鄭麗娟（司法部司法研究所）

法律援助是維護(hù)困難群眾合法權(quán)益、保障社會(huì)公平正義的一項(xiàng)重要法律制度。刑事法律援助事關(guān)當(dāng)事人刑事責(zé)任，因此在刑事訴訟中為當(dāng)事人提供充分的權(quán)力保障尤為重要。本文擬對(duì)新《刑事訴訟法》中關(guān)于法律援助規(guī)定的新舊條文進(jìn)行比較，對(duì)新《刑事訴訟法》實(shí)施兩年來(lái)在刑事法律援助中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、新《刑事訴訟法》對(duì)法律援助制度的完善

（一）擴(kuò)大了刑事法律援助范圍

1.《刑事訴訟法》34條修改后，刑事法律援助仍然分兩種類(lèi)型，酌定①被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院可以為其指定法律援助律師。對(duì)這類(lèi)案件的援助要求是法院“可以”指定法律援助律師，所以稱(chēng)其為酌定援助。和法定②如果被告人沒(méi)有委托辯護(hù)人，人民法院應(yīng)當(dāng)為被告人指定法律援助律師：其一是被告人是盲、聾、啞人的；其二是被告人是未成年人的；其三是被告人可能被判處死刑的。這三類(lèi)案件無(wú)論因何原因，只要被告人沒(méi)有委托辯護(hù)人，人民法院應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地為其指定法律援助律師。由于沒(méi)有彈性空間而是鋼性要求，稱(chēng)其為法定援助。援助，但是擴(kuò)大了以上兩種類(lèi)型法律援助的范圍。 “酌定類(lèi)”援助的對(duì)象從原來(lái)公訴人出庭案件中，因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人的被告人，擴(kuò)大到因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人的所有犯罪嫌疑人和被告人，去掉“公訴人出庭”的限定條件③新《刑事訴訟法》第210 條第二款規(guī)定：適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砉V案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭。。即對(duì)于自訴案件的被告人也可以申請(qǐng)法律援助為其辯護(hù)。

2.原《刑事訴訟法》中強(qiáng)制辯護(hù)的對(duì)象僅限于盲、聾、啞人或者未成年人以及可能被判處死刑的案件中無(wú)委托辯護(hù)人的被告人。新《刑事訴訟法》法定援助的對(duì)象則在原來(lái)三類(lèi)援助對(duì)象的基礎(chǔ)上又增加了兩種:一是尚未完全喪失辨認(rèn)或控制自己行為能力的精神病人。這類(lèi)人在認(rèn)識(shí)能力或控制能力部分喪失的情況下實(shí)施的犯罪，他們?cè)谛淌略V訟中的自我辯護(hù)能力如同盲、聾、啞人或者未成年人一樣，也相對(duì)減弱。二是可能被判處無(wú)期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人。無(wú)期徒刑是僅次于死刑的嚴(yán)重刑罰，如果面臨如此重刑而沒(méi)有辯護(hù)人，對(duì)于案件的公正審判缺乏保障。

（二）提前了法律援助介入時(shí)間

以往無(wú)論是酌定援助還是法定援助，都是向處在審判階段的被告人提供法律援助。在審前程序中，盡管《法律援助條例》，2005年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于刑事法律援助的工作規(guī)定》（已廢止），對(duì)偵查、審查起訴、審判等訴訟階段的法律援助進(jìn)行了較詳細(xì)的規(guī)定，進(jìn)一步明確了審前階段法律援助及其操作機(jī)制，但是犯罪嫌疑人還是難以獲得相應(yīng)的法律援助。新《刑事訴訟法》規(guī)定律師介入刑事訴訟時(shí)間始于偵查階段，賦予了犯罪嫌疑人在偵查階段和審查起訴階段獲得所聘請(qǐng)律師的幫助權(quán)。負(fù)有指定辯護(hù)義務(wù)的主體也由原來(lái)的法院變?yōu)榉ㄔ?、檢察院、公安機(jī)關(guān)。

法律援助介入刑事訴訟的時(shí)間提前，援助律師可以更加全面了解案情和當(dāng)事人，有針對(duì)性地進(jìn)行援助，保障犯罪嫌疑人的刑事訴訟權(quán)利。

（三）增加了法律援助的啟動(dòng)主體

當(dāng)事人獲得法律援助的啟動(dòng)程序更加靈活。一是對(duì)于“酌定”類(lèi)的援助對(duì)象，由犯罪嫌疑人、被告人本人或其近親屬向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。使申請(qǐng)法律援助的渠道更為暢通④蘇鏡祥：《審前階段刑事法律援助實(shí)證分析——以新 《刑事訴訟法》 實(shí)施為背景》，《法學(xué)論壇》2013年第 4 期。。二是對(duì)于“法定”類(lèi)的法律援助對(duì)象，根據(jù)案件所處的不同階段由公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院各自通知法律援助機(jī)構(gòu)，再由法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)。使法律援助介入更為全面及時(shí)，以保障犯罪嫌疑人的權(quán)益。三是強(qiáng)制醫(yī)療案件的被申請(qǐng)人或被告人也應(yīng)成為啟動(dòng)主體。強(qiáng)制醫(yī)療對(duì)人身自由實(shí)行控制，應(yīng)當(dāng)在程序上予以司法救濟(jì)。這可以大大減少社會(huì)上未經(jīng)合法程序的“被精神病”事件，保障被申請(qǐng)人或被告人的合法權(quán)益。

二、刑事法律援助實(shí)施中的問(wèn)題

（一）案多人少矛盾突出

刑事法律援助案件與其他法律援助案件相比，在辦案主體上有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即必須由律師來(lái)辦理，包括法律援助機(jī)構(gòu)的律師和社會(huì)律師?，F(xiàn)實(shí)中很多老少邊窮地區(qū)律師嚴(yán)重不足，如青海省海南藏族自治州是一個(gè)多民族地區(qū)，全州包括“1+1”行動(dòng)⑤“1+1”行動(dòng)是指由司法部、團(tuán)中央發(fā)起，每年向全國(guó)無(wú)律師縣及中西部律師人才短缺的地市縣派遣一名律師和一名大學(xué)生志愿者，參與當(dāng)?shù)胤稍ぷ鞯闹驹感袆?dòng)。的志愿律師在內(nèi)共有13名律師。由于該州面積大，人口分布廣，又是少數(shù)民族聚居地區(qū)，不僅需要一般律師，更需要雙語(yǔ)律師，如此律師人數(shù)就不夠了⑥顧永忠、陳效：《中國(guó)刑事法律援助制度發(fā)展研究報(bào)告》，《中國(guó)司法》2013年2 期。。而這些地區(qū)刑事案件發(fā)生后，犯罪嫌疑人或被告人經(jīng)濟(jì)困難的比例高，更加需要法律援助。

新《刑事訴訟法》將刑事法律援助從過(guò)去只是審判階段擴(kuò)展到了偵查和審查起訴階段，同時(shí)又?jǐn)U大了法律援助的范圍，從過(guò)去三種人增加為五種人，還增設(shè)了通過(guò)申請(qǐng)獲得法律援助的制度。隨著未來(lái)國(guó)家法治建設(shè)的不斷進(jìn)步和人權(quán)司法保障事業(yè)的不斷發(fā)展，刑事法律援助案件的數(shù)量勢(shì)必逐漸增加，參與刑事法律援助工作的律師資源需求將會(huì)不斷增大。在律師數(shù)量增長(zhǎng)緩慢的現(xiàn)實(shí)面前將產(chǎn)生供求矛盾。

（二）協(xié)調(diào)配套措施不足

一是辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)不夠，如何對(duì)外通知法援機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一合理安排。我國(guó)公安、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案業(yè)務(wù)部門(mén)眾多，他們?cè)谵k理刑事案件過(guò)程中均可能涉及與法律援助機(jī)構(gòu)的聯(lián)系問(wèn)題。在此情形下，應(yīng)該由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)在法律規(guī)定的情形發(fā)生時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師，目前并無(wú)明確的規(guī)定。實(shí)踐中則是各種各樣、五花八門(mén)⑦同⑥。。二是公檢法司各部門(mén)之間工作銜接不緊密，對(duì)《刑事訴訟法》賦予法律援助的職責(zé)落實(shí)不到位。新《刑事訴訟法》對(duì)刑事法律援助制度作了重要補(bǔ)充完善，因此亟需就刑事訴訟法律援助中公檢法司工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制作出相應(yīng)修改完善。雖然最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部就新《刑訴法》聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，但一些問(wèn)題有待在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)，相關(guān)工作機(jī)制需在此基礎(chǔ)上不斷完善。

（三）刑事法律援助經(jīng)費(fèi)不足，辦案補(bǔ)貼過(guò)低

盡管近年來(lái)法律援助物質(zhì)保障能力有了大幅提升，但總體仍然偏低。部分法律援助機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)未納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度緩慢，不能適應(yīng)擴(kuò)大法律援助覆蓋面對(duì)經(jīng)費(fèi)保障的要求。法律援助經(jīng)費(fèi)保障不平衡問(wèn)題突出，西部地區(qū)、基層地方同級(jí)財(cái)政保障能力弱。辦案補(bǔ)貼機(jī)制亟需完善，目前辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不足以支付律師等人員辦案的成本支出，一些地方法律援助機(jī)構(gòu)不能按時(shí)足額支付辦案補(bǔ)貼。有的律師還要貼錢(qián)辦案也有因此減少了辦案環(huán)節(jié)的情況。這些嚴(yán)重影響了律師辦理法律援助案件的積極性，同時(shí)有損于法律援助案件的辦案質(zhì)量。

三、關(guān)于新《刑事訴訟法》實(shí)施后開(kāi)展法律援助工作的建議

（一）加大人員和經(jīng)費(fèi)投入力度

一是政府應(yīng)適當(dāng)增加法律援助機(jī)構(gòu)人員編制，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)做好機(jī)構(gòu)內(nèi)人員調(diào)配。二是開(kāi)展法律援助律師值班制度。為緩解法律援助人員不足，可抽調(diào)一些社會(huì)律師到法律援助機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院等部門(mén)值班，為符合條件的當(dāng)事人提供及時(shí)、專(zhuān)業(yè)、高效的法律援助服務(wù)。三是對(duì)于律師資源匱乏的地區(qū)，應(yīng)繼續(xù)開(kāi)展律師資格考試政策傾斜，并鼓勵(lì)志愿律師赴律師資源不足地區(qū)工作。

健全完善法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制機(jī)制、中央和地方按比例分擔(dān)法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制，增加中央補(bǔ)助辦案專(zhuān)款和省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金扶持貧困地區(qū)法律援助工作，建立法律援助人員辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，縣級(jí)以上人民政府全部將法律援助經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)。

開(kāi)拓多樣的法律援助籌措資金渠道，進(jìn)一步發(fā)揮好法律援助基金會(huì)的作用。探索社會(huì)團(tuán)體、高等院校本身資助資金、律師事務(wù)所贊助、受助人捐獻(xiàn)等方式⑧楊繼慧：《我國(guó)法律援助制度的完善》，《 遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第10 期。。

（二）完善相關(guān)主體銜接機(jī)制

新《刑事訴訟法》實(shí)施后，刑事法律援助案件的增長(zhǎng)勢(shì)必對(duì)各部門(mén)之間協(xié)調(diào)合作提出更高的要求。因此，相關(guān)部門(mén)亟需作出反應(yīng)，制定具體的操作細(xì)則，協(xié)調(diào)部門(mén)之間的工作，保障刑事法律援助工作的順利進(jìn)行。一是要將目前司法部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事法律援助的零散發(fā)文統(tǒng)一到一個(gè)法律文件中去，以加強(qiáng)刑事法律援助的法律效力，二是各地在執(zhí)行刑事法律援助程序性規(guī)定時(shí)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定詳盡且方便受援人的實(shí)施細(xì)則，并將之作為執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容加以落實(shí)。三是切實(shí)落實(shí)在刑事法律援助銜接機(jī)制中讓犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申請(qǐng)法律援助的知情權(quán)，簡(jiǎn)化相關(guān)手續(xù)，使受援人能及時(shí)得到法律援助。四是法律援助機(jī)構(gòu)探索在公檢法機(jī)關(guān)設(shè)立聯(lián)絡(luò)處或辦事員，專(zhuān)門(mén)處理來(lái)自公檢法系統(tǒng)相關(guān)的法律援助事務(wù)，由法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法律援助、律師指派工作。

（三）加強(qiáng)刑事法律援助案件監(jiān)督

一是實(shí)行“點(diǎn)援制”⑨“點(diǎn)援制”是指法律援助中心決定給予代理案件形式的法律援助后，不再為其選任法律援助人員，而是受援人根據(jù)案件案由、案情等因素，在法律援助中心建立人員名冊(cè)內(nèi)自主選擇法律援助人員。。在法律援助機(jī)構(gòu)制作的法律援助名錄中，可以提高社會(huì)律師參加法律援助的意愿，同時(shí)把缺乏訴訟經(jīng)驗(yàn)或參與法律援助熱情不高的律師排除在外，從源頭奠定法律援助質(zhì)量的基礎(chǔ)。由受援人自己選定律師亦增加對(duì)律師信任度，在案件辦理中能更好配合，從而提高辦案效率和質(zhì)量。二是建立受援人報(bào)告制度。監(jiān)督法律援助承辦人工作的法律援助機(jī)構(gòu)、律師協(xié)會(huì)可以建立法律援助工作投訴查處制度，對(duì)受援人或者相關(guān)部門(mén)的投訴，依照有關(guān)規(guī)定及時(shí)調(diào)查處理，并告知其查處結(jié)果。經(jīng)調(diào)查，認(rèn)為對(duì)被投訴人應(yīng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向司法行政機(jī)關(guān)提出建議。要加強(qiáng)對(duì)刑事法律援助的組織實(shí)施和執(zhí)法檢查，即執(zhí)行法律援助受案范圍和條件情況、執(zhí)行法律援助辦案程序的情況、辦案情況、遵守行業(yè)規(guī)范和執(zhí)行紀(jì)律的情況等。

（四）完善法律援助立法

新《刑事訴訟法》對(duì)我國(guó)刑事法律援助制度有了新的制度安排，《律師法》《法律援助條例》對(duì)刑事法律援助制度也都作了規(guī)定，我國(guó)刑事法律援助制度不斷完善。但是這些法律規(guī)定多散見(jiàn)于不同法律中，沒(méi)有很好地聯(lián)接，部門(mén)之間不能形成合力，這勢(shì)必造成刑事法律援助制度的困境。刑事法律援助制度無(wú)論從解決當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求還是從注重和保障人權(quán)的具體落實(shí)都是十分必要的，只有出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的法律援助法才能在法律援助實(shí)踐中大有作為，才能最終使當(dāng)事人的受援權(quán)利具有可靠的法律保障，實(shí)現(xiàn)司法的公正，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。