黃 媛 李 娜 陳荔麗 歐安紅 陳英耀

1.復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術(shù)評(píng)估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 上海 200032 2.廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委 廣西南寧 530021 3.廣西壯族自治區(qū)地中海貧血防治辦公室 廣西南寧 530021

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·公共衛(wèi)生·

基于政策源流理論的廣西地中海貧血防治計(jì)劃政策過程分析

黃 媛1*李 娜1陳荔麗2歐安紅3陳英耀1

1.復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術(shù)評(píng)估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 上海 200032 2.廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委 廣西南寧 530021 3.廣西壯族自治區(qū)地中海貧血防治辦公室 廣西南寧 530021

地中海貧血是我國(guó)南方一些省份高發(fā)的遺傳性疾病，嚴(yán)重影響了我國(guó)出生人口素質(zhì)。本文依據(jù)John Kingdon的“政策源流”模型，對(duì)廣西地中海貧血防治計(jì)劃的形成過程進(jìn)行分析，探討該防治計(jì)劃形成過程中的問題流、政策流和政治流，闡述三流匯聚及“政策之窗”開啟的過程。廣西地中海貧血防治計(jì)劃的制定源于對(duì)婦幼健康問題的深刻了解，并由政策制定者調(diào)研構(gòu)建方案體系。在國(guó)家深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的政治環(huán)境下，廣西的地中海貧血作為地方性的重大公共衛(wèi)生問題得到了政策決策者的關(guān)注，在一定的政治時(shí)機(jī)下，三方源流形成合力推動(dòng)了政策的出臺(tái)。廣西地中海貧血防治計(jì)劃的出臺(tái)遵循“政策源流”理論的基本原理和過程，為我國(guó)新醫(yī)改背景下的公共衛(wèi)生政策分析提供了理論和實(shí)踐依據(jù)。

政策源流理論； 政策之窗； 地中海貧血防治； 政策形成

地中海貧血(Thalassemia，以下簡(jiǎn)稱“地貧”)，是一種單基因的遺傳病，因最早流行于地中海、中東及東南亞一帶地區(qū)而得名。地貧是先天性基因缺陷致使人體不能正常合成血紅蛋白珠蛋白引起的一種遺傳性血液病。[1]在我國(guó)，地貧是南方各省最常見、危害最大的遺傳病之一，人群發(fā)病率高達(dá)10%以上，其中廣西、廣東、海南、云南、貴州為高發(fā)區(qū)。[2]2010年，廣西壯族自治區(qū)人民政府組織在全區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施《廣西壯族自治區(qū)地中海貧血防治計(jì)劃(2010-2015)》(以下簡(jiǎn)稱“廣西地貧防治計(jì)劃”)，通過地貧防治服務(wù)能力建設(shè)，開展地貧篩查、產(chǎn)前診斷和公眾宣教等地貧防治服務(wù)，實(shí)現(xiàn)到2015年全區(qū)重型地貧患兒出生率比2009年下降50%以上的目標(biāo)。廣西是我國(guó)較早由地方政府主導(dǎo)開展地貧防治工作的省份，以政策源流理論來(lái)分析廣西地貧防治計(jì)劃的形成過程，有助于理清各利益相關(guān)者的關(guān)系及其在政策形成過程中的作用。同時(shí)，三流匯聚推動(dòng)地貧政策“政策之窗”開啟的過程分析，幫助闡述了政策形成的潛在邏輯關(guān)系，對(duì)于政策過程的總結(jié)和推廣有著重要的意義。

1 研究方法

1.1 政策源流理論框架

John Kingdon最先提出了關(guān)于政策議程的多源流分析理論，他認(rèn)為許多問題成為公共問題，最后提上政策議程，既有偶然性事件在其中發(fā)揮著重要的作用，又是問題、政策以及政治三大源流共同作用的結(jié)果。[3]

政策源流理論將政策形成描述為三個(gè)過程，或者說(shuō)是三個(gè)“流”，即問題流、政策流和政治流。問題流代表需要解決的公共問題。社會(huì)上有很多問題需要政府關(guān)注，但只有在解決問題的辦法提出之后，問題才能稱之為公共問題而被提上議程。政策流是為應(yīng)對(duì)改變而提出的方案。在問題被提上解決議程之前，決策者必須給出至少一個(gè)供選擇的解決辦法，制定方案并準(zhǔn)備落實(shí)。政治流通常由政治問題構(gòu)成，例如選舉結(jié)果、人事變動(dòng)、利益集團(tuán)或者是公眾觀點(diǎn)的改變。三類源流相互獨(dú)立，大多數(shù)時(shí)候他們互不相關(guān)，但是當(dāng)它們相互結(jié)合時(shí)，例如當(dāng)問題得到關(guān)注、解決辦法得以提出、政治環(huán)境可以支持這樣的轉(zhuǎn)變發(fā)生時(shí)，政策之窗就會(huì)開啟，促進(jìn)政策的形成。[4, 5]政策源流理論對(duì)政策形成過程的分析，主要包括政策問題的界定、政策方案的構(gòu)建、政治環(huán)境的分析等步驟，并基于三方源流的內(nèi)容分析其推動(dòng)政策形成，即促成政策之窗開啟的過程。

1.2 文獻(xiàn)分析法

通過文獻(xiàn)分析了解廣西地貧防治計(jì)劃的政策背景，描述政策的發(fā)展過程。用于分析的文獻(xiàn)主要有：(1)國(guó)家和廣西有關(guān)出生缺陷防治的法律文本和政策規(guī)劃，重點(diǎn)查閱有關(guān)地貧防治的文本；(2)廣西地貧防治計(jì)劃和相關(guān)實(shí)施計(jì)劃的政策文本；(3)萬(wàn)方中文數(shù)據(jù)庫(kù)和中國(guó)生物醫(yī)藥數(shù)據(jù)庫(kù)公開出版的地貧預(yù)防和治療的學(xué)術(shù)文章。

1.3 關(guān)鍵知情人訪談

2014年3月—10月，采用滾雪球的方法選擇廣西的21名關(guān)鍵知情人進(jìn)行訪談，包括衛(wèi)生政策制定者11人、衛(wèi)生政策執(zhí)行者4人、地貧防治專家5人、國(guó)際組織項(xiàng)目官員1人，用半結(jié)構(gòu)化式的訪談提綱進(jìn)行每人約60分鐘的訪談，了解廣西地貧防治政策的起因、政策需要解決的問題和政策的核心內(nèi)容，探索政策形成的關(guān)鍵要素。在訪談對(duì)象知情同意的情況下對(duì)訪談內(nèi)容進(jìn)行錄音，對(duì)定性訪談資料采用Word 2013進(jìn)行轉(zhuǎn)錄，并使用Nvivo10.0定性分析軟件對(duì)資料進(jìn)行分析。

2 廣西地貧防治計(jì)劃的政策源流分析

2.1 問題流

在問題導(dǎo)向的政策議程體制下，一個(gè)公共問題能否被政策決策者們關(guān)注從而進(jìn)入政策議程，取決于問題本身的重要程度、緊急程度、民眾關(guān)注程度等因素。[6]就廣西地貧防治計(jì)劃而言，可以將“問題流”歸結(jié)為疾病發(fā)病的現(xiàn)狀、嚴(yán)重程度、現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)條件以及對(duì)解決問題的認(rèn)識(shí)。

2.1.1 出生人口缺陷高發(fā)

由于受到地理、歷史等多種因素的影響，廣西出生人口缺陷發(fā)生率高于全國(guó)的平均水平。其中，地貧是在廣西高發(fā)的一種地方性遺傳病，人群中的地貧基因攜帶率約為20%，遠(yuǎn)高于南方其它各省。地貧在少數(shù)民族集中居住的地區(qū)更為高發(fā)，壯族最多的百色、崇左地區(qū)，地貧基因攜帶率高達(dá)25.62%左右。胎兒水腫綜合征長(zhǎng)期位于廣西出生缺陷疾病的第一順位，2005年廣西的出生缺陷率為21.6‰，其中50%為地貧患兒，地貧成為廣西發(fā)病率最高、危害最大的遺傳病，嚴(yán)重影響到了出生人口素質(zhì)以及社會(huì)的和諧發(fā)展。[7-9]

2.1.2 地貧帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和突出的社會(huì)矛盾

地貧對(duì)居民健康和家庭幸福危害很大。地貧患者?；加兄兄囟蓉氀?，需要規(guī)范輸血才能存活。在輸血的同時(shí)還需要配合使用除鐵劑，以避免由于鐵沉積而導(dǎo)致的多種并發(fā)癥。相關(guān)研究表明，一例重型地貧患者終生的輸血、除鐵和相關(guān)并發(fā)癥治療的醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用為284 154美元，勞動(dòng)力損失和夭折的成本分別是51 843美元和141 944美元。[10]骨髓干細(xì)胞移植是治愈β地貧的唯一方法，但是配型成功率較低、風(fēng)險(xiǎn)大、價(jià)格昂貴，每例移植的費(fèi)用大約為25 000美元。[11]由此看來(lái)，地貧高昂的治療費(fèi)用不僅給家庭帶來(lái)了沉重的精神和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，地貧發(fā)病人數(shù)的增多也在給社會(huì)增加重負(fù)。除了治療費(fèi)用昂貴外，血源不足已成為更多患者及其家屬擔(dān)憂的問題。近年來(lái)隨著地貧發(fā)病人數(shù)的增多，頻頻出現(xiàn)地貧患者家庭因不堪輸血費(fèi)用的沉重負(fù)擔(dān)聚集上訪事件，嚴(yán)重地影響家庭的穩(wěn)定和社會(huì)的和諧。

2.1.3 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，因病致貧危險(xiǎn)較大

廣西出生人口缺陷發(fā)生率高于全國(guó)平均水平，地貧是首位的出生缺陷，也是導(dǎo)致不少家庭因病返貧的重要因素。2010年，廣西的人均GDP為20 219元，低于全國(guó)30 015元的平均水平；2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17 063.9元，低于全國(guó)19 109.4元的平均水平。[12]廣西所轄109個(gè)區(qū)縣中有28個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，在許多少數(shù)民族聚居的山區(qū)，地貧發(fā)病率高，但由于農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)能力有限，基本無(wú)能力進(jìn)行地貧篩查和產(chǎn)前診斷。廣西是處在我國(guó)地貧高發(fā)帶省份中人口較多、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的省區(qū)，地貧對(duì)廣西的影響比別的省區(qū)要大，帶來(lái)的后果更為嚴(yán)重。

2.1.4 居民認(rèn)識(shí)缺陷，一級(jí)預(yù)防失效

由于地貧目前無(wú)有效的治療方法，且醫(yī)治費(fèi)用昂貴，因此，通過婚前檢查、孕期篩查，對(duì)重型地貧高危胎兒進(jìn)行產(chǎn)前基因診斷就成為了目前國(guó)際公認(rèn)的首選預(yù)防對(duì)策。[13, 14]但人們對(duì)于婚前孕前的地貧篩查認(rèn)識(shí)并不充分。自2003年新《婚姻登記條例》頒布和實(shí)施公民自愿婚檢后，廣西婚前醫(yī)學(xué)檢查率由2002年的56.41%驟然下降至2004年的1.55%，廣西全區(qū)有28個(gè)縣(市、區(qū))婚檢率為零，預(yù)防出生缺陷的第一道防線崩潰。由于受經(jīng)濟(jì)條件、文化背景、交通設(shè)施等綜合因素影響，育齡青年不愿或很難自覺地接受婚檢、地貧篩查或產(chǎn)前診斷等預(yù)防服務(wù)。地貧是典型的遺傳性出生缺陷疾病，發(fā)病原因清楚、預(yù)防措施明確、干預(yù)效果明顯。因此，做好宣傳教育、提高群眾的地貧防治意識(shí)十分重要。

2.2 政策流

當(dāng)問題被識(shí)別并得到社會(huì)中一部分人的關(guān)注時(shí)，圍繞這個(gè)問題的解決就會(huì)產(chǎn)生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策流。[15]地貧雖然難治，但是可以預(yù)防。國(guó)際多年的實(shí)踐證明，通過婚前、產(chǎn)前保健能夠迅速和有效的減少地貧兒的出生。廣西地貧防治工作主要圍繞婚前保健和遺傳咨詢、孕期產(chǎn)前篩查和產(chǎn)前診斷以及新生兒疾病篩查和治療等三個(gè)方面來(lái)開展。

2.2.1 創(chuàng)建婚檢新模式、構(gòu)筑第一道防線

2.2.2 加強(qiáng)技術(shù)引進(jìn)、提升防治能力

為促進(jìn)防治技術(shù)的發(fā)展、提升地貧的防治能力，廣西主動(dòng)學(xué)習(xí)國(guó)外成功的防治經(jīng)驗(yàn)，并積極引入地貧防治專家。2010年自治區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家到塞浦路斯考察學(xué)習(xí)了地貧防治經(jīng)驗(yàn)，并與國(guó)際地貧協(xié)會(huì)簽署技術(shù)協(xié)作和培訓(xùn)協(xié)議，為廣西進(jìn)行專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)。成立了廣西地貧技術(shù)專家組，專家組成員由國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域知名專家組成，為地貧防治工作提供技術(shù)保障；成立了中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院、廣西醫(yī)科大學(xué)地中海貧血聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，提升地貧防治的科研能力；依托南方醫(yī)科大學(xué)“廣西地中海貧血防治計(jì)劃實(shí)驗(yàn)室技術(shù)骨干培訓(xùn)基地”以及廣西壯族自治區(qū)婦幼保健院、自治區(qū)人民醫(yī)院、廣西醫(yī)科大學(xué)一附院、柳州市婦幼保健院的“地中海貧血防治計(jì)劃培訓(xùn)基地”的優(yōu)勢(shì)，開展多形式、多層次的培訓(xùn)項(xiàng)目，建設(shè)人才隊(duì)伍、提升出生缺陷防治服務(wù)能力。

2.2.3 投入專項(xiàng)資金、保障計(jì)劃實(shí)施

籌資機(jī)制直接影響到政策的推行效果，穩(wěn)定、可持續(xù)的籌資機(jī)制有助于政府調(diào)動(dòng)充足的衛(wèi)生財(cái)力資源，提高衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋率。為重點(diǎn)解決出生缺陷防控技術(shù)服務(wù)能力不足的問題，自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)專程向國(guó)家相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)展改革委、原衛(wèi)生部支持廣西地貧防治工作。隨后，國(guó)家發(fā)展改革委派出專家到廣西進(jìn)行調(diào)研，并投入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為廣西配備地貧篩查和診斷設(shè)備。自治區(qū)衛(wèi)生廳以及各地政府也積極投入資金支持地貧防治基礎(chǔ)建設(shè)，設(shè)立了人才培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于人才隊(duì)伍的建設(shè)；為提高防治服務(wù)利用的能力，自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)投入經(jīng)費(fèi)用于地貧防控能力建設(shè)和地貧基因診斷和產(chǎn)前診斷補(bǔ)助。

2.2.4 加強(qiáng)宣傳教育、轉(zhuǎn)變居民認(rèn)知觀念

通過媒體宣傳、學(xué)校教育，廣泛宣傳地貧難治可防的防控理念，提高群眾自覺參與意識(shí)。通過衛(wèi)生、民政、人口計(jì)生部門聯(lián)合辦公，在各婚育綜合服務(wù)點(diǎn)設(shè)立咨詢宣傳點(diǎn)，提高婚育重點(diǎn)人群地貧防治知識(shí)的知曉率；由醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)組織專家深入社區(qū)、村屯普及防治知識(shí)，提高群眾參與出生缺陷防治意識(shí)；與教育部門合作，通過培訓(xùn)中學(xué)生物老師，將地貧的防治知識(shí)帶入中學(xué)課堂，提高宣教效果。衛(wèi)生、計(jì)生、民政、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織依據(jù)自身的工作特點(diǎn)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，利用平面宣傳、電視媒體、廣播電臺(tái)、健康講座、健康咨詢等活動(dòng)開展地貧防治宣傳，并利用相關(guān)節(jié)日舉行宣傳集會(huì)。以此提高地貧防治工作的群眾參與意識(shí)，為政策制定提供公眾基礎(chǔ)。

2.3 政治流

政治流中，政府領(lǐng)導(dǎo)觀點(diǎn)往往對(duì)政策變更有極大影響。當(dāng)執(zhí)政理念與民意一致時(shí)，則能最大程度上動(dòng)員各方力量，更大程度上催化三源的匯合。[15]保障公眾健康是政府義不容辭的責(zé)任，能否做到科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)以外，還取決于人民的健康指標(biāo)。2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》中提出[17]，“要加快發(fā)展城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，加快基層計(jì)劃生育服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)婚前和孕前優(yōu)生健康指導(dǎo)，開展地貧篩查，降低出生缺陷和先天性殘疾發(fā)生率”。地貧防治成為廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。

我寫此文不是自己有什么育兒高招，這些不是我的成果。我家蠻蠻號(hào)稱放養(yǎng)，但顯然我沒有完全清楚放養(yǎng)的真正意思，good manner方面差得遠(yuǎn)。但我希望自己遇到了好的方式好的現(xiàn)象，能思考并能正面地學(xué)習(xí)點(diǎn)啥，也帶給國(guó)內(nèi)很積極上進(jìn)的家長(zhǎng)們一些參考。國(guó)內(nèi)不管是節(jié)目《保姆911》的火爆，還是現(xiàn)在“正面教育”的流行，我發(fā)現(xiàn)了其中很重要的一點(diǎn)：教育孩子，首先是調(diào)整好自己。父母帶頭做到了，孩子才可能跟著做到。

在這樣的政治背景下，廣西地貧防治工作得到了自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的重視。在政策問題具備了可行的解決方案后，需要以一定的形式進(jìn)入政策議程，廣西地貧防治主要是通過政府部門的組織和政治領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注等方式進(jìn)入政策議程。2010年初，針對(duì)廣西地貧高發(fā)所帶來(lái)的問題，自治區(qū)衛(wèi)生廳結(jié)合工作實(shí)際撰寫了廣西地貧防治情況的報(bào)告。2010年3月1日，自治區(qū)政府主席主持召開地貧防治工作專題匯報(bào)會(huì)，自治區(qū)副主席、秘書長(zhǎng)、辦公廳主任和自治區(qū)民政廳、財(cái)政廳、衛(wèi)生廳和人口計(jì)生委的有關(guān)負(fù)責(zé)人，以及自治區(qū)有關(guān)地貧防治專家參加。會(huì)議聽取了自治區(qū)衛(wèi)生廳關(guān)于廣西地貧防治工作情況的匯報(bào)，研究了相關(guān)防治措施，并就加強(qiáng)防治工作做出安排部署。根據(jù)會(huì)議紀(jì)要的精神，由衛(wèi)生廳牽頭，各相關(guān)部門配合制定地貧防治計(jì)劃。地貧防治工作得到了自治區(qū)政府的重視，上升到了自治區(qū)的戰(zhàn)略性發(fā)展地位。

2.4 政策之窗的開啟

問題流、政策流和政治流是相對(duì)獨(dú)立存在的，三流并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)匯合。當(dāng)三種源流相對(duì)成熟時(shí)，需要適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和政策經(jīng)營(yíng)者的推動(dòng)，才能匯聚到一起推動(dòng)政策之窗的開啟。[15]2009年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中提出，要全面加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和突出的公共衛(wèi)生問題，在中央規(guī)定服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上增加公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容。[18]

地貧是在廣西高發(fā)的地方性疾病，結(jié)合廣西出生缺陷高發(fā)所引發(fā)的社會(huì)問題，政策制定者深刻地認(rèn)識(shí)到解決地貧高發(fā)的問題在全區(qū)婦幼健康工作中發(fā)揮著戰(zhàn)略性的作用。在國(guó)家和地方政府深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的背景下，地貧作為廣西的重大公共衛(wèi)生問題，得到了中央和自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的重視，也正是在這樣的時(shí)機(jī)之下，衛(wèi)生廳作為主要政策經(jīng)營(yíng)者向自治區(qū)政府遞交了《廣西地中海貧血防治工作的情況匯報(bào)》，將廣西地貧防治工作提上政策議程。2010年3月，自治區(qū)政府時(shí)任主席專門主持召開會(huì)議，專題研究地貧防治工作，這成為了廣西地中海貧血防治策略構(gòu)建的“機(jī)會(huì)之窗”，即政策倡導(dǎo)者提出地貧防治制度化的最佳時(shí)機(jī)。廣西根據(jù)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和主要的公共衛(wèi)生問題，制定了廣西地貧防治計(jì)劃，并作為廣西的醫(yī)改特色項(xiàng)目。自此三源合流，廣西地中海貧血防治的“政策之窗”正式開啟。

3 啟示

從上述的分析來(lái)看，廣西地貧防治計(jì)劃這一政策的形成符合“政策源流”的理論闡述，地貧“政策之窗”的開啟源于問題流、政策流和政治流的耦合與推動(dòng)。

3.1 政策問題的界定是政策形成的前提條件

現(xiàn)實(shí)中的公共問題得以深刻闡述、挖掘本質(zhì)，是政策形成的前提條件。廣西地貧防治計(jì)劃是問題導(dǎo)向的政策，是基于廣西地貧高發(fā)、出生人口缺陷發(fā)生率高等公共健康問題而制定的公共衛(wèi)生政策。出生人口缺陷高發(fā)是關(guān)系當(dāng)?shù)鼐用窠】岛托腋５闹卮竺裆鷨栴}，對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，出生缺陷的發(fā)生給家庭帶來(lái)較重的精神負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響生活質(zhì)量和家庭幸福；對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，出生缺陷高發(fā)影響到了人民健康水平和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展和和諧社會(huì)的構(gòu)建都產(chǎn)生了負(fù)面影響。結(jié)合廣西出生缺陷高發(fā)的實(shí)際問題，政策經(jīng)營(yíng)者深刻地認(rèn)識(shí)到以預(yù)防地貧為切入點(diǎn)降低廣西出生缺陷發(fā)生率、提高出生人口素質(zhì)，是廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。因此，廣西地貧防治“政策之窗”的開啟是民生訴求向政策轉(zhuǎn)化的結(jié)果。

3.2 政府推動(dòng)是政策之窗開啟的關(guān)鍵因素

廣西地貧防治計(jì)劃是在深化醫(yī)改背景下，基于當(dāng)?shù)貗D幼公共衛(wèi)生狀況提出的醫(yī)改特色項(xiàng)目，從籌資機(jī)制、管理模式、衛(wèi)生人力、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)等方面做出了因地制宜的設(shè)計(jì)，為地貧“政策之窗”的開啟提供了系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)方案。地貧防治的問題流、政策流蓄勢(shì)待發(fā)的時(shí)候，廣西地貧防治的問題得到了政府部門的關(guān)注，廣西地貧防治的設(shè)想得到了國(guó)家衛(wèi)生部門的肯定。自治區(qū)主席領(lǐng)導(dǎo)組織制定地貧防治方案，自治區(qū)政府專門成立了由十余個(gè)廳局部門負(fù)責(zé)人組成的地貧防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，廣西地貧防治工作得以推進(jìn)。公共衛(wèi)生政策涉及的是全人群的衛(wèi)生行動(dòng)，覆蓋范圍廣、涉及人數(shù)多，因此公共衛(wèi)生政策的政策之窗開啟需要有政府的推動(dòng)和倡導(dǎo)，需要有對(duì)應(yīng)層面的管理者、決策者的支持，因?yàn)橹挥幸欢▽用嫔系南嚓P(guān)主管機(jī)構(gòu)才有決策權(quán)。政府在組織、基礎(chǔ)建設(shè)、制定政策和資金投入上的主導(dǎo)作用是推動(dòng)預(yù)防計(jì)劃的關(guān)鍵因素。

3.3 多部門協(xié)作合力推動(dòng)政策之窗開啟

三種政策源流需基于一定的時(shí)機(jī)并在政策經(jīng)營(yíng)者的推動(dòng)下才能促發(fā)政策之窗的開啟，廣西地貧防治計(jì)劃的制定是多部門合作推動(dòng)政策形成的過程，是多部門聯(lián)防聯(lián)控的政策性措施。廣西地貧防治計(jì)劃涉及到衛(wèi)生、人口計(jì)生、發(fā)展改革、民政、教育、宣傳、財(cái)政、婦兒工委、殘聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)等十一個(gè)政府部門和群團(tuán)組織，其中衛(wèi)生部門是主要的政策經(jīng)營(yíng)者，衛(wèi)生廳婦幼處是廣西地貧防治政策制定的提出者，也是廣西地貧防治計(jì)劃政策文件的起草者，為相關(guān)部門的地貧防治決策提供技術(shù)支持，并且擔(dān)任地貧防治計(jì)劃倡導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色。衛(wèi)生部門以各級(jí)婦幼保健院作為網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，制定地貧防治機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)地貧防治技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，為地貧的防治提供關(guān)鍵的技術(shù)服務(wù)。在多部門協(xié)作的機(jī)制中，各部門的工作主要圍繞衛(wèi)生部門展開，包括支持性、合作性和促進(jìn)性的合作關(guān)系，衛(wèi)生部門發(fā)揮著核心的作用。各相關(guān)部門在自治區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)，形成了地貧防治的政府管理和督導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。

4 小結(jié)

公共衛(wèi)生政策是以改善人群健康為目的，覆蓋地域廣、涉及人口多、目標(biāo)實(shí)效性強(qiáng)。廣西地貧防治計(jì)劃以地貧防治為突破口，創(chuàng)新以人為本、多部門聯(lián)合的婚育綜合服務(wù)模式，加強(qiáng)出生缺陷防控技術(shù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立了“政府主導(dǎo)、部門配合、衛(wèi)生干預(yù)、群眾參與”的出生缺陷干預(yù)長(zhǎng)效工作機(jī)制。總結(jié)廣西地貧防治計(jì)劃制定的政策經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域性地貧防治策略的構(gòu)建需要開展區(qū)域內(nèi)相關(guān)問題的調(diào)查，基于當(dāng)?shù)仄惹行枰鉀Q的公共衛(wèi)生問題研討政策方案；需要有相關(guān)層面政府部門的支持，由政府統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)與國(guó)家部委的溝通和與國(guó)際組織的合作，為政策之窗的開啟創(chuàng)造時(shí)機(jī)；需要由多部門協(xié)調(diào)分工，合力推動(dòng)地貧防治政策之窗的開啟。廣西地貧防治計(jì)劃的政策制定經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)其他地貧高發(fā)地區(qū)借鑒，并可以在下一步的政策執(zhí)行中總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為政策的執(zhí)行和完善提供指導(dǎo)意見。

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(編輯 劉博)

The policy process analysis of thalassemia prevention strategy based on policy stream theory in Guangxi

HUANGYuan1,LINa1,CHENLi-li2,OUAn-hong3,CHENYing-yao1

1.SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,KeyLabofHealthTechnologyAssessment,MinistryofHealth,Shanghai200032，China2.TheHealthandFamilyPlanningCommission,NanningGuangxi530021，China3.ExecutiveOfficeoftheThalassemiaPrevention,NanningGuangxi530021 ，China

Thalassemia is a genetic disease with a high-incidence rate which has influenced the health conditions of newborns in south China. In this paper, we analyze the policy process of thalassemia prevention strategy in Guangxi based on John Kingdon’s policy stream theory, discussing the problem, policy and political flows of the strategy and analyzing how does the policy window open. We found that the thalassemia prevention policy was based on the deep understanding of the women and children’s health conditions, and the policy entrepreneur had made a program for alleviating to and eradicating the problem. In the condition of deepening health system reform, the thalassemia prevention policy in Guangxi had attracted the attention of policy makers. At a right political time for policy-making, the three above mentioned flows came in bond pushing the policy window open. As long as the thalassemia prevention policy process is analyzed based on the policy stream theory, it could be a good theoretical and practical example for other public health policy analysis in China.

Policy stream theory; Policy window; Thalassemia prevention and treatment; Policy progress

廣西地中海貧血綜合防治計(jì)劃的政策評(píng)估 作者簡(jiǎn)介: 黃媛，女(1989年—)，碩士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理。E-mail: huangyuan@fudan.edu.cn

陳英耀。E-mail: yychen@shmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.07.008

2015-05-07

2015-06-02