提出了明確的要求，力爭取得新進展。比如，湖南省結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，遴選出與保障和改善民生相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)等7個民生項目開展試點。五是各地對公益金購買服務(wù)工作呼聲高、期望大。各地對公益金向社會力量購買服務(wù)是政府承擔(dān)公共服務(wù)的新模式，是對現(xiàn)代國家行政管理理念和模式的創(chuàng)新達(dá)成的共識。

從地方實踐到頂層設(shè)計，政府購買服務(wù)已成為處理政府與市場、政府與社會關(guān)系的重要工具。在這股改革浪潮中，公益金購買服務(wù)積極參與其中，并尋找著涅槃的機遇。在這個背景下，民政部下發(fā)了《民政部關(guān)于民政部門利用福利彩票公益金向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2014〕219號，以下簡稱《意見》），它作為公益金購買社會服務(wù)領(lǐng)域第一個宏觀框架性的指導(dǎo)，是《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》重要組成部分。

《意見》作為一個指導(dǎo)性文件，具體落實的辦法、細(xì)則仍然需要各地在實踐中不斷探索、總結(jié)、細(xì)化。比如，購買什么、誰來買、怎么買、買得值的問題，需要反復(fù)實踐，并最終接受實踐的檢驗，以達(dá)到“帕累托效應(yīng)”最優(yōu)。

三、直面問題，找準(zhǔn)制約公益金購買服務(wù)工作的根源

公益金購買服務(wù)工作雖然取得了長足的進步，但我們也清醒地看到，目前公益金購買服務(wù)工作還處于起步階段，面臨諸多困難和問題。主要表現(xiàn)在：一是有些地方政府、部門認(rèn)識不到位。有些地方和部門對推進公益金購買服務(wù)存在“舍不得”“不敢推”的落伍思想；也有的地方或部門想以此為“跳板”新增資金，擴大支出范圍和領(lǐng)域；有的想推這件事，又怕條條框框限制，無形中給自己加了個“緊箍咒”，畏難觀望情緒嚴(yán)重。二是可操作性的法律規(guī)章制度嚴(yán)重滯后?？少I哪些服務(wù)、誰來購買服務(wù)、誰來提供服務(wù)、資金如何監(jiān)管等，這些問題，都需要政府部門盡快建章立制，進一步規(guī)范公益金購買服務(wù)。由于缺乏相關(guān)操作的規(guī)章制度，或多或少會出現(xiàn)一些困難和問題，比如權(quán)力尋租、利益推送、受益群體不滿意等。尤其缺乏福利服務(wù)項目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、績效評估、監(jiān)督考核機制等制度。三是社會力量主體發(fā)育不充分。公益金購買服務(wù)工作與加快政府職能轉(zhuǎn)變的要求和群眾的需求還有一定的差距。我國社會組織整體發(fā)展水平不高，規(guī)模有限、承接服務(wù)和籌集社會資源的能力與服務(wù)需求不相適應(yīng)。四是服務(wù)質(zhì)量和資金使用監(jiān)管能力不足。公益金作為“特殊”的政府性資金，社會關(guān)注度高、期望值大。同其他政府采購一樣，公益金購買服務(wù)也容易滋生腐敗。一些地方和部門“崽賣爺田不心疼”，沒有把有限的資金真正用到刀刃上。由于缺乏科學(xué)的采購標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)需求難描述，服務(wù)招標(biāo)文件難規(guī)范，服務(wù)驗收質(zhì)量難把握等技術(shù)難題，實踐中必須加以摸索創(chuàng)新。

四、統(tǒng)籌兼顧，積極穩(wěn)妥推進彩票公益金購買服務(wù)工作

推進公益金購買服務(wù)是當(dāng)前民政工作的一項重要任務(wù)，涉及面廣、政策性強，工作任務(wù)艱巨而繁重。各級民政部門要以更大力度推進公益金購買服務(wù)工作，繼續(xù)抓好相關(guān)配套文件的出臺，使改革的紅利不斷釋放，讓政策效應(yīng)持續(xù)發(fā)揮，真正做到既利當(dāng)前更惠長遠(yuǎn)。要推動公益金購買服務(wù)在規(guī)范中前行。

一是要統(tǒng)一思想，凝聚共識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。要不斷拓寬工作思路。要尊重市場在資源配置中的決定性作用，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，出臺公益金購買社會服務(wù)的具體辦法和措施，將社會福利服務(wù)中的事務(wù)性、臨時性、服務(wù)性工作，交給社會組織、專業(yè)社會工作機構(gòu)、企業(yè)主體承擔(dān)，提高資源配置的合理性、公開性和公平性。從保障和改善民生的階段看，公益金購買服務(wù)把專項工作與時代要求結(jié)合起來，顧全大局。公益金購買服務(wù)工作的提出，與當(dāng)前保障和改善民生、促進社會和諧結(jié)合起來，與實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，也與改革發(fā)展成果惠及民生的時代要求結(jié)合起來，是民政工作圍繞中心、服務(wù)大局的具體體現(xiàn)。從保障和改善民生的目的看，公益金購買服務(wù)把改革的目標(biāo)與人民群眾的意愿結(jié)合起來，得民心。社會改革的目標(biāo)是更好地保障和改善民生。公益金購買服務(wù)工作的目的是為百姓提供更好、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，真正做到了改革目標(biāo)與群眾意愿的有機結(jié)合。從保障和改善民生的路徑看，公益金購買服務(wù)把公共服務(wù)與市場化的采購服務(wù)結(jié)合起來，切合實際。通過購買服務(wù)，推動政府簡政放權(quán)，防止“大包大攬”。將適合社會力量承擔(dān)的服務(wù)推向市場，可達(dá)到多方共贏的目的。

二是要強化規(guī)則意識，建章立制，加強制度建設(shè)。要把握要義，完善機制。大蛋糕要精心調(diào)制，層層烘焙才會好吃。各地要充分借鑒廣東、上海等地的成功經(jīng)驗，盡快制定貫徹落實《意見》的實施細(xì)則或具體辦法。地方具體實施政策，務(wù)求細(xì)化、實化、量化、具體化，保證實用、管用、好用。要推動流程規(guī)范化，確保程序公平。逐步完善項目申報、項目審定、資質(zhì)審核、合同簽訂、履約監(jiān)管、績效評估的規(guī)范化購買流程，使公益金購買服務(wù)走上一條法制化的軌道。要推進信息公開，扎好制度的藩籬。“陽光是最好的防腐劑”，公益金購買服務(wù)更應(yīng)該開門立規(guī)矩。要建立公益金購買服務(wù)信息平臺。買什么，以什么方式買，都要對社會公布，確保社會力量公平競爭。要強化資金監(jiān)管，發(fā)揮其最大效益。大力推進公益金購買服務(wù)績效評價工作，加強成本效益分析，控制政府成本，節(jié)約社會資源，提高使用效益。要加強頂層設(shè)計，使購買服務(wù)有規(guī)可循、有法可依。公益金購買服務(wù)是一項綜合性、系統(tǒng)性工程。各地要抓緊建立公益金購買服務(wù)的體系框架，包括管理辦法、實施方案和指導(dǎo)目錄，以及驗收監(jiān)管、績效評估、社會組織培育等政策措施。

三是要立足實際，勇于開拓，加強實踐創(chuàng)新。要積極發(fā)揚創(chuàng)新精神。要把握大局謀創(chuàng)新。要推動公益金購買服務(wù)工作在政策設(shè)計、操作管理、監(jiān)督檢查等方面改革創(chuàng)新。要針對問題抓創(chuàng)新，針對實際工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢，出實招、辦實事、見實效。要深入一線求創(chuàng)新，尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神，鼓勵地方從實際出發(fā)，因地制宜，準(zhǔn)確把握服務(wù)需求，積極探索多元化、多樣化的公益金購買服務(wù)模式和路徑，有序引導(dǎo)社會力量參與服務(wù)供給。

公益金購買服務(wù)作為一個新生事物，要堅持理論和實踐的有機結(jié)合，探索和加強對公益金購買服務(wù)的頂層設(shè)計和基礎(chǔ)政策的研究，使福利彩票公益金真正成為助力社會福利事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的“加速器”。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司）