劉士欣

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2015社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》指出，從目前的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，我國(guó)仍處于快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一方面，各種社會(huì)矛盾依然比較突出，部分群體的社會(huì)受挫感和相對(duì)剝奪感表現(xiàn)仍然比較強(qiáng)烈；另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，普通民眾的政治參與意識(shí)和社會(huì)訴求增強(qiáng)，從這兩方面綜合來(lái)看，作為社會(huì)矛盾和沖突綜合反映的群體性事件頻發(fā)的趨勢(shì)短期內(nèi)仍然難以改觀，也仍然會(huì)是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素?；鶎诱穷A(yù)防和處置群體性事件的第一道防線，其危機(jī)公關(guān)能力的強(qiáng)弱與群體性事件的發(fā)生、發(fā)展、解決都有著密不可分的關(guān)系。

基層政府危機(jī)公關(guān)困境現(xiàn)狀

雖然近幾年隨著政府執(zhí)政能力和應(yīng)急管理水平的提升，基層政府應(yīng)對(duì)群體性事件的危機(jī)公關(guān)能力得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但是囿于基層政府本身的性質(zhì)與職能，短時(shí)期內(nèi)面臨諸多困境的局面仍然難以打破。

1.自媒體時(shí)代對(duì)基層政府危機(jī)公關(guān)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，處理危機(jī)事件的難度增加。

隨著網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的發(fā)展，信息傳播量、傳播途徑與日俱增。自媒體時(shí)代的到來(lái)使信息傳播更具開(kāi)放性，且信息傳播不再受地域的限制，傳播主體具有匿名性，傳播的范圍不斷擴(kuò)大，在這樣的條件下想要控制全局更是難上加難，這就給基層政府危機(jī)公關(guān)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。一方面信息社會(huì)為人們帶來(lái)了信息大餐，另一方面給謠言滋生、私媒傳播提供土壤；政府如何使用信息傳播溝通的渠道，使得“謠言止于智者”，將變得越來(lái)越重要。比如烏坎事件，事件發(fā)生后在網(wǎng)絡(luò)引發(fā)大量的評(píng)論和跟帖，在之后形成了激烈的社會(huì)辯論，這種辯論直接引導(dǎo)了整個(gè)社會(huì)的輿論導(dǎo)向。另外自媒體傳播的個(gè)性化表達(dá)方式，使公眾在面對(duì)事件的過(guò)程中擁有自己的傳播主動(dòng)權(quán)和批評(píng)權(quán)，每一個(gè)人都可以自由評(píng)論，導(dǎo)致了政府單方面意見(jiàn)沒(méi)有辦法主導(dǎo)整個(gè)輿論的導(dǎo)向，也導(dǎo)致了政府在大量的信息面前失去控制輿論導(dǎo)向的主動(dòng)權(quán)。這些情況充分表明自媒體的發(fā)展導(dǎo)致了信息傳播的復(fù)雜性，給政府的危機(jī)公關(guān)增加了很大的難度。

2.基層政府的性質(zhì)與職能決定了與公眾之間的摩擦不斷。

基層政府是執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的相關(guān)政策或措施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是群眾利益訴求的第一道門(mén)檻?；鶎诱环矫嬉獔?zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的命令，但同時(shí)還要面對(duì)群眾的利益訴求，面臨著雙重壓力，有的研究者稱之為“壓力型體制”，即“一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的趕超，順利完成上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)指標(biāo)而采取的單一的量化管理模式和物化的考評(píng)體系。”（榮敬本，1998）從中我們可以看出，基層政府在很多方面都是受制于上級(jí)政府，基層政府將大部分精力集中于完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，面對(duì)著群眾的利益訴求往往有心無(wú)力，處于拖延狀態(tài)，這必然激化群眾與基層政府之間的利益矛盾，反而使基層政府自身的職能無(wú)法得以切實(shí)執(zhí)行。

第一，基層政府是國(guó)家政策的終端執(zhí)行者，直接與人民群眾打交道，其行政管理活動(dòng)會(huì)影響到每一位群眾的切身利益，公共政策是以公共利益為宗旨，而公共利益并不是所有私人利益的簡(jiǎn)單相加，所以當(dāng)某一項(xiàng)政策的出臺(tái)或某一項(xiàng)行政活動(dòng)的落實(shí)，作用于不同的利益群體，總會(huì)收到不同的效果，也就是說(shuō)不同利益群體的反應(yīng)是不一樣的，他們發(fā)出不同的聲音，基層政府總是疲于應(yīng)付各種矛盾，難免顧此失彼。第二，基層政府結(jié)構(gòu)與功能的相對(duì)薄弱導(dǎo)致其權(quán)力的有限性，所以在處理問(wèn)題時(shí)，更多的是依靠宗族、關(guān)系、各種潛規(guī)則以及一些為數(shù)不多的權(quán)力去協(xié)調(diào)各方利益，因此問(wèn)題解決起來(lái)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較遲緩，時(shí)效性差往往也給基層政府危機(jī)公關(guān)帶來(lái)一些原本不必要的麻煩。

3.基層政府未能提供有效的利益訴求渠道。

“群眾利益無(wú)小事”，可現(xiàn)今社會(huì)人民利益受侵害時(shí)，往往訴求無(wú)門(mén)，訴求渠道不暢通。這樣造成了一些老百姓要選擇極端的方式來(lái)表達(dá)自己的聲音，為自身利益吶喊，這也正是造成群體性事件的根本原因。目前導(dǎo)致群體性事件的主要問(wèn)題就是缺少有效的溝通渠道，官民對(duì)話渠道不暢通。群眾也希望通過(guò)正規(guī)的渠道來(lái)找政府，但政府層級(jí)過(guò)多而且有時(shí)候相互推諉扯皮，最后群眾不得不用一些極端的方式去訴求；另外信訪系統(tǒng)本來(lái)可以是一個(gè)有效的溝通渠道，但在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中由于種種原因，現(xiàn)在這個(gè)渠道也梗阻不暢了。

現(xiàn)行的信訪體制沒(méi)有有效化解人民矛盾，有時(shí)候反而加深了矛盾。第一，我國(guó)的信訪部門(mén)本身只是一個(gè)受理問(wèn)題、協(xié)調(diào)處理、督察督辦的一個(gè)部門(mén)，可是群眾不是很理解，往往過(guò)高估計(jì)信訪部門(mén)的能力，想通過(guò)信訪部門(mén)來(lái)一次性解決他們的問(wèn)題。第二，我們現(xiàn)行的信訪體制環(huán)節(jié)過(guò)多，一個(gè)問(wèn)題從受理到督查督辦，往往需要很長(zhǎng)時(shí)間，時(shí)效性差加劇了群眾“官官相護(hù)”的錯(cuò)誤思想。第三，現(xiàn)行的信訪穩(wěn)定考核評(píng)價(jià)機(jī)制使各級(jí)政府主官更多地出于個(gè)人政治前途的考慮，都比較重視信訪問(wèn)題的處理，一部分主要領(lǐng)導(dǎo)甚至不講法律、不講原則，只要求下級(jí)政府處理好上訪事件，并不在乎他用什么辦法，這就造成了兩種后果。一方面，堵訪、截訪、壓訪的事件時(shí)有發(fā)生，特別是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)搞基層調(diào)研時(shí)，更是花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力來(lái)壓制群眾的上訪；另一方面，在處理無(wú)理取鬧的纏訪鬧訪時(shí)，同樣出于個(gè)人前途和政績(jī)考慮，也往往會(huì)采取妥協(xié)的辦法、滿足其訴求來(lái)解決問(wèn)題，而不從根本上去解決。本來(lái)是為了解決利益受損群眾問(wèn)題的信訪體制，漸漸累積矛盾，反而成為影響社會(huì)長(zhǎng)期和諧的不穩(wěn)定因素之一。久而久之，形成了一個(gè)惡性循環(huán)，越來(lái)越多的群眾在自身利益受到侵害時(shí)，不管有理無(wú)理、不管在不在政府的職權(quán)范圍內(nèi)，都會(huì)采取上訪的方式解決問(wèn)題，最后上訪取代司法部門(mén)成為群眾表達(dá)利益訴求的一個(gè)有效渠道。

4.基層政府回應(yīng)性不足，常丟失現(xiàn)場(chǎng)第一原則。

大多數(shù)群體性事件的焦點(diǎn)在于民眾希望能夠得到一個(gè)滿意的答復(fù)和得到政府的尊重，政府的處置行為和方式影響著民眾對(duì)其印象的評(píng)判。群體性事件中，一些民眾“鬧事”本來(lái)就是為了爭(zhēng)取輿論的關(guān)注，希望得到政府的重視，比如烏坎村事件中的民眾打出了“擁護(hù)黨中央”、“維護(hù)權(quán)益”的橫幅，成了一些媒體所說(shuō)的“只反地方，不反中央”的個(gè)案，這說(shuō)明一些政府的行為確實(shí)損害了老百姓的利益，而且有關(guān)部門(mén)在群眾利益受損后確實(shí)有意無(wú)意忽略，不敢直接面對(duì)問(wèn)題和采取有效補(bǔ)救措施，致使最后演變?yōu)椴豢裳a(bǔ)救的惡性事件。有相當(dāng)多的群體性事件，老百姓有組織地向政府請(qǐng)?jiān)?，被過(guò)度政治化解讀，被當(dāng)成影響穩(wěn)定的惡性治安事件。而因?yàn)槔姹磉_(dá)渠道的閉塞，民眾通過(guò)集會(huì)游行的方式請(qǐng)?jiān)?，想要通過(guò)此方式直接與政府溝通，使得下情上傳，而地方政府作為應(yīng)對(duì)者，及時(shí)回應(yīng)和快速反應(yīng)才是首先應(yīng)該做的，可是一些官員的做法卻讓人啼笑皆非，事前無(wú)法預(yù)防，事中無(wú)法處理，事后無(wú)法修復(fù)，成了典型的“三無(wú)”政府，極大程度損害了政府形象。如甕安事件中，縣委縣政府面對(duì)上萬(wàn)的群眾，不知所措，主要領(lǐng)導(dǎo)逃離現(xiàn)場(chǎng)，任由事態(tài)的發(fā)展。

5.基層政府處置群體性事件責(zé)任主體不明確，績(jī)效考核體系也不夠科學(xué)。

基層政府各部門(mén)橫向上缺乏整合，這導(dǎo)致了部門(mén)間權(quán)限與職責(zé)的模糊，看似誰(shuí)都負(fù)責(zé)，結(jié)果有可能導(dǎo)致集體不負(fù)責(zé)。部門(mén)間互相推諉扯皮，政府的形象受到損害，而這是政府在危機(jī)公關(guān)中不得不面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)障礙，反映了政府內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)不足、缺乏統(tǒng)一。當(dāng)前政府績(jī)效考評(píng)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制也不夠科學(xué)合理，事前預(yù)警并將群體性事件扼殺于萌芽狀態(tài)，成績(jī)貌似不明顯，實(shí)質(zhì)上卻減輕了不必要的損失，但是得到的表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)反而不多。與此相對(duì)的是，花主要力氣用于處置群體性事件，付出巨大代價(jià)將事件平息，得到的評(píng)價(jià)卻很高，而政府危機(jī)公關(guān)的成本卻上升了。這樣的考核體系往往使得責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致了責(zé)任缺失行為的發(fā)生，不利于政府危機(jī)公關(guān)的有序進(jìn)行。在利益權(quán)衡之下，地方政府很有可能成為實(shí)現(xiàn)自我利益為主的“經(jīng)濟(jì)人”，意味著地方政府不會(huì)主動(dòng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，更不會(huì)主動(dòng)回應(yīng)，而是等到事態(tài)惡化后才去應(yīng)對(duì)。

基層政府危機(jī)公關(guān)困境原因分析

1.危機(jī)公關(guān)主體意識(shí)淡薄。

由于群體性突發(fā)事件的不確定性、危害性、突發(fā)性，要求基層政府具備較高的危機(jī)公關(guān)意識(shí)?；鶎诱俏C(jī)公關(guān)的主體，機(jī)關(guān)單位公職人員的素質(zhì)和工作方法決定著危機(jī)公關(guān)的效果。在群體性事件發(fā)生初期，基層政府往往意識(shí)不到事件會(huì)造成如此嚴(yán)重的影響，也往往沒(méi)有給予及時(shí)回應(yīng)。有些基層政府及官員不公開(kāi)或偽公開(kāi)，逃避和回避；有些官員忽視了自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，將原由歸于當(dāng)前體制環(huán)境不好，最后釀成危機(jī)事件；有些基層政府及官員不善于搶占輿論先機(jī)，他們?nèi)狈?duì)危機(jī)事件負(fù)責(zé)的態(tài)度，缺乏敏銳性及有效應(yīng)對(duì)方式，最后錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)，將可控的事態(tài)演化為不可控的局面。還有一些基層政府及官員，忽略了對(duì)事件中遭受傷害的群眾表達(dá)足夠的人性關(guān)懷和同情，在過(guò)程中急著表達(dá)事件過(guò)程及政府處理成效，但常常急中生錯(cuò)。

2.公共權(quán)力運(yùn)行的失范。

公共權(quán)力運(yùn)行失范，是導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)的原因之一。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義政治改革在不斷深化，政治文明得到了較大發(fā)展。然而在某些方面，一些基層政府行政行為的步履還是跟不上民眾的觀念發(fā)展。一方面由于轉(zhuǎn)型時(shí)期政治社會(huì)關(guān)系發(fā)生了改變，政府由管制型政府逐漸向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，隨著公民維權(quán)意識(shí)的提高，越來(lái)越多的民眾通過(guò)各種方式來(lái)表達(dá)自身權(quán)益。而一些政府滯后的職能和機(jī)構(gòu)公職人員“人治”的方式?jīng)]有及時(shí)轉(zhuǎn)變，對(duì)公眾還停留在權(quán)威型、管制型的管理方式上。部分公職人員官僚主義思想濃厚，在群體性突發(fā)事件的處理上，方式簡(jiǎn)單僵化，動(dòng)輒以暴制暴，比如烏坎事件中，直接采用暴力的驅(qū)散和拘留措施，沒(méi)有分清鬧事與圍觀的群體和對(duì)象。一些官員甚至站到了既得利益者的一邊，丟失了處置公正原則。這些行為一定程度上損害了公眾利益，積累了一些干群矛盾，造成了政府公信力的下降，影響了政府形象的塑造。

3.官民關(guān)系緊張。

當(dāng)前官民關(guān)系依舊處于“靜態(tài)穩(wěn)定”階段，學(xué)者俞可平認(rèn)為傳統(tǒng)的社會(huì)“靜態(tài)關(guān)系”阻礙了公民合理的自我利益訴求和表達(dá)，政府通常以“堵”為主要方式，壓制和隱藏矛盾。近年來(lái)出現(xiàn)的少數(shù)干部截訪現(xiàn)象、黑監(jiān)獄事例，更是反映了官員在現(xiàn)行績(jī)效考核體制、信訪考核指標(biāo)的壓力下，屢屢做出違規(guī)執(zhí)法和侵害群眾權(quán)益的事情。而社會(huì)要進(jìn)步和發(fā)展，群體性事件要得到良性治理，就必須保障公民自我表達(dá)的權(quán)利，并依據(jù)合理的訴求進(jìn)行制度框架內(nèi)的調(diào)整。以“疏”為主的工作方法有利于排解群眾緊張、焦慮情緒，有助于社會(huì)壓力的宣泄。

4.維穩(wěn)方式與手段的異化。

“在穩(wěn)定壓倒一切”的思維定勢(shì)下，一些地方政府維穩(wěn)的手段和方式產(chǎn)生了異化。一方面出現(xiàn)了公民合法權(quán)益的表達(dá)被人為地與政府維穩(wěn)對(duì)立起來(lái)，公民合理的正當(dāng)利益訴求被人為地劃為影響社會(huì)不穩(wěn)定的因素，有些地方政府甚至公然以維穩(wěn)的名義進(jìn)行房屋強(qiáng)拆、土地征用、圍追堵截上訪者，更有甚者私設(shè)黑監(jiān)獄進(jìn)行人身限制和關(guān)押，當(dāng)更多的利益受損，民眾抱團(tuán)公開(kāi)爭(zhēng)取利益時(shí)候，則通過(guò)治安管制等強(qiáng)壓手段來(lái)壓制，這些短視的行為表明一些基層政府依舊停留在人治的方式上，并未從群體性事件發(fā)生的根本原因上去思考、去應(yīng)對(duì)，只是為圖一時(shí)穩(wěn)定而采取的治標(biāo)不治本的行為。這種壓迫民生、民權(quán)的行為不但危害司法的公正性和權(quán)威性，也損害了政府自身形象，為權(quán)力濫用滋生生長(zhǎng)空間。另一方面，在媒體的多次公開(kāi)報(bào)道和對(duì)弱勢(shì)群體卑微地位的大肆渲染下，一些機(jī)構(gòu)在面對(duì)利益受損者時(shí)變得異常小心，有時(shí)甚至違反原則。一些政府機(jī)構(gòu)為了減少信訪人越級(jí)上訪、重復(fù)上訪的行為，為了不發(fā)生群體性事件，也不管信訪人的訴求是否符合政策法規(guī)，往往采取息事寧人的手段和方式，花錢(qián)買平安，并未從根本解決問(wèn)題，僅僅是暫時(shí)緩和了矛盾。

5.缺乏有效利益表達(dá)渠道。

當(dāng)制度化的表達(dá)渠道被人為堵塞或棄而不用，民眾為了維護(hù)自身的合法權(quán)益，往往會(huì)以制度外甚至法律外的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益訴求。群體性事件之所以屢禁不止，從深層次看，是由于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體利益受損而長(zhǎng)期得不到解決，影響到生計(jì)問(wèn)題，才不得不以理抗?fàn)?。地方官員為政績(jī)晉升，盲目熱衷 GDP 指標(biāo)，在企業(yè)改制問(wèn)題、下崗失業(yè)問(wèn)題、土地拆遷問(wèn)題上積累了太多的民怨。而“一任領(lǐng)導(dǎo)一任思維，一方政績(jī)”，前任留下的攤子，后任卻往往不愿意收拾，于是民怨成了無(wú)人敢碰的“雷區(qū)”。利益表達(dá)渠道往往容易閉塞，當(dāng)前能夠代表老百姓反映正常利益的群眾組織較少而且也不完善，通常是民眾自發(fā)、臨時(shí)組成的小團(tuán)體，這種臨時(shí)性團(tuán)體的理性程度低，對(duì)政策方針的理解存在很多誤區(qū)，所以往往導(dǎo)致群體性事件中的暴力違法行為。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我們正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，而這正是誘發(fā)群體性事件的社會(huì)根源。對(duì)于政府而言，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府行使其職能的基本目標(biāo)，只有穩(wěn)定才能促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展，但是政府在維穩(wěn)管理當(dāng)中還有很多不足，而政府管理不善是誘發(fā)群體性事件的政府治理根源?；鶎诱青笥谧陨硇再|(zhì)及職能的不完善，所以在處理群體性事件當(dāng)中所面臨的困難會(huì)更加突出。當(dāng)下，基層政府只能從自身出發(fā)，開(kāi)展有效的危機(jī)公關(guān)，維護(hù)政府形象，提高政府威信，與群眾形成良好的互通機(jī)制，才能有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)群體性事件。