王 磊 曾志濱（司法部法制司）

人民監(jiān)督員制度是人民檢察院探索建立的監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣囊环N司法制度。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。”黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出“完善人民監(jiān)督員制度”。為深入貫徹中央部署要求，全面深化人民監(jiān)督員制度改革，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化，最高人民檢察院、司法部從人民監(jiān)督員選任管理方式這一基礎(chǔ)性制度機(jī)制入手，推動(dòng)開(kāi)展了由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任和管理人民監(jiān)督員的改革試點(diǎn)工作，探索走出一條自上而下的符合國(guó)情和司法規(guī)律，體現(xiàn)合作共贏價(jià)值追求的司法體制改革之路。

一、“為什么要改”——人民監(jiān)督員選任管理方式改革的背景

我國(guó)憲法規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！比嗣駲z察院是憲法明確的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。為了落實(shí)憲法要求，加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約，最高人民檢察院在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，決定從外部監(jiān)督相對(duì)薄弱的查辦職務(wù)犯罪工作入手，建立人民監(jiān)督員制度，于2003年8月在遼寧、內(nèi)蒙古、天津等10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始試點(diǎn)。2010年10月，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（高檢發(fā)[2010]21 號(hào)），部署在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度。試點(diǎn)十多年來(lái)，人民監(jiān)督員制度取得了良好實(shí)施效果，監(jiān)督范圍不斷擴(kuò)大，監(jiān)督程序不斷健全，監(jiān)督實(shí)效不斷強(qiáng)化①截至2013年底，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)先后選任人民監(jiān)督員48040 人次。人民監(jiān)督員共監(jiān)督三類職務(wù)犯罪案件41166 件，其中不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見(jiàn)的1996 件，檢察機(jī)關(guān)采納1066 件；對(duì)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的”等五種情形提出監(jiān)督意見(jiàn)近2000 件；還對(duì)其他檢察工作提出了許多合理化意見(jiàn)和建議，得到檢察機(jī)關(guān)的積極采納。數(shù)據(jù)來(lái)源于最高人民檢察院人民監(jiān)督員辦公室。。但同時(shí)也存在著一些質(zhì)疑與反思的聲音②質(zhì)疑與反思不僅來(lái)自專家學(xué)者、群眾等，檢察機(jī)關(guān)工作人員也進(jìn)行了許多有益的思考和探討。專家學(xué)者代表性文章有：卞建林、褚寧：《人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行與完善》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第1 期；陳衛(wèi)東：《人民監(jiān)督員制度的困境與出路》，《政法論壇》，2012年第4 期。檢察機(jī)關(guān)工作人員研究和反思的代表性文章有：劉善軍：《人民監(jiān)督制度存在的問(wèn)題與完善》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2012年第10 期；石麗美：《人民監(jiān)督員制度運(yùn)行情況調(diào)查》，《人民檢察》，2013年第8 期；王艷陽(yáng)：《人民監(jiān)督員選任、管理模式初探》，《人民檢察》，2012年，第6 期。，其中，最為突出的觀點(diǎn)即認(rèn)為人民監(jiān)督員制度就是“人民檢察院自己選人監(jiān)督自己”，缺乏中立性和公正性。人民監(jiān)督員的選任管理是人民監(jiān)督員制度的基礎(chǔ)性工作，選任方式關(guān)系到人民監(jiān)督員制度的生命力和公信力，是人民監(jiān)督員制度發(fā)展和完善的關(guān)鍵。人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)以來(lái)，人民檢察院就一直在探索適應(yīng)人民監(jiān)督員制度屬性和特點(diǎn)的選任管理模式，并進(jìn)行了多種嘗試。

（一）同級(jí)人民檢察院選任管理模式

在人民監(jiān)督員試點(diǎn)初期，為及時(shí)啟動(dòng)和推廣這項(xiàng)工作，人民監(jiān)督員均由檢察機(jī)關(guān)商機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和基層組織民主推薦并征得本人同意后，由檢察院負(fù)責(zé)考察確認(rèn)，最后由檢察長(zhǎng)頒發(fā)證書(shū)。在后續(xù)管理工作中，也由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)通知人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督或者檢察機(jī)關(guān)開(kāi)放日等活動(dòng)。這在制度試點(diǎn)初期對(duì)于推動(dòng)人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)實(shí)施，普及群眾對(duì)人民監(jiān)督員制度的認(rèn)識(shí)具有積極作用。但隨著制度的發(fā)展，這種做法的局限性也逐漸顯現(xiàn)。由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任人民監(jiān)督員監(jiān)督自身辦理的案件，難以避免群眾產(chǎn)生“自己選人監(jiān)督自己”的質(zhì)疑，而且人民監(jiān)督員的監(jiān)督評(píng)議補(bǔ)助等費(fèi)用統(tǒng)一由檢察機(jī)關(guān)發(fā)放，“自己花錢(qián)找人監(jiān)督自己”也一定程度上客觀存在，也不可避免讓人民監(jiān)督員制度的中立性和獨(dú)立性受到質(zhì)疑。

（二）同級(jí)人大常委會(huì)選任管理模式

隨著試點(diǎn)工作的深入開(kāi)展，為回應(yīng)理論界和社會(huì)上對(duì)檢察機(jī)關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”做法的質(zhì)疑，提高人民監(jiān)督員制度公信力，四川、黑龍江、浙江、福建等試點(diǎn)地區(qū)的一些人民檢察院以人民監(jiān)督員的換任工作為契機(jī)，開(kāi)展了以本級(jí)人大為主導(dǎo)的外部化選任與管理人民監(jiān)督員的探索③應(yīng)當(dāng)說(shuō)，由同級(jí)人大常委會(huì)選任模式是地方自行開(kāi)展的有益嘗試，最高人民檢察院并沒(méi)有專門(mén)對(duì)此進(jìn)行部署和要求，相關(guān)情況散見(jiàn)于一些研究文章和雜志報(bào)道當(dāng)中，如王忠良：《人民監(jiān)督員選任機(jī)制研究：困境解析與路徑探究》，《西部法學(xué)評(píng)論》，2013年第1 期；李衛(wèi)東、維英：《人民監(jiān)督員制度試行狀況實(shí)證分析》，《中國(guó)刑事法雜志》，2011年第2 期；丁瑋、鄧立軍：《人民監(jiān)督員制度調(diào)查分析》，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第11 期；徐昕：《當(dāng)代法學(xué)》，2009年第6 期；鐘喜陣等：《長(zhǎng)汀檢察院創(chuàng)新人民監(jiān)督員選任模式》，《閩西日?qǐng)?bào)》，2008年10月16日第3 版；陳東升等：《溫州新舉措破解人民監(jiān)督員選任硬傷》，《法制日?qǐng)?bào)》，2007年11月30日第8 版，等等。?！熬唧w做法是,由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任,通過(guò)人民代表大會(huì)表決決定人民監(jiān)督員名單,由人大對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行日常管理。④高一飛：《人民監(jiān)督員制度改革研究》，《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第4 期?！比纭?006年，經(jīng)最高人民檢察院同意，四川廣安市及其所屬五個(gè)區(qū)市縣開(kāi)始探索由廣安市及其區(qū)、縣人大常委會(huì)選任、管理人民監(jiān)督員的新方式，并以人大常委會(huì)的名義實(shí)施監(jiān)督。2006年3月，廣安市人大常委會(huì)將人民監(jiān)督員制度拉入人大的專門(mén)委員會(huì)管理。⑤張兆凱、陳忠：《人民監(jiān)督員制度十年回顧與前瞻》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2014年第2 期?！彪m然由人大選任管理模式能夠提升人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的效力，對(duì)于將人民監(jiān)督員的“軟性監(jiān)督”變?yōu)椤皠傂员O(jiān)督”具有積極作用，但人民監(jiān)督員的監(jiān)督是一種社會(huì)監(jiān)督，與人大對(duì)檢察院行使權(quán)力監(jiān)督在性質(zhì)上具有本質(zhì)的區(qū)別，如果將人民監(jiān)督員交由人大選任和管理，則容易將人民監(jiān)督員與人大代表相混淆，也使人大選任出來(lái)的人民監(jiān)督員具有了權(quán)力監(jiān)督的性質(zhì)，這與人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)定位并不符。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)部門(mén)也提出意見(jiàn)，認(rèn)為人民監(jiān)督員不宜由人大選任和管理。

（三）上級(jí)人民檢察院和人民監(jiān)督員選任委員會(huì)選任管理模式

2009年，最高人民檢察院經(jīng)過(guò)調(diào)研論證，提出了組成“人民監(jiān)督員選任委員會(huì)”選任人民監(jiān)督員和由上一級(jí)檢察院統(tǒng)一選任人民監(jiān)督員兩種方案。2010年10月，最高檢部署在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度的同時(shí)，對(duì)人民監(jiān)督員的選任管理方式也進(jìn)行了改革，要求以上級(jí)檢察機(jī)關(guān)選任、管理為主，同時(shí)確定在湖南、江蘇、四川、河北、山西、福建、湖北等7 省的部分檢察院開(kāi)展人民監(jiān)督員選任委員會(huì)試點(diǎn)工作。根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》規(guī)定，在上級(jí)人民檢察院選任管理模式中，省級(jí)以下人民檢察院人民監(jiān)督員由上一級(jí)人民檢察院組織選任，有條件的省、自治區(qū)、直轄市可以由省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一組織選任人民監(jiān)督員。而組成選任委員會(huì)的選任模式主要由當(dāng)?shù)攸h委政法委組織協(xié)調(diào)，人大、政協(xié)、檢察院、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等國(guó)家機(jī)關(guān)和群團(tuán)組織共同參與，成立人民監(jiān)督員選任委員會(huì)。選任委員會(huì)主任由政法委、人大或檢察院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。選任委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)人民監(jiān)督員的選任、管理、增補(bǔ)和解除，接受人民監(jiān)督員的情況反映并與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。選任委員會(huì)下設(shè)辦公室，設(shè)在省市級(jí)檢察院，具體負(fù)責(zé)選任、增補(bǔ)、解除和管理人民監(jiān)督員的日常事務(wù)。

以上兩種選任模式，雖然在一定程度上切斷了人民監(jiān)督員與被監(jiān)督的人民檢察院之間的關(guān)系，在獨(dú)立性和中立性上具有較大的改善。但無(wú)論是上級(jí)人民檢察院選任模式，還是通過(guò)選任委員會(huì)模式，都還是主要以檢察機(jī)關(guān)為主，人民監(jiān)督員并沒(méi)有完全脫離檢察機(jī)關(guān)，因此，并不能真正回答群眾對(duì)人民監(jiān)督員制度的質(zhì)疑。

（四）司法行政機(jī)關(guān)選任管理模式

為從根本上解決檢察機(jī)關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”的問(wèn)題，推動(dòng)人民監(jiān)督員制度的健全和完善，最高人民檢察院在深入調(diào)研、全面聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，提出了由司法行政機(jī)關(guān)選任管理人民監(jiān)督員的意見(jiàn)。2013年11月，最高人民檢察院與司法部溝通開(kāi)展人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作，并取得初步共識(shí)。12月，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合在湖北省就開(kāi)展人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作進(jìn)行調(diào)研，論證由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理人民監(jiān)督員的可行性、必要性及需要解決的重大問(wèn)題。2014年9月4日，在廣泛調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，兩家聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），確定在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣西、重慶、寧夏等十個(gè)?。▍^(qū)、市）開(kāi)展人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理人民監(jiān)督員，明確了改革試點(diǎn)工作的總體要求、主要內(nèi)容、實(shí)施步驟，對(duì)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)配合、保障措施、督促指導(dǎo)等提出了明確要求。2015年2月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過(guò)的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）對(duì)改革人民監(jiān)督員選任管理方式等方面作出了重大部署，人民監(jiān)督員制度進(jìn)入了全面深化改革的新階段。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理人民監(jiān)督員，是解決人民監(jiān)督員獨(dú)立性和中立性的重要嘗試，也是推動(dòng)人民監(jiān)督員制度法制化的重要舉措。雖然其改革成效還有待試點(diǎn)結(jié)束后評(píng)估確定，但這已經(jīng)邁開(kāi)了深化人民監(jiān)督員制度改革的重要一步，對(duì)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度和司法行政制度具有重要影響。同時(shí)，從改革與體制意義上看，這一改革舉措，雖然只是“牽一發(fā)”之力，實(shí)則具有“動(dòng)全身”的體制意義。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出，“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。”落實(shí)和完善這個(gè)符合國(guó)情、符合司法規(guī)律的體制機(jī)制，涉及對(duì)司法行政職能的調(diào)整和優(yōu)化。人民監(jiān)督員制度本身應(yīng)當(dāng)具有外部監(jiān)督屬性，這是由監(jiān)督的性質(zhì)和特點(diǎn)決定的。同時(shí)，保障和服務(wù)司法活動(dòng)的工作，屬于司法行政范疇，應(yīng)當(dāng)由司法行政機(jī)關(guān)管理實(shí)施。正是基于這樣的理論共識(shí)和規(guī)律認(rèn)知，才有了這樣的改革。因此，從司法行政原發(fā)性職能來(lái)審視，人民監(jiān)督員制度實(shí)行管和用相分離，選任管理方式改革目標(biāo)定位于外部化，選任管理工作交給司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)都有其必然性，是對(duì)司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離的有益探索。

二、“怎么改”——人民監(jiān)督員選任管理方式改革主要內(nèi)容解讀

最高人民檢察院、司法部聯(lián)合開(kāi)展的人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)，是在中央作出全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署下，以健全確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約機(jī)制為目標(biāo)而主動(dòng)開(kāi)啟的改革舉措。通過(guò)參與研究論證、起草文件、跟蹤進(jìn)展等試點(diǎn)工作，筆者解讀人民監(jiān)督員選任管理方式改革主要有以下內(nèi)容：

（一）人民監(jiān)督員的設(shè)置與選任主體問(wèn)題

為了保證人民監(jiān)督員的中立性和監(jiān)督的實(shí)效性，避免一個(gè)地方的監(jiān)督案件基本上由本地監(jiān)督員壟斷，導(dǎo)致監(jiān)督失去意義，甚至形成“監(jiān)督專業(yè)戶”，人民監(jiān)督員沿襲了過(guò)去的設(shè)置模式，沒(méi)有依照人民檢察院司法層級(jí)和司法行政機(jī)關(guān)的行政層級(jí)進(jìn)行設(shè)置，而是分別在省級(jí)人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院設(shè)置人民監(jiān)督員。省級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督省級(jí)人民檢察院辦理的案件，由省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任；設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院和縣級(jí)人民檢察院辦理的案件，由設(shè)區(qū)的市級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任。同時(shí)，考慮到直轄市的地域和行政特點(diǎn)，直轄市人民檢察院人民監(jiān)督員只在直轄市一級(jí)設(shè)置，監(jiān)督直轄市各級(jí)人民檢察院辦理的案件，由直轄市司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)選任。需要說(shuō)明的是，人民監(jiān)督員沒(méi)有級(jí)別差別，所謂的省級(jí)院、地市級(jí)院人民監(jiān)督員的區(qū)分應(yīng)當(dāng)是一種類別的劃分，只是分工不同，履職盡責(zé)方面沒(méi)有任何差別。目前，擔(dān)任省級(jí)檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員的主要集中在省會(huì)城市，客觀上形成了省會(huì)群眾比其他地市享有更多選擇的現(xiàn)象，既可選省級(jí)院人民監(jiān)督員，又可以選省會(huì)城市院監(jiān)督員。如果從比例均衡的角度看，確實(shí)需要在全省各地市都要有省級(jí)檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員代表，體現(xiàn)公平參與，但從經(jīng)濟(jì)原則考慮，這又會(huì)帶來(lái)監(jiān)督成本的增加。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，平等參與、突出代表性與比例相對(duì)均衡、經(jīng)濟(jì)高效等原則都要兼顧。

（二）人民監(jiān)督員的選任條件問(wèn)題

科學(xué)設(shè)定人民監(jiān)督員的選任條件是確保人民監(jiān)督員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)的前提和基礎(chǔ)。試點(diǎn)實(shí)踐中明確了選任人民監(jiān)督員的一般條件，應(yīng)當(dāng)年滿二十三周歲，擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法，品行良好、公道正派，身體健康，具有高中以上文化程度的中國(guó)公民，要求具備較高的政治素質(zhì)，具有廣泛的代表性和扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，為了全面體現(xiàn)人民性、群眾性和廣泛性的要求，又設(shè)置了相關(guān)的制度安排：一是設(shè)置年齡下限而沒(méi)有規(guī)定上限，主要是考慮適齡成年人因其一定的生活閱歷更合適擔(dān)任監(jiān)督工作，同時(shí)，有身體健康這一總體原則要求把關(guān)，沒(méi)有必要人為設(shè)定年齡高限，只要身體能夠適應(yīng)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、考察和監(jiān)督需要即可。二是文化程度原則定位在高中，沒(méi)有設(shè)置學(xué)歷門(mén)坎，甚至在特殊情況下，在特殊地區(qū)，還可以進(jìn)一步放寬。不是選拔考試就不應(yīng)以學(xué)歷取人，而是應(yīng)從國(guó)情出發(fā)，考慮基層實(shí)際，讓更多的人納入選任范圍而不簡(jiǎn)單地用學(xué)歷去排除。三是不設(shè)置戶籍限制，原則上常住人口，即具有戶籍，以及辦理居住證，長(zhǎng)期生活在當(dāng)?shù)氐娜罕姸紤?yīng)該有資格參加選任，避免出現(xiàn)以戶籍限制參與履行監(jiān)督職責(zé)的情形。除正面列舉條件外，進(jìn)一步嚴(yán)格了選任的排除情形。對(duì)于受過(guò)刑事處罰或者正在受到刑事追究的，或者受過(guò)行政拘留處罰的，或者被開(kāi)除公職或者開(kāi)除留用的，不得擔(dān)任人民監(jiān)督員。

同時(shí)，明確了不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員的情形。這里的“不宜”實(shí)際上就是“不能”的意思，并沒(méi)有彈性解釋的空間。主要是從人民監(jiān)督員制度屬性出發(fā)，從監(jiān)督權(quán)特點(diǎn)考慮，不再將那些可能因身份、職務(wù)原因影響公正履行監(jiān)督職責(zé)的人員列入選任對(duì)象，主要包括黨委、政府及其組成部門(mén)的負(fù)責(zé)人，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的在職工作人員，人民陪審員。這里用的是“負(fù)責(zé)人”的表述，而沒(méi)有用“主要負(fù)責(zé)人”，是指包括正職和副職在內(nèi)的所有領(lǐng)導(dǎo)班子成員，不能以此推導(dǎo)出副職可以擔(dān)任的結(jié)論。

此外，為了保證人民監(jiān)督員的廣泛性和代表性，規(guī)定人民監(jiān)督員每屆任期五年，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。省級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員不得互相兼任。對(duì)于公民是否可以兼任兩個(gè)地方的人民監(jiān)督員，試點(diǎn)方案中沒(méi)有明確規(guī)定。從擴(kuò)大公民參與和保證監(jiān)督效果出發(fā)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查，明確同樣不得兼任。

（三）人民監(jiān)督員的選任程序問(wèn)題

選任程序是做好人民監(jiān)督員選任管理工作的重要環(huán)節(jié)，目前選任程序分為確定名額、組織報(bào)名、審查公示、公布名單四個(gè)階段。

首先，在確定名額階段，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)司法行政機(jī)關(guān)與同級(jí)人民檢察院，根據(jù)本轄區(qū)案件數(shù)量、人口、地域、民族等因素合理確定人民監(jiān)督員的名額及分布。這要充分考慮到監(jiān)督案件范圍擴(kuò)大、全面推進(jìn)檢務(wù)公開(kāi)，以及保障人民監(jiān)督員知情權(quán)等改革配套措施跟進(jìn)可能帶來(lái)的案件數(shù)量增長(zhǎng)這一因素，確保人民監(jiān)督員規(guī)模適當(dāng)和適應(yīng)，數(shù)量留有余地。

其次，在組織報(bào)名階段，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)司法行政機(jī)關(guān)可以協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和基層組織推薦人民監(jiān)督員人選，并接受公民自薦報(bào)名。自薦與推薦，哪種方式為主？我們認(rèn)為，要加大宣傳，擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度的知曉度，最大程度地調(diào)動(dòng)人民群眾投身選任的積極性。因此，應(yīng)當(dāng)是以自薦為主，在自薦不足的情況下，用推薦的方式彌補(bǔ)不足部分。

第三，報(bào)名結(jié)束后，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)推薦和自薦人選進(jìn)行審查，提出擬任人民監(jiān)督員人選并向社會(huì)公示。這種審查包括文件資料的真實(shí)性審查，但重點(diǎn)應(yīng)放在道德品行的考察上。在確保差額的基礎(chǔ)上，通過(guò)走訪、詢問(wèn)談話、面試等多種方式，全面掌握參加報(bào)名推薦人員的脾氣秉性、人際交往、社會(huì)評(píng)價(jià)、群眾印象、基層反映，考察其是否公道正派、是否熱心公益，是否能夠代表群眾，身體健康程度是否能夠滿足監(jiān)督履職需要。實(shí)踐中，有的群眾積極性很高，有強(qiáng)烈的監(jiān)督意愿，但是由于各種原因可能未能如愿，對(duì)此能否進(jìn)行復(fù)議或者訴訟，我們認(rèn)為，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的選任行為，不具有行政許可性質(zhì)，不應(yīng)納入行政復(fù)議和訴訟的范疇。

最后，公示結(jié)束后，對(duì)擬任人選經(jīng)公示無(wú)異議或經(jīng)審查異議不成立的，由司法行政機(jī)關(guān)作出選任決定、頒發(fā)證書(shū)并向社會(huì)公布。公示一般不得少于五個(gè)工作日。對(duì)于選任的人民監(jiān)督員，頒發(fā)的是選任證書(shū)，而不是聘書(shū)，因?yàn)檫@是一種法律意義上的任命，不是聘請(qǐng)的關(guān)系。目前，人民監(jiān)督員制度還不是一項(xiàng)嚴(yán)格意義上的法律制度，需要《人民檢察院組織法》修改時(shí)給予法律確認(rèn)。但從制度設(shè)計(jì)上必須立足于其應(yīng)有的組織法、訴訟法和司法制度基礎(chǔ)。人民監(jiān)督員是一種職務(wù)，盡管是兼任的職務(wù),但具有法定的職權(quán)，有特定的義務(wù)，非經(jīng)法定程序、法定事由，不能被解除職務(wù)。面向社會(huì)公布人民監(jiān)督員名單，應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮人民監(jiān)督員履職的實(shí)際需要，將其聯(lián)系方式在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，暢通群眾反映問(wèn)題渠道，這也是發(fā)揮人民監(jiān)督員制度作用，讓人民監(jiān)督代表群眾的必然要求。

（四）人民監(jiān)督員的管理方式問(wèn)題

對(duì)人民監(jiān)督員的管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而繁瑣的工作，涉及培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲以及管理與使用相銜接等方面。

在培訓(xùn)方面，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同人民檢察院制定培訓(xùn)規(guī)劃和年度計(jì)劃，有針對(duì)性地編寫(xiě)教材、組建師資庫(kù),確定合適的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，做好培訓(xùn)管理工作。培訓(xùn)分為初任培訓(xùn)和專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？紤]到人民監(jiān)督員都有各自本職工作，組織的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)盡量提前通知，方便監(jiān)督員合理安排時(shí)間，確保參加培訓(xùn)。初任培訓(xùn)由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織進(jìn)行，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要包括人民監(jiān)督員的職責(zé)、監(jiān)督實(shí)務(wù)以及管理要求等；專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)由司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民檢察院的建議組織進(jìn)行，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)側(cè)重在檢察機(jī)關(guān)辦案實(shí)務(wù)、檢察業(yè)務(wù)知識(shí)、監(jiān)督案例等方面。

在考核方面，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立人民監(jiān)督員日?？己酥贫?，向人民檢察院了解人民監(jiān)督員履職情況，及時(shí)掌握人民監(jiān)督員履行職責(zé)的數(shù)量、能力等基本情況，人民檢察院也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)通報(bào)有關(guān)情況。同時(shí)，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)向司法行政機(jī)關(guān)作出年度述職。在考核機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)建立專門(mén)的考核委員會(huì)作為考核主體，吸收不同方面的代表參加，體現(xiàn)人民監(jiān)督員的特殊性，建立不同于司法行政管理的法律服務(wù)隊(duì)伍的獨(dú)特管理模式。在考核程序方面，要建立人民監(jiān)督員履職臺(tái)賬，記錄其參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)、監(jiān)督評(píng)議、受理群眾反映意見(jiàn)等情況，召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行年度評(píng)議考核和任期考核。在考核結(jié)果上，設(shè)置稱職、基本稱職、不稱職三個(gè)檔次，將考核結(jié)果作為獎(jiǎng)勵(lì)表彰與懲戒的基本依據(jù)。

在獎(jiǎng)懲方面，應(yīng)當(dāng)建立人民監(jiān)督員獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒與退出機(jī)制，要求人民監(jiān)督員認(rèn)真履行職責(zé)，自覺(jué)接受司法行政機(jī)關(guān)的管理；人民監(jiān)督員有不認(rèn)真履行職責(zé)，違反保密規(guī)定，妨礙案件公正處理等情形的，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行勸誡，人民檢察院可以向司法行政機(jī)關(guān)提出處理建議；人民監(jiān)督員有不適合繼續(xù)任職情形的，由作出選任決定的司法行政機(jī)關(guān)免職，書(shū)面通知同級(jí)人民檢察院和被免職者本人及其所在單位、居住地基層組織，并向社會(huì)公布。

在管理與使用銜接方面，司法行政機(jī)關(guān)通過(guò)建立人民監(jiān)督員信息庫(kù)，與人民檢察院實(shí)現(xiàn)信息共享，對(duì)于人民檢察院辦理的案件需要人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的，由省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)在人民監(jiān)督員信息庫(kù)中以隨機(jī)抽選方式產(chǎn)生參加人員名單。人民監(jiān)督員名單確定后，由司法行政機(jī)關(guān)告知該人民監(jiān)督員并提供相關(guān)便利；縣級(jí)人民檢察院納入監(jiān)督范圍的案件由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院統(tǒng)一組織抽選人民監(jiān)督員進(jìn)行案件監(jiān)督工作。至于什么方式是隨機(jī)抽選，并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，公平、公正、公開(kāi)是基本原則，通過(guò)不確定性來(lái)避免人為操作、暗箱操作，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與具體承辦監(jiān)督工作人民監(jiān)督員確定之間的隔離。

三、“改的怎么樣”——各地推進(jìn)人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作情況

《方案》和《意見(jiàn)》印發(fā)后，試點(diǎn)省份認(rèn)真貫徹落實(shí)，積極推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。一是改革準(zhǔn)備工作扎實(shí)。中央作出部署后，試點(diǎn)省份積極開(kāi)展調(diào)研，認(rèn)真聽(tīng)取意見(jiàn)建議，觀摩監(jiān)督活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)管理干部的培訓(xùn)。如湖北省司法廳由分管廳領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)在湖北七個(gè)地市開(kāi)展了調(diào)研，重慶、寧夏、安徽等省份聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)制定下發(fā)了具體實(shí)施方案，對(duì)改革試點(diǎn)工作作出具體安排。二是司法行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合順暢。兩機(jī)關(guān)共同調(diào)研，共同研究實(shí)施方案，共同協(xié)調(diào)解決遇到的困難問(wèn)題。如吉林省司法廳與檢察院共同協(xié)調(diào)編制部門(mén)，在省司法廳設(shè)置了人民監(jiān)督員管理處，配備五個(gè)政法專項(xiàng)編制，解決了工作機(jī)構(gòu)問(wèn)題。重慶、廣西、湖北等省份也正在協(xié)調(diào)編制部門(mén)解決專門(mén)機(jī)構(gòu)或者增設(shè)編制。三是試點(diǎn)工作堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一，在正確把握人民監(jiān)督員選任條件的同時(shí)，鼓勵(lì)試點(diǎn)省份結(jié)合實(shí)際大膽探索隊(duì)伍構(gòu)成、選任機(jī)制。如浙江、廣西等明確了法律服務(wù)人員的比例要求，保證廣泛代表性的基礎(chǔ)上，注重專業(yè)性結(jié)構(gòu)平衡。四是嚴(yán)格按照《意見(jiàn)》規(guī)定的“確定名額、組織報(bào)名、審查公示、公布名單”等工作程序，認(rèn)真組織開(kāi)展人民監(jiān)督員選任工作。例如，山東審查環(huán)節(jié)扎實(shí)進(jìn)行，確保選任質(zhì)量。五是在推進(jìn)改革試點(diǎn)工作的同時(shí)注重建章立制，如北京建立了人民監(jiān)督員宣誓制度；吉林建立了全面系統(tǒng)銜接協(xié)調(diào)的人民監(jiān)督員選任管理制度體系；廣西制定了人民監(jiān)督員名額分配指導(dǎo)意見(jiàn)；北京、福建、吉林正在探索建立人民監(jiān)督員信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理與使用銜接的信息化與便捷化。目前，試點(diǎn)省份已經(jīng)完成了人民監(jiān)督員選任工作，分別選任省級(jí)檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員近900 名，市級(jí)檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員近4500 余名，整體試點(diǎn)工作進(jìn)入管理與使用相銜接階段。

四、“如何進(jìn)一步改革與完善”——對(duì)人民監(jiān)督員選任管理有關(guān)制度的探討與展望

目前，人民監(jiān)督員選任管理還處于改革試點(diǎn)階段。改革應(yīng)當(dāng)在繼承已有制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大膽取舍，勇于創(chuàng)新。在以下具體制度設(shè)計(jì)上，我們認(rèn)為還可以進(jìn)行一些探討和展望。

一是人民監(jiān)督員的選任條件有待進(jìn)一步研究完善。目前，對(duì)人民監(jiān)督員的條件主要分為一般條件和限制條件。一般條件除設(shè)置了年齡、學(xué)歷等最低要求外，基本都是道德和品性上的要求，條件是比較寬泛的，這也正體現(xiàn)了人民監(jiān)督員來(lái)源的廣泛性和群眾性。在限制條件中，《意見(jiàn)》沿用了最高人民檢察院2010年《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》的規(guī)定，分為“不得”和“不宜”兩種情形。但在“不得”的具體情形中，將“受過(guò)刑事處罰的人”作為不得擔(dān)任人民監(jiān)督員的情形之一，并未區(qū)分被處罰人實(shí)施行為時(shí)的主觀態(tài)度，似乎過(guò)于嚴(yán)苛，且也與人民監(jiān)督員擴(kuò)大群眾來(lái)源的要求并不相符。對(duì)于規(guī)定“正在受到刑事追究的人”也不得擔(dān)任人民監(jiān)督員，似乎有悖無(wú)罪推定的法律原則。意味著只要正在受到刑事追究，已經(jīng)擔(dān)任的人民監(jiān)督員就應(yīng)當(dāng)被免職，但實(shí)踐中如果出現(xiàn)這種情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)最終的生效裁判來(lái)作出是否免職的決定。因此，現(xiàn)行規(guī)定并不周延。此外，人民監(jiān)督員基于社會(huì)公心進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)個(gè)人誠(chéng)信和社會(huì)公德應(yīng)當(dāng)有基本的要求，對(duì)于在個(gè)人信用方面已經(jīng)存在不良記錄人，也應(yīng)當(dāng)列入不得擔(dān)任人民監(jiān)督員的范疇，如列入人民法院失信被執(zhí)行人記錄或者人民檢察院行賄犯罪檔案記錄的人員。

二是人民監(jiān)督員產(chǎn)生機(jī)制有待進(jìn)一步細(xì)化和科學(xué)化。目前，《意見(jiàn)》和《方案》規(guī)定由組織案件監(jiān)督的人民檢察院會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)從人民監(jiān)督員信息庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生。但對(duì)于隨機(jī)抽選的方式，賦予各試點(diǎn)地方進(jìn)行探索實(shí)踐。人民監(jiān)督員的組成結(jié)構(gòu)非常廣泛，既可能有來(lái)自機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位的工作人員，也可能有法學(xué)教師、律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者等法律專業(yè)人員，還可能有來(lái)自基層一線的普通群眾；既包括來(lái)自常年居住在城市的普通社區(qū)居民，也有在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯钠胀▌趧?dòng)務(wù)工人員。如何處理參與監(jiān)督評(píng)議個(gè)案人民監(jiān)督員的專業(yè)化與平民化、精英化與大眾化之間的關(guān)系，需要探索建立一套科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行、成本較低的隨機(jī)抽選機(jī)制。實(shí)踐中可以考慮在人民監(jiān)督員信息庫(kù)中，根據(jù)人民監(jiān)督員的職業(yè)、年齡、專業(yè)等特點(diǎn)進(jìn)行劃分，設(shè)置專門(mén)的人民監(jiān)督員子分庫(kù)。對(duì)于普通的案件，可以在總的人民監(jiān)督員信息庫(kù)中進(jìn)行隨機(jī)抽選，但對(duì)于存在明顯的個(gè)案特征的案件或者當(dāng)事人申請(qǐng)某一特定群體的人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的案件，則可以在專門(mén)的子分庫(kù)中抽選相應(yīng)數(shù)量的人民監(jiān)督員參與監(jiān)督案件。一種情況，如犯罪嫌疑人是女性的案件，則可以專門(mén)抽選一定數(shù)量的女性人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督。另外一種情況，如對(duì)于阻礙律師依法行使訴訟權(quán)利的，可以考慮在法律專業(yè)人民監(jiān)督員庫(kù)中隨機(jī)抽選。

三是人民監(jiān)督員的抽選機(jī)制有待進(jìn)一步完善。人民監(jiān)督員名單確定后，主要的工作就是對(duì)人民檢察院辦理直接立案?jìng)刹榈陌讣M(jìn)行監(jiān)督評(píng)議。但如何確定參加案件監(jiān)督評(píng)議的人民監(jiān)督員，使產(chǎn)生的名單既能廣泛代表民意，又能促進(jìn)案件公正辦理，需要建立完備的抽選機(jī)制。目前改革試點(diǎn)中僅原則規(guī)定了人民檢察院辦理直接立案?jìng)刹榈陌讣枰嗣癖O(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議的，由人民檢察院在人民監(jiān)督員信息庫(kù)中以隨機(jī)抽選的方式產(chǎn)生參加人員名單。這種由人民檢察院直接抽選的規(guī)定同樣容易產(chǎn)生質(zhì)疑，在改革試點(diǎn)中，部分省市人民檢察院、司法行政機(jī)關(guān)已經(jīng)協(xié)商確定，由司法行政機(jī)關(guān)組織抽選并通知人民檢察院，人民檢察院僅直接接受人民監(jiān)督員對(duì)案件的監(jiān)督評(píng)議，這種實(shí)踐做法應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ā?duì)于如何隨機(jī)抽選，實(shí)踐中也存在不同的理解和認(rèn)識(shí)，有的提出采取“一案一抽選”機(jī)制，即人民檢察院出現(xiàn)需要監(jiān)督評(píng)議的案件時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)即組織從人民監(jiān)督員信息庫(kù)中隨機(jī)抽選參加監(jiān)督評(píng)議的人民監(jiān)督員名單。也有的提出，司法行政機(jī)關(guān)“一案一抽選”太耗費(fèi)時(shí)間精力，完全可以將人民監(jiān)督員名單隨機(jī)打亂，形成代碼序號(hào)，列出年內(nèi)監(jiān)督評(píng)議“值班表”，預(yù)先確定人民監(jiān)督員的監(jiān)督輪候順序。由于人民檢察院需要監(jiān)督的案件是隨機(jī)產(chǎn)生的，當(dāng)出現(xiàn)某一個(gè)案件需要監(jiān)督時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)即按名單順序依次通知，直至產(chǎn)生確定的人民監(jiān)督員。日后有新的監(jiān)督案件時(shí)，再將已經(jīng)參加過(guò)監(jiān)督評(píng)議工作的人民監(jiān)督員排除，順延通知后面的人民監(jiān)督員。可以說(shuō)，這兩種隨機(jī)抽選方式都有一定的合理性，都能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作相對(duì)均衡，關(guān)鍵看哪個(gè)更高效、成本更低。此外，對(duì)于一些地域較廣的省份，由于監(jiān)督案件的產(chǎn)生和分布可能存在不確定和不均衡情形，因此，可以考慮在人民監(jiān)督員分布上對(duì)每個(gè)縣、市、區(qū)的名額作出一個(gè)最低限制，這樣能夠保證避免因路途過(guò)遠(yuǎn)而監(jiān)督困難、成本過(guò)高的問(wèn)題，但為了保證案件監(jiān)督的公正性，也應(yīng)當(dāng)隨機(jī)產(chǎn)生參加監(jiān)督評(píng)議的人員名單。