課題組

當(dāng)前，協(xié)商民主已成為多元利益和觀念日益分化背景下解決有序政治參與問題、發(fā)展社會主義政治民主的重要形式。尤其是對于處于社會轉(zhuǎn)型期的基層政治生活而言，協(xié)商民主直接關(guān)聯(lián)著民主權(quán)利主體的利益訴求是否得到落實(shí)和維護(hù)，基層政治社會穩(wěn)定是否得以實(shí)現(xiàn)，基層社會治理是否達(dá)到善治這一目標(biāo)。圍繞暢通民意表達(dá)協(xié)商渠道、促進(jìn)基層社會民主發(fā)展、推動經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的嘗試性努力——“基層夜話”在樂山市五通橋區(qū)石燕子村醞釀，繼而在全樂山市慢慢普及開來?！盎鶎右乖挕睂?shí)踐從解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，通過“問、聽、查、議”，與群眾共同商量矛盾糾紛的解決辦法、共同查找制約發(fā)展的問題癥結(jié)、共同謀劃科學(xué)發(fā)展的思路措施，取得了一定的成效，先后被新華社、《四川日報》以及四川電視臺、樂山電視臺等十多家主流媒體予以關(guān)注并報道。本文將從樂山市的“基層夜話”實(shí)踐出發(fā)，通過實(shí)證調(diào)查，對其背景、動力、機(jī)制和過程進(jìn)行深入解剖、多維的動態(tài)分析，繼而在翔實(shí)調(diào)查的基礎(chǔ)上，對“基層夜話”實(shí)踐的圖景予以全面展示。與此同時，總結(jié)提煉出“基層夜話”實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)價值、趨向及其對基層社會治理達(dá)到善治目標(biāo)的重要啟示。

一、“基層夜話”實(shí)踐的發(fā)端與推廣:從鄉(xiāng)村到市鎮(zhèn)

客觀而言，上世紀(jì)90 年代的樂山石燕子村同全國其它地方的鄉(xiāng)村一樣，也面臨著一系列的復(fù)雜問題。從宏觀的角度看，代表國家的鄉(xiāng)村政權(quán)同鄉(xiāng)村社會之間的緊張關(guān)系一直沒有得到緩解，反而有繼續(xù)走向緊張之勢。這種緊張的關(guān)系轉(zhuǎn)換到微觀的角度表現(xiàn)為鄉(xiāng)村關(guān)系(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村居委員會的關(guān)系)、兩委關(guān)系(村黨組織和村居委員會的關(guān)系)和干群關(guān)系也處于非正常狀態(tài)之下。對于這一時期的鄉(xiāng)村政治社會中各種力量之間的關(guān)系狀況，用“經(jīng)常扭打在一起”來形容并不為過。非正常的關(guān)系狀態(tài)成為擺在鄉(xiāng)村干部和民眾面前亟待解決的一項重要任務(wù)。

(一)實(shí)踐的發(fā)端:石燕子村的“鄉(xiāng)村夜話”

2009 年11 月，樂山市五通橋區(qū)金山鎮(zhèn)石燕子村率先在全市開展以“聽民意、解民困、化矛盾、促和諧”為主題的“鄉(xiāng)村夜話”活動，從解決困難群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，與群眾共同商量矛盾糾紛的解決辦法、共同查找制約農(nóng)村發(fā)展的問題癥結(jié)、共同謀劃科學(xué)發(fā)展的思路措施，取得了一定的成效。

1.“鄉(xiāng)村夜話”的始源:民意表達(dá)渠道缺失。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷推進(jìn)，到縣城和集鎮(zhèn)務(wù)工人數(shù)增加?！爱?dāng)家人”普遍早出晚歸，群眾的空閑時間與基層干部的下訪時間成了兩條平行線，相互交流的時間少，一定程度上造成了干群溝通不暢的現(xiàn)狀，小矛盾容易積蓄成大矛盾。同時，由于山區(qū)地廣、農(nóng)事繁忙等因素影響，農(nóng)村工作常常出現(xiàn)干部群眾“兩頭跑，人難找;搭功夫，辦事少”的現(xiàn)象，民聲得不到及時“上傳”，政策、工作也不能迅速“下沉”，誤會與怨氣由此而生。針對這一情況，鎮(zhèn)村干部使出真勁，拿出實(shí)招，創(chuàng)造性地開展工作，將大下訪的“觸角”向夜間延伸，利用晚上在村委會或者村民相對集中的地點(diǎn)采取擺龍門陣、拉家常、談心里話等形式，以聽取群眾訴求、收集民意、宣傳政策、探討發(fā)展為主要內(nèi)容，這是開展“鄉(xiāng)村夜話”活動的動因。

2.“鄉(xiāng)村夜話”的做法:三個“四項”。

(1)健全四項制度。一是組織制度。及時制定《關(guān)于在全區(qū)廣泛開展“基層夜話”活動的通知》，各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))均成立“基層夜話”活動領(lǐng)導(dǎo)小組，制定活動實(shí)施方案，明確黨委書記為第一責(zé)任人。二是臺帳銷號制度。制定了《五通橋區(qū)“基層夜話”活動開展情況工作臺帳》，規(guī)范記錄每次活動的主要內(nèi)容、意見建議和問題、解決問題的情況及反饋意見。三是定點(diǎn)聯(lián)系制度。安排24 名區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)和79 個聯(lián)系部門定點(diǎn)聯(lián)系所在鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村(社區(qū))，重點(diǎn)幫助聯(lián)系鎮(zhèn)(鄉(xiāng))和村(社區(qū))解決發(fā)展、穩(wěn)定等方面的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。四是目標(biāo)考核制度。及時把“基層夜話”活動開展情況納入全區(qū)黨建工作目標(biāo)考核。

(2)圍繞四項重點(diǎn)。一是話政策。通過定期宣講、集中解讀、共同討論、現(xiàn)場答疑等方式，重點(diǎn)宣傳黨的路線方針政策、惠農(nóng)支農(nóng)政策以及區(qū)委中心工作等，讓群眾了解黨的方針政策和全區(qū)發(fā)展形勢，建立正確的輿論導(dǎo)向。二是話民意。采取集中聽取、個別交流、發(fā)放表格、設(shè)置意見箱等方式，多渠道聽取、收集群眾的意見建議和相關(guān)訴求，了解群眾所急、所盼、所思、所想，對反映問題能解決的及時予以解決和答復(fù)，對不能解決的，做好相關(guān)解釋工作。三是話致富。各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))立足各自實(shí)際，開展反季蔬菜大棚種植、花卉苗木營銷、良種肉豬繁育、小家禽畜養(yǎng)殖、農(nóng)村沼氣池建設(shè)、富余勞動力輸出、4050 人員再就業(yè)等相關(guān)的“夜話”專題交流，提高村民致富本領(lǐng)，拓寬致富渠道。四是話和諧。把“基層夜話”活動作為化解基層糾紛、促進(jìn)社會和諧的有效載體，選派矛盾糾紛大調(diào)解中心工作人員與駐村干部一道參加各村(社區(qū))“夜話”活動，并采取以案講法、現(xiàn)場調(diào)解、大家評說、共斷公道等方式，宣傳普及法律知識，及時化解糾紛矛盾，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

(3)創(chuàng)新四項形式。一是“干部拋題”式。各村(社區(qū))兩委班子對活動前收集到的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，確定主題和主講人，與群眾直接交流、現(xiàn)場解答和共同商議，避免了低保、惠民資金等重大利益問題處理不公、透明度不高的現(xiàn)象發(fā)生。二是“群眾點(diǎn)題”式。村民就尋求政策解釋、維護(hù)自身利益、謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，先闡述自己的訴求或觀點(diǎn)，再由參加活動的干部和群眾共商解決辦法，確保了村道修建、集體資產(chǎn)的處置等村務(wù)更加符合群眾意愿。三是“訓(xùn)學(xué)結(jié)合”式。各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))結(jié)合各自工作需要、階段工作重點(diǎn)以及各村(社區(qū))村情、民情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定等工作側(cè)重，將“基層夜話”與黨員電化教育、農(nóng)村遠(yuǎn)程教育、基層文化活動、計生“三結(jié)合”等工作有機(jī)融合，靈活安排，以會代訓(xùn)，提升了群眾綜合素質(zhì)和致富能力。四是“列席旁聽”式。區(qū)委組織部和各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))黨委，適時采取派員列席和主動旁聽的方式參與“基層夜話”活動，既第一時間掌握基層情況，了解群眾反映的困難和問題，又積極幫助想辦法、出點(diǎn)子，協(xié)助解決。

(二)實(shí)踐的衍生:“基層夜話”在各村、社區(qū)遍地開花

樂山在工業(yè)化過程中，主動承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了征地拆遷、醫(yī)療保障、三農(nóng)問題等等一系列問題。為化解矛盾維護(hù)社會和諧，改群眾上訪為主動下訪，“鄉(xiāng)村夜話”活動的成功經(jīng)驗迅速在全市推廣。2010 年6 月28 日，《樂山市“基層夜話”制度 (試行)》文件出臺，樂山將“基層夜話”制度化，作為新時期群眾參與社會管理的探索實(shí)踐。各村、社區(qū)按照因地制宜、方便群眾的原則設(shè)立“基層夜話”站，利用晚上時間，每月開展1至2 次夜話活動，圍繞群眾關(guān)注的問題確定活動主題，建好“夜話臺賬”，記好“民情日記”。對于群眾所反映的問題，領(lǐng)導(dǎo)干部盡量現(xiàn)場解決;不能現(xiàn)場解決的，及時研究，限期解決，并對辦理情況及時回復(fù)和公示;確實(shí)不能解決的，向群眾說明原因，爭取支持和理解。

1.集中民智，廣開言路“納民情”。把群眾意見最集中的問題作為夜話主題，求智于民，取策于民。夜話前，通過發(fā)放問題征集單、進(jìn)村入戶訪談、召開座談會等形式廣泛收集群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，然后分類梳理，按照關(guān)注程度確定夜話主題;夜話中，按照群眾意見，靈活采取集體討論、專題培訓(xùn)、觀看電教片等方式，廣泛征集群眾“金點(diǎn)子”，鼓勵黨員、群眾為家鄉(xiāng)發(fā)展建言獻(xiàn)策?；顒娱_展以來，夜話主題涵蓋了基層黨建、黨風(fēng)廉政建設(shè)社會評價、新農(nóng)村建設(shè)、惠民政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)多個方面，參與群眾達(dá)181 余萬人次，收集整理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、征地拆遷、社會穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面意見建議9.9 萬余條。

2.化解民憂，群策群力“解疙瘩”。“基層夜話”的落腳點(diǎn)是切實(shí)幫助基層和群眾解決問題。明確規(guī)定夜話主題涉及到相關(guān)業(yè)務(wù)的或基層提出應(yīng)參加活動的職能部門，必須派領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)能手參加。市、縣相關(guān)職能部門主動配合、密切協(xié)作，著力解決“基層夜話”中涉及本部門工作的具體問題。四年來，全市各級領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)好“宣傳員”、干好“調(diào)解員”、做好“服務(wù)員”，為群眾解決實(shí)際困難和問題18.5 萬余個，辦實(shí)事21.6 萬余件，落實(shí)幫扶資金8000 余萬元。

3.順乎民意，工作實(shí)效“群眾評”。從提高群眾參與度、提升群眾滿意度入手，將群眾滿意作為衡量“基層夜話”工作績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、實(shí)事求是、量力而行”的原則抓實(shí)群眾意見建議的辦理，建立事后督促落實(shí)制度和群眾意見辦理反饋機(jī)制，建立“夜話”臺賬，對群眾反映事項逐一落實(shí)責(zé)任部門、辦結(jié)時限等，將群眾反映問題的辦理情況于15 個工作日之內(nèi)進(jìn)行公示。每次夜話后，組織群眾對夜話效果進(jìn)行民主測評，測評內(nèi)容包括:活動組織、活動形式、活動氛圍、領(lǐng)導(dǎo)參與情況、反應(yīng)問題解答情況及意見建議辦理回復(fù)情況等6 項，民主評議結(jié)果作為村(社區(qū))和有關(guān)單位年終績效考核和群眾參與基層干部考評的重要依據(jù)。截至目前，通過群眾民主評議，有23 個村(社區(qū))和有關(guān)單位因活動組織不力、效果不明顯被責(zé)令整改。

(三)實(shí)踐在城鄉(xiāng)的結(jié)合:市級機(jī)關(guān)(部門)下基層聽“夜話”

1.借力“基層夜話”，踐行群眾路線。各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，變上班時間坐等群眾上門為下班時間主動服務(wù)群眾。樂山市委常委和市人大、市政協(xié)黨組書記堅持每年“七一”前后，分別帶隊深入到聯(lián)系的村(社區(qū))開展“基層夜話”活動，與基層干部群眾話政策、話發(fā)展、話民生、話和諧、話廉政，幫助找準(zhǔn)癥結(jié)、理清思路、研究對策、解決具體問題。市級部門主要負(fù)責(zé)人每季度到聯(lián)系縣 (市、區(qū))的1 個村或社區(qū)參加1 次活動，縣(市、區(qū))領(lǐng)導(dǎo)和縣級部門主要負(fù)責(zé)人每月到聯(lián)系村或社區(qū)參加1 次活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)每周1 次隨機(jī)到各村參加活動，各村、社區(qū)每月至少開展1-2 次活動，實(shí)現(xiàn)了“基層夜話”活動全覆蓋。2013 年，樂山市、縣、鄉(xiāng)三級1700 多名領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)合開展“實(shí)現(xiàn)偉大中國夢、建設(shè)繁榮美麗和諧四川”主題教育活動，帶頭開展“基層夜話”6700 場(次)，現(xiàn)場回復(fù)群眾訴求4.2 萬個。

2.構(gòu)建新型政府社會關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層社會善治?！盎鶎右乖挕眻猿钟行騾⑴c、共同協(xié)商、民主決策的原則，為政府部門、本地居民、外來人員、駐地企事業(yè)單位和各類社會組織搭建了一個溝通、協(xié)商、交流的平臺，引導(dǎo)大家按照協(xié)商議事的相關(guān)制度和程序來共同商議地區(qū)的大事、難事，并做出最終決策。總體來看，“基層夜話”構(gòu)建的黨政群共商共治機(jī)制實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理主體多元化、治理方式法治化和治理程序規(guī)范化，有助于構(gòu)建新型政府社會關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層社會善治。

二、從“基層夜話”實(shí)踐看協(xié)商民主嵌入的基層社會治理

(一)協(xié)商民主嵌入基層社會治理的現(xiàn)實(shí)價值

1.社會團(tuán)結(jié)功能:擴(kuò)大社會治理中公民參與的有效形式。“基層夜話”實(shí)踐雖然是在最基礎(chǔ)的層面——鄉(xiāng)村誕生，參與主體也是被不少人所經(jīng)常懷疑其能力的“泥腿子”——農(nóng)民，但是從實(shí)際情形看，協(xié)商參與者表現(xiàn)出了極其鮮明的理性特質(zhì)和追求。參與者在參與的過程中理性表達(dá)自己的觀點(diǎn)，而且彼此相互傾聽他人的意見、觀點(diǎn)和要求，在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上形成一致意見?！盎鶎右乖挕边@樣的民主協(xié)商實(shí)踐為每個參與主體提供了超越不同社會背景、從屬關(guān)系和政治參與所需具備的知識技能，拓展了普通民眾參與公共事務(wù)的機(jī)會。因而，各類主體都愿意、也會積極參與到公共事務(wù)治理中來，培育出民主社會所需的公民精神，而不只是政府單方面的獨(dú)角戲。公民精神的培育和成長，反過來又會促進(jìn)民主機(jī)制的健全和完善，增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)。

2.政治合法性功能:夯實(shí)執(zhí)政黨執(zhí)政基礎(chǔ)的有效路徑。從政黨建設(shè)角度看，基層民主協(xié)商實(shí)踐為黨的群眾工作方法創(chuàng)新帶來了新的啟示和路徑。協(xié)商議事是一種事前協(xié)商的新型群眾工作方法，“基層夜話”的實(shí)踐表明，協(xié)商民主解決了傳統(tǒng)群眾工作主客體二元分離的格局，使黨與群眾之間在利益表達(dá)訴求和動員社會資源等方面，形成一種平等、建設(shè)性的合作互補(bǔ)關(guān)系，體現(xiàn)了干群平等、良性互動、合作互補(bǔ)的關(guān)系，使群眾的主體地位得到尊重，進(jìn)而從機(jī)制上保證黨同人民群眾血肉聯(lián)系的持久性，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。樂山市把2012 年確定為“服務(wù)群眾親民年”，集中幫助基層解決了一批實(shí)際問題。

3.公共政策功能:轉(zhuǎn)變政府決策方式的有效推手。協(xié)商民主主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程，通過自由、平等的公民之間進(jìn)行的協(xié)商或?qū)徸h，通過討論、對話和爭辯，而后做出理性的判斷和決定。協(xié)商民主本質(zhì)上是過程民主，這種過程民主和程序正義，對公民參與公共決策提供了可能性和保障。同時，協(xié)商民主通過公民直接參與和“在場效應(yīng)”，在調(diào)整個人利益、集體利益、國家利益關(guān)系的時候，可以在決策過程中實(shí)現(xiàn)平衡與兼顧。另外，通過積極參與公共事務(wù)或政府決策的意愿表達(dá)，督促政府能從更寬泛的角度和層面來了解民意，體察民情，從而在此基礎(chǔ)上作出更加體現(xiàn)民意、維護(hù)公共利益的政府行為和公共決策。在樂山中心城區(qū)棚戶區(qū)改造工作中，涉及改造的25 個社區(qū)先后組織上百場次、6000 多棚改住戶參與專題“基層夜話”，在廣泛征求群眾意愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況，多次修改拆遷賠償方案，盡最大限度滿足廣大棚改戶的意見訴求，43 個棚改項目拆遷協(xié)議簽訂率達(dá)98.1%。

4.治理現(xiàn)代化功能:建構(gòu)新型政府社會關(guān)系的有效機(jī)制。“基層夜話”這一協(xié)商民主實(shí)踐可以看作是政府社會合作式治理體制的鮮明體現(xiàn)。首先，在政府與民眾的關(guān)系上，一種良性的交往互動關(guān)系得以建立起來。政府不再運(yùn)用曾經(jīng)使用過的“通不通三分鐘”的暴力式行為方式，民眾也不是持“惹不起我躲得起”的消極對抗態(tài)度。二者在互信和交流的框架下走到一起，共同行動，維護(hù)共同的利益基礎(chǔ)，在合作中實(shí)現(xiàn)互利雙贏。其次，在市、鎮(zhèn)政府與上級政府的關(guān)系上，合作型關(guān)系也開始形成。市、縣、鎮(zhèn)三級政府之間的相互理解和體諒的關(guān)系初步形成，都將民眾是否愿意參與、是否得實(shí)惠作為政府行動選擇的主要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

(二)協(xié)商民主嵌入基層社會治理的現(xiàn)實(shí)壁壘

1.民眾方面。(1)聚合性限度:公共精神有待提升。中國傳統(tǒng)文化對當(dāng)今的政治發(fā)展尤其是現(xiàn)代公共精神的養(yǎng)成仍有羈絆。一方面受中庸思想的影響，在政治參與中不隨意表達(dá)自己的觀點(diǎn)，以免得罪人，在協(xié)商過程中即便是自己期盼解決的問題也常是緘默不語或點(diǎn)到為止。另一方面，缺乏公民主體意識，但凡公共事務(wù)都最終希望政府來解決。尤其是當(dāng)面對與自身利益關(guān)系不緊密的事務(wù)時，一些人往往不積極參與打破“抱團(tuán)效應(yīng)”或者不配合政府工作，最后致使協(xié)商成了形式，對實(shí)際事務(wù)的解決起不到有效作用。(2)能力性限度:協(xié)商參與能力有待增強(qiáng)。基層普通群眾接受教育少、文化水平較低，特別是在農(nóng)村，外出打工的農(nóng)民工數(shù)量急劇增長，留在家中的老人、婦女年齡偏大、文化少，表達(dá)能力不強(qiáng)，大多數(shù)不具備一些協(xié)商議題所需的專業(yè)知識和協(xié)商技能，并最終影響到公共決策的質(zhì)量，難以實(shí)現(xiàn)有效的政治參與。(3)利益驅(qū)動性限度:利益參與勝過公共參與?，F(xiàn)階段政治參與仍然是利益驅(qū)動型的，不少民眾的參與目的在于能夠獲得經(jīng)濟(jì)利益。

2.政府方面。(1)功利性限度:治理中的工具理性勝過價值理性。在實(shí)際操作過程中，協(xié)商民主常被異化為維穩(wěn)的一種工具。特別是基層政府如果通過民主協(xié)商的形式可以解決基層治理中的矛盾，有助于基層治理工作的開展，那么，他們就會比較認(rèn)可這種基層民主形式;反之，則可能拋棄這條途徑。尤其是一些經(jīng)濟(jì)狀況欠佳的鄉(xiāng)村，疲于奔波應(yīng)付上級下達(dá)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，對協(xié)商式的治理方式缺乏興趣和動力。即使開展“基層夜話”活動也只是為了應(yīng)付上級政府的檢查而進(jìn)行的政治表演，這樣的民主協(xié)商就是所謂的“假協(xié)商”，在實(shí)際事務(wù)的管理中不能產(chǎn)生作用。(2)素養(yǎng)性限度:部分干部對協(xié)商民主的價值缺乏認(rèn)識?；鶎右乖捇顒娱_展是否順利、群眾參與度以及活動效果的好壞，與基層干部的素質(zhì)和能力分不開。實(shí)踐中仍有一些基層干部的權(quán)力本位、官本位和人治思想根深蒂固，對基層民主政治建設(shè)的重要性缺乏深刻理解和正確認(rèn)識，以“地方官”自居，在基層事務(wù)管理中，常常采用強(qiáng)迫命令和強(qiáng)制性的行政手段。

3.制度機(jī)制方面。(1)程序性限度:創(chuàng)新空間有待發(fā)掘?！盎鶎右乖挕钡恼偌际怯涉?zhèn)村等相關(guān)管理部門主持的，協(xié)商議題是由鎮(zhèn)村干部事先規(guī)定好的，政府為了保持社會穩(wěn)定形勢，就可能摒棄那些有較強(qiáng)爭議性的議題;在協(xié)商中各種意見缺乏科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，難以有效地平衡公民間以及個人和公共利益間的利益沖突;在協(xié)商結(jié)果落實(shí)的監(jiān)督上，并沒有專門機(jī)構(gòu)或人員對協(xié)商結(jié)果的落實(shí)進(jìn)行督促，造成了參與過程與落實(shí)結(jié)果的脫節(jié)。(2)制度性限度:行政權(quán)力還權(quán)于社會的設(shè)計不足?！盎鶎右乖挕边@一協(xié)商民主實(shí)踐的最初目的限定于彌補(bǔ)民意表達(dá)渠道短缺以及消減干群關(guān)系的緊張，但隨著實(shí)踐活動的衍生，“基層夜話”已日益呈現(xiàn)出政府社會合作共治的新型社會治理的雛形。隨著基層民眾公共精神的形成，協(xié)商共治的效率的提高，政府權(quán)力的作用范圍和作用力將減弱，即政府通過改革的制度設(shè)計實(shí)現(xiàn)對政府進(jìn)行自我限制，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于社會?；诖?，應(yīng)該在制度設(shè)計中提前設(shè)計加以引導(dǎo)，走出就協(xié)商而協(xié)商的局限，實(shí)現(xiàn)政府和社會共治的新型社會治理局面。因此，定期協(xié)商對話制度、意見辦理督促制度、財力投入保障制度等需要進(jìn)一步完善。

三、搭建社會善治平臺:民主合作式的基層社會治理

基層民主的實(shí)踐可以采取兩種不同的方式來進(jìn)行:一是突破原有的體制格局，進(jìn)行制度創(chuàng)新，一是在原有的框架內(nèi)進(jìn)行技術(shù)層面的改良，通過功能調(diào)整來緩解民眾政治參與導(dǎo)致的壓力。村民自治(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉)屬于第一種類型，通過引入競爭性選舉的變量，極大地改變了原先的政治制度安排，而“基層夜話”將基層政府既有的權(quán)威性和合法性作為前提肯定下來，將注意力轉(zhuǎn)向了政府過程，探索在行政過程中如何吸納民眾參與，從而提高政府決策的合法性和政策執(zhí)行的有效性。這就為我們思考基層社會治理提供了一個新的切入點(diǎn)，為基層的民主合作提供了一種分析模式。

(一)基層社會治理的模式構(gòu)建——民主合作式

1.平等主體的理性參與。參與“基層夜話”的與會人員都是議事的主體，會議過程中，身份一律平等，群眾可以暢所欲言，表達(dá)自己的意愿和心聲;干部以誠相見，陳述工作中的難易得失。這種平等的議事方式，喚醒了村民當(dāng)家做主的意識和政治參與的熱情，改變了在壓力型體制下“干部熱情高，村民無興趣，工作難開展”的局面，還原了基層民主建設(shè)主體的平等關(guān)系?！盎鶎右乖挕睂γ裰髌降鹊奶剿?，改變了村干部“治村”的既定模式，“事由民定，家由民當(dāng)，村民真正當(dāng)家做主”，體現(xiàn)了基層民主建設(shè)新的發(fā)展趨勢。要保證參與主體的平等性，除了會議中各主體地位的平等外，還要保證參與會議的個體或組織的身份不受限制與明確性。獲得參加的資格應(yīng)該是“零門檻”的，任何人只要有時間和興趣都可以參加，在投票表決環(huán)節(jié)，與會的人員都應(yīng)享有投票的權(quán)利。

2.共同事務(wù)的多元共治。從“基層夜話”的范圍和層次來看，黨政機(jī)關(guān)、社區(qū)和村民自治組織都開展了各種活動，涵蓋了市、鎮(zhèn)、村三級，參與的民眾有干部，也有普通群眾。但為了確保會議向著更寬領(lǐng)域、更廣范圍、更多主題方向發(fā)展，擴(kuò)大其在政治領(lǐng)域中的影響力，還應(yīng)該在參與活動的主體構(gòu)成、形式內(nèi)容和路徑形態(tài)上加以充實(shí)。一要充實(shí)主體構(gòu)成。主體構(gòu)成不應(yīng)局限于政府職能部門、黨組織和普通群眾，應(yīng)該將村民自治組織、社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會和企事業(yè)單位廣泛動員到其中。二要明確多方責(zé)任。在基層，有時存在黨委、政府和人大三者之間界限不清、職責(zé)不明的問題，要明確分工，各司其職，共同參與社會治理。三要全民推廣落實(shí)。可以嘗試建立形成多形式、多層次、多領(lǐng)域的“基層夜話”模式，承擔(dān)不同的社會職能，以豐富樂山的基層社會治理模式。夜話現(xiàn)多集中于社區(qū)、鄉(xiāng)村，還處于群眾利益訴求和意見處理階段，可以經(jīng)過制度化的程序構(gòu)建后，逐步拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事務(wù)的決策、重大事項的討論和重大事件的意見征求等領(lǐng)域，同時也可推廣到行業(yè)集體協(xié)商，拓展社會民主上來，成為企業(yè)解決勞資糾紛、協(xié)調(diào)企業(yè)利益關(guān)系的手段，為企業(yè)發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

(二)民主合作式建構(gòu)中的權(quán)力劃定——尋求政府與社會的合理邊界

1.民主合作式建構(gòu)中的政府是有限政府。(1)確立協(xié)商民主理念:還權(quán)于社會，在培育社會主體上“著力”。隨著群眾民主意識、權(quán)益意識的增強(qiáng)，基層黨組織要合理引導(dǎo)群眾表達(dá)其利益訴求，充分發(fā)揮群眾創(chuàng)造力，為村社發(fā)展“出點(diǎn)子”。充分尊重群眾知情權(quán)，接受群眾的監(jiān)督，堅持全方位、多形式將村務(wù)、政務(wù)、黨務(wù)公之于眾，實(shí)現(xiàn)單一公開向多渠道公開延伸;積極推行廣播公開、電視公開、網(wǎng)絡(luò)公開、資料公開等形式，為各類群體有效地實(shí)行監(jiān)督創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)命題公開向點(diǎn)題公開延伸、結(jié)果公開向程序公開延伸。(2)轉(zhuǎn)變壓力型行政體制:行政事務(wù)上“減負(fù)”，政務(wù)服務(wù)上“增容”。夜話的內(nèi)容應(yīng)該不僅局限于重大事故、城市建設(shè)、招商引資等，民生小事也可納入到夜話討論的范圍當(dāng)中。同時，基層政府應(yīng)該致力于從臨時應(yīng)對社會問題轉(zhuǎn)向前瞻性地解決問題的轉(zhuǎn)變，基層夜話應(yīng)不僅局限于幫助群眾解決問題，還應(yīng)該突出其在引導(dǎo)生產(chǎn)生活管理、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、社會服務(wù)等方面的作用，不僅是要消除社會矛盾的負(fù)面影響，同時也要有讓農(nóng)民盡快增收致富，盡快改變生產(chǎn)生活環(huán)境的正面作用。(3)完善協(xié)商民主制度安排:規(guī)范協(xié)商民主秩序，避免“集體無意識現(xiàn)象”。參與夜話的基層干部在召開事前準(zhǔn)備會議時，要明確討論主題，在談?wù)撝杏嗅槍π缘匾龑?dǎo)“夜話”主題，防止夜話變?yōu)椤凹议L里短”的“扯閑話”;對群眾反映的問題要限定解決期限，做“有限承諾”;落實(shí)夜話工作臺賬和責(zé)任制，實(shí)行“一日夜話，月內(nèi)落實(shí)”的工作制度;建立常態(tài)機(jī)制，明確談話頻率，將“基層夜話”納入干部考核機(jī)制，進(jìn)而常態(tài)化確立下來;要建立好群眾訴求、困難群眾和穩(wěn)定工作“三本臺賬”的明細(xì)賬，動態(tài)建賬、定期議賬、及時報賬、逐一銷賬，細(xì)化到一戶一頁、一村一冊，做到村情社情、戶情民情、期盼愿望、問題困難“四個知曉”。涉及到要解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，要制定解決措施、責(zé)任單位、責(zé)任人和完成期限;明確“基層夜話”操作程序，將鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)人大、市鎮(zhèn)人大代表或政協(xié)委員、各社會團(tuán)體、群眾觀點(diǎn)作為基層夜話信息來源，鎮(zhèn)黨委和政府確定夜話主題，辦公室制定夜話實(shí)施方案，公布時間、地點(diǎn)、對象、主題，會場布置、人員分工、材料準(zhǔn)備，基層夜話中記錄材料、整理建檔，落實(shí)意見、公布、政府組織實(shí)施，黨委人大監(jiān)督并征求反饋意見。

2.民主合作式建構(gòu)中的基層社會組織——有限自治。(1)遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盎鶎右乖挕睙o疑是新時期黨的群眾路線在基層社會的深化發(fā)展，黨的基層組織因其獨(dú)有的組織資源、社會動員能力理應(yīng)成為開展基層民主協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者。在夜話開展的過程當(dāng)中，黨委始終要起到主導(dǎo)作用，表現(xiàn)在議題的提出、會議的組織、會議的策劃落實(shí)，應(yīng)該由村黨支部主導(dǎo)，控制好討論方向，以確保會議議題不損害集體利益;在形成處理方案后，應(yīng)該由鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長宣布最終決定。(2)堅持依法自治。一是要突出政府主導(dǎo)性。協(xié)商民主的討論應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向，縣區(qū)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)/村政府并不僅僅是組織者，同時也是最終的決定者，在面臨重大決策時，政府必須將方案提交同級人大確認(rèn)其合法性，同時政府也要做好部分群眾的安撫工作，說服群眾妥協(xié)。二是要保證參與會議代表的隨機(jī)性，這樣可以避免一部分村民參加夜話的利益導(dǎo)向，還可以聘請外來主持人主持會議，保證交談過程語言導(dǎo)向的中立性，確保每個參加人均有機(jī)會發(fā)言，受到同樣的尊重。(3)提升公共理性。一是樹立協(xié)商民主理念。利用田間課堂、農(nóng)民夜校、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育等手段，對村民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、法律、文化及溝通交流等方面的知識培訓(xùn)，提高農(nóng)民政治參與的能力和技巧，最大限度地消除村民之間由于社會和經(jīng)濟(jì)不平等因素而造成的協(xié)商能力的不平等。二是豐富活動主題?？梢詮娜罕娋o密相關(guān)的方面入手，開展形式多樣的主題活動，通過定期宣傳、集中解讀、現(xiàn)場答疑等方式，宣傳黨的方針政策以及全縣的中心工作、重大決策等，使惠農(nóng)惠民政策家喻戶曉、深入人心;通過與群眾拉家常，宣傳社會穩(wěn)定對國計民生的好處，引導(dǎo)群眾用正當(dāng)?shù)氖侄魏驼_的方法表達(dá)合理的訴求，激發(fā)群眾的主觀能動性、積極性、創(chuàng)造性，逐步凝聚成奮發(fā)圖強(qiáng)的正能量。

(三)民主合作式建構(gòu)中的制度創(chuàng)新——基于政府與社會的互動促進(jìn)

1.定期協(xié)商對話制度。根據(jù)不同的行政區(qū)劃，確定“基層夜話”的定期協(xié)商機(jī)制。鎮(zhèn) (街道)“基層夜話”一年四次，定期召開，一期確定一個涉及當(dāng)?shù)厝罕娎娴墓彩聞?wù)和公益事業(yè)的主題，如城鎮(zhèn)建設(shè)、重要工程項目、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策、學(xué)校教育等，在召開前五天張貼通告，群眾自愿參加，由抽簽或村民推選發(fā)言人;市政府各職能部門“基層夜話”一年不得少于一次，政府職能部門在策劃夜話之前應(yīng)向市人大報備，其主要內(nèi)容應(yīng)該是，制訂出臺新的政策或調(diào)整原有的管理方式和辦事程序，調(diào)整或增加新的服務(wù)、收費(fèi)項目，以及其他涉及公眾權(quán)益的政務(wù)或公共事務(wù);村“基層夜話”一年兩次以上，主要討論與村民利益相關(guān)的重要村務(wù)、集體資金的使用、當(dāng)?shù)毓こ探ㄔO(shè)項目等。

2.意見辦理督促制度。第一，建立與會代表跟蹤辦理制。在夜話后，對形成的意見應(yīng)填寫“跟蹤辦理卡”，主要內(nèi)容應(yīng)包括對會議決定的即時辦理或限期辦理問題的時限、目標(biāo)要求、跟蹤辦理代表、責(zé)任人單位、辦理結(jié)果、辦理意見等。第二，辦理結(jié)果的評議制。在會議結(jié)束后，應(yīng)分別圍繞參與單位/個體的態(tài)度和執(zhí)行結(jié)果的主動性、自覺性、創(chuàng)造性、辦理實(shí)效等及時組織相關(guān)當(dāng)事人和群眾代表開展評議。第三，評議結(jié)果公示制。圍繞參與單位執(zhí)行會議結(jié)果的過程，對認(rèn)真準(zhǔn)備、積極貫徹會議要求、評議優(yōu)勝的單位，在區(qū)/鎮(zhèn)范圍內(nèi)予以通報表揚(yáng)，并上報上級主管部門，對積極組織活動的村(居)組織，應(yīng)及時給予表揚(yáng)，并納入到年終行風(fēng)政風(fēng)評議的范圍。

3.社會服務(wù)購買制度。面對群眾反映的一些的民生問題如養(yǎng)老服務(wù)、心理咨詢、文化推廣、農(nóng)技咨詢、助殘、社區(qū)文化建設(shè)、就業(yè)援助等，可以通過向社會購買服務(wù)的方式解決。對一些成熟的社會組織，可直接購買其服務(wù)，而對轄區(qū)內(nèi)原來已經(jīng)在提供服務(wù)的一些社會組織，可以經(jīng)社會、村委會討論后，挑選居民需要的項目，放入街道的社會組織服務(wù)中心進(jìn)行孵化，再購買他們的服務(wù)。購買的形式主要有項目購買、項目補(bǔ)貼、項目獎勵、崗位購買等方式。

4.財力投入保障。應(yīng)該結(jié)合基層農(nóng)村與社區(qū)的實(shí)際情況，不斷在實(shí)踐中建立既符合法律規(guī)范要求，又具有明確可操作性的財政制度，解決基層夜話的財力困擾:一方面，面對債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、公共事業(yè)建設(shè)繁重、財政來源不足的現(xiàn)實(shí)困難，可嘗試在“一事一議”的基礎(chǔ)上，拓寬資金來源渠道，建立“村級公共事業(yè)財政分擔(dān)制度”;另一方面，除了可以加強(qiáng)對窮困地區(qū)開展基層夜話的財政轉(zhuǎn)移支付力度以外，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和能力，科學(xué)測算分擔(dān)比例，采取“財政撥一點(diǎn)，村集體出一點(diǎn)，村企業(yè)捐一點(diǎn)兒，村民個人集一點(diǎn)”的分?jǐn)偡绞剑鉀Q村級公共事業(yè)資金短缺問題。