●何會鎖

(武警學(xué)院 警衛(wèi)系，河北 廊坊 065000)

略論警衛(wèi)工作立法的必要性

●何會鎖

(武警學(xué)院 警衛(wèi)系，河北 廊坊 065000)

警衛(wèi)工作是黨和國家的一項重要工作，是公安工作的重要組成部分。由于沒有相關(guān)立法，在警衛(wèi)工作中遇到的很多新情況、新問題，尤其是一些涉法問題很難處理；由于缺乏法律監(jiān)督和制約，部分警衛(wèi)人員容易滋生特權(quán)思想，不經(jīng)風(fēng)險評估，想當(dāng)然地采取警衛(wèi)措施。在全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，只有盡快推進(jìn)警衛(wèi)工作立法，將警衛(wèi)工作完全納入法律的框架下運行，才能適應(yīng)建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，才能有效解決警衛(wèi)工作實踐中遇到的難題，為警衛(wèi)工作的科學(xué)發(fā)展提供有效的制度保障。

警衛(wèi)；立法；依法治國；科學(xué)發(fā)展

關(guān)于警衛(wèi)工作立法的問題，無論是在警衛(wèi)部隊還是在警衛(wèi)理論界一直都飽受爭議。有人認(rèn)為，警衛(wèi)工作是公安工作的重要組成部分，必然要依法警衛(wèi)，而依法警衛(wèi)必然要有專門的法律可依。因此，需要盡快實現(xiàn)警衛(wèi)工作立法，將警衛(wèi)工作完全納入法制化軌道之中。有人卻認(rèn)為，警衛(wèi)工作保衛(wèi)的是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、來訪重要外賓的安全，為了保衛(wèi)統(tǒng)治階級要人的安全而立法，是封建制國家和資本主義國家的做法，不符合社會主義國家法為民立的立法精神。也有人認(rèn)為，警衛(wèi)工作屬于中央事權(quán)，是一項有特權(quán)的工作，不宜立法。法律具有“雙刃劍”的雙重效用，警衛(wèi)工作立法后，在某些方面會束縛警衛(wèi)人員的手腳，不利于警衛(wèi)工作的開展，還是“以權(quán)代法”、“無法無天”的好。還有人認(rèn)為，警衛(wèi)工作有中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳(以下簡稱“兩辦”)聯(lián)合下發(fā)的《警衛(wèi)工作規(guī)定》，有《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國道路交通安全法》等法律中的相關(guān)條款可以援引，沒必要設(shè)立專門的警衛(wèi)法?？芍^公說公有理，婆說婆有理，莫衷一是。筆者認(rèn)為，警衛(wèi)工作作為黨和國家的一項重要工作，有著極為特殊的地位和作用。其不僅事關(guān)國家政權(quán)穩(wěn)固、政局穩(wěn)定，事關(guān)國際關(guān)系和外交工作大局，而且與人民群眾的根本利益息息相關(guān)。我黨的性質(zhì)、宗旨，以及國家的性質(zhì)決定著警衛(wèi)工作保衛(wèi)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、來訪重要外賓的安全，與保衛(wèi)人民群眾的根本利益是一致的。對警衛(wèi)工作進(jìn)行科學(xué)立法、民主立法，實現(xiàn)警衛(wèi)工作有專門的法律可依，不僅有利于規(guī)范和保障警衛(wèi)工作的開展，而且有利于保障公民的權(quán)利。特別是隨著我國警衛(wèi)任務(wù)量的持續(xù)高增，警衛(wèi)工作與社會各界和人民群眾的聯(lián)系越來越密切，工作中面臨的新情況、新問題越來越多，遇到的困難和挑戰(zhàn)越來越大，做好新形勢下的警衛(wèi)工作，越來越需要警衛(wèi)法律的規(guī)范、保障和監(jiān)督。特別是在我國全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，警衛(wèi)工作立法不僅是工作所需，而且是大勢所趨。

一、警衛(wèi)工作立法是深入推進(jìn)依法警衛(wèi)，適應(yīng)我國全面推進(jìn)依法治國方略的迫切需要

在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議上通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，即在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1]然而，警衛(wèi)工作作為黨和國家的一項重要工作，作為公安工作的重要組成部分，卻處于法律依據(jù)尚且不足的窘境。警衛(wèi)人員沒有執(zhí)法權(quán)，警衛(wèi)工作的主要依據(jù)是“兩辦”聯(lián)合下發(fā)的《警衛(wèi)工作規(guī)定》這一內(nèi)部規(guī)范性文件。警衛(wèi)工作涉法問題的處理，主要援引《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國道路交通安全法》等相關(guān)的法律條款。盡管這些年來《警衛(wèi)工作規(guī)定》和相關(guān)的法律條款總體上保障了警衛(wèi)工作的開展，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和對外開放的不斷深入，越來越難以適應(yīng)警衛(wèi)工作形勢發(fā)展的需要，更與我國全面推進(jìn)依法治國方略不相適應(yīng)。特別是在我國警衛(wèi)任務(wù)量居高不下已成警衛(wèi)工作新常態(tài)的情況下，人民群眾對警衛(wèi)工作動輒采取管制措施的意見較大，有的甚至詬病警衛(wèi)工作，在警衛(wèi)人員采取警衛(wèi)措施時，要求拿出法律依據(jù)。由一斑而窺全豹，這一情況給警衛(wèi)工作傳遞了這樣的信號：隨著我國法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民群眾的法治意識和維權(quán)意識越來越強(qiáng)，對警衛(wèi)工作的監(jiān)督意識也越來越強(qiáng)，要求越來越高，越來越敢于對警衛(wèi)工作的某些做法提出質(zhì)疑或批評。與此同時，中共中央政治局于2012年12月4日審議通過的中央八項規(guī)定第五條明確指出，“要改進(jìn)警衛(wèi)工作，堅持有利于聯(lián)系群眾的原則，減少交通管制，一般情況下不得封路、不清場閉館”。首次公開對警衛(wèi)工作提出明確要求，將其推向公眾視野，在給警衛(wèi)工作帶來巨大挑戰(zhàn)的同時，也為警衛(wèi)工作的創(chuàng)新發(fā)展迎來了難得的機(jī)遇。[2]

面對全面推進(jìn)依法治國的新形勢，面對人民群眾對警衛(wèi)工作的新期待，面對黨的主要領(lǐng)導(dǎo)同志對警衛(wèi)工作提出的新要求，警衛(wèi)工作何去何從？當(dāng)然，需要警衛(wèi)部門苦練內(nèi)功，全面加強(qiáng)自身建設(shè)，努力打造過硬能力素質(zhì)，做到絕對忠誠、萬無一失、業(yè)務(wù)過硬、嚴(yán)格自律；需要警衛(wèi)部門不斷改進(jìn)警衛(wèi)工作，創(chuàng)新警衛(wèi)工作模式，盡可能減少對社會面的干擾和影響，努力為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)系群眾創(chuàng)造有利條件，做到既保證安全，又不脫離群眾。然而，首要的任務(wù)就是，盡快推進(jìn)警衛(wèi)工作立法，將警衛(wèi)工作完全納入法律的框架下運行，依法保衛(wèi)警衛(wèi)對象、警衛(wèi)目標(biāo)、重要會議和重大活動安全；依法采取警衛(wèi)措施，改進(jìn)警衛(wèi)工作，創(chuàng)新警衛(wèi)工作模式；依法規(guī)范警衛(wèi)人員的執(zhí)勤行為，保護(hù)人民群眾的權(quán)益；同時，依法接受人民群眾監(jiān)督。只有如此，才能使警衛(wèi)工作適應(yīng)這一大勢，在維護(hù)國家安全穩(wěn)定，服務(wù)外交工作大局中更好地發(fā)揮作用；才能更好地維護(hù)人民群眾的權(quán)益，彰顯黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的優(yōu)良作風(fēng)，展現(xiàn)中國警衛(wèi)的良好形象。否則，就會使警衛(wèi)部門愈發(fā)陷入執(zhí)法法律依據(jù)不足的尷尬境地，不但工作難以有效開展，而且還可能被公眾詬病，損害黨和國家的政治形象，給警衛(wèi)事業(yè)帶來不利影響，難以適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

二、警衛(wèi)工作立法是明確警衛(wèi)工作法律依據(jù)，破解當(dāng)前警衛(wèi)工作難題的有效途徑

我國警衛(wèi)工作發(fā)展到今天，取得了長足進(jìn)步：警衛(wèi)隊伍不斷壯大，警衛(wèi)工作創(chuàng)新發(fā)展，警衛(wèi)業(yè)績舉世矚目。特別是近幾年，先后完成了北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會、上海亞信峰會、北京APEC峰會等重大活動的要人警衛(wèi)任務(wù)，形成了具有中國特色的警衛(wèi)工作模式，很多做法贏得了國外同行的稱贊。但在警衛(wèi)工作實踐中也遇到了諸多難題，這些難題集中表現(xiàn)在以下幾個方面：一是1994年“兩辦”下發(fā)的《警衛(wèi)工作規(guī)定》的某些條款已經(jīng)跟不上警衛(wèi)工作形勢發(fā)展的要求，不能涵蓋警衛(wèi)工作中遇到的一些新情況和新問題。另外，由于該規(guī)定缺乏法律效力，有的條款在警衛(wèi)執(zhí)勤時難以落到實處，在一定程度上影響了警衛(wèi)工作的順利開展。比如，《警衛(wèi)工作規(guī)定》中提出：“一切機(jī)關(guān)、部隊、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和個人都有支持和協(xié)助警衛(wèi)工作的責(zé)任和義務(wù)?！钡牵趯嶋H警衛(wèi)工作中遇有不支持、不協(xié)助警衛(wèi)工作的單位和個人，警衛(wèi)部門往往無計可施。二是警衛(wèi)工作受非客觀因素影響較多，尤其是在首長警衛(wèi)工作中，有時不該采取的警衛(wèi)措施采取了，而該加強(qiáng)的措施卻沒有加強(qiáng)，未能完全按照警衛(wèi)對象安全受威脅的程度實事求是地、科學(xué)地采取警衛(wèi)措施。比如，有的警衛(wèi)對象警衛(wèi)級別不高、危險系數(shù)不大，但到地方視察工作時，一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)為了表示對首長的尊敬和重視，要求警衛(wèi)部門采取超規(guī)格的警衛(wèi)措施。不但浪費了警力資源，而且對社會面的影響和干擾較大。這種現(xiàn)象在中央八項規(guī)定出臺之前表現(xiàn)得比較明顯。而有的首長警衛(wèi)級別非常高、危險系數(shù)也非常大，但為了密切聯(lián)系群眾，不干擾人民群眾的正常工作和生活，對警衛(wèi)工作提出了很多要求。這本無可厚非，因為“既保證安全，又不脫離群眾”是我黨警衛(wèi)工作的基本方針，做到安全保衛(wèi)與政治保衛(wèi)有機(jī)統(tǒng)一，也一直是我國警衛(wèi)工作追求的目標(biāo)。然而，如果首長執(zhí)意不讓采取某些必不可少的警衛(wèi)措施，甚至外出不報勤，不讓警衛(wèi)人員跟隨的話，其人身安全則難以得到有效保障。警衛(wèi)工作是一門科學(xué)，有著自身的規(guī)律，不能刻意違背。在古今中外的警衛(wèi)史上，大量要人遇刺案例已經(jīng)證明了這一點。比如，1963年美國總統(tǒng)肯尼迪遇刺身亡，一個致命的原因就是肯尼迪總統(tǒng)為了更親密地與達(dá)拉斯市民眾接觸，不聽從警衛(wèi)人員的勸告，執(zhí)意拆除了防彈車的防彈頂蓬。1986年瑞典總統(tǒng)帕爾梅遇刺身亡是因為不帶警衛(wèi)人員獨自攜夫人去電影院看電影，在遭遇暗殺時，沒有警衛(wèi)人員保護(hù)。三是中央八項規(guī)定出臺后，在給警衛(wèi)工作帶來難得發(fā)展機(jī)遇的同時，也帶來了諸多挑戰(zhàn)，警衛(wèi)部門在貫徹落實過程中，遇到的比較突出的問題是警衛(wèi)措施的依據(jù)與合法性問題，即：減少“硬性”控制措施的依據(jù)是什么？特殊情況下增加“硬性”控制措施的依據(jù)是什么？警衛(wèi)工作的一些創(chuàng)新做法及控制措施的法律依據(jù)又是什么？等等。四是警衛(wèi)工作缺乏人民群眾的依法監(jiān)督，缺少相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，部分警衛(wèi)人員仍有特權(quán)思想，警衛(wèi)形式張揚的問題得不到徹底根除。

想要破解這些難題，首先就要找到形成問題的原因。筆者認(rèn)為，形成這些問題的原因是多方面的，但其中比較普遍且十分重要的原因，就是警衛(wèi)工作的法律依據(jù)不足，或者說缺少明確的法律依據(jù)。如果能夠盡快實現(xiàn)警衛(wèi)工作立法，對警衛(wèi)規(guī)格與措施，警衛(wèi)人員、機(jī)關(guān)、部隊、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人在警衛(wèi)工作中的權(quán)利與義務(wù)以法律的形式予以科學(xué)規(guī)范，很多問題就會迎刃而解。比如，針對警衛(wèi)措施受非客觀因素影響較多的問題，可通過警衛(wèi)工作立法的形式對警衛(wèi)工作基本措施和方法予以規(guī)范。既不允許隨意提高警衛(wèi)規(guī)格致使警衛(wèi)形式張揚，也不允許隨意減少警衛(wèi)措施而使警衛(wèi)安全空檔。不但要讓警衛(wèi)對象知曉哪些警衛(wèi)工作方法和措施是必要的，是依照法律規(guī)定必須采取的，不采取安全就無法保證，就是違法*例如，《俄羅斯聯(lián)邦警衛(wèi)法》第2章第7條明確指出，“俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)在其任職期間無權(quán)拒絕國家警衛(wèi)”。，而且要讓人民群眾知道哪些警衛(wèi)執(zhí)勤措施和行為是合法的，并建立相應(yīng)的監(jiān)督、懲戒和責(zé)任追究機(jī)制，使警衛(wèi)工作在法律的框架下規(guī)范運行。這樣一來，就會使警衛(wèi)人員更加敬畏警衛(wèi)工作，警衛(wèi)對象和人民群眾更加關(guān)心和理解警衛(wèi)工作，從而有效避免隨意采取警衛(wèi)措施或隨意不采取警衛(wèi)措施現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)格按警衛(wèi)工作規(guī)律辦事，做到依法科學(xué)警衛(wèi)，并依法接受監(jiān)督。對于中央八項規(guī)定出臺后創(chuàng)新警衛(wèi)工作模式缺乏法律依據(jù)、警衛(wèi)人員處置突發(fā)情況法律依據(jù)不足等問題，亦可通過警衛(wèi)工作立法的形式予以規(guī)范。

三、警衛(wèi)工作立法是全面規(guī)范警衛(wèi)工作和警衛(wèi)隊伍建設(shè)，實現(xiàn)警衛(wèi)工作科學(xué)發(fā)展的重要保障

警衛(wèi)工作的科學(xué)發(fā)展是一種全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，是一種有利于確保警衛(wèi)對象安全，保護(hù)人民群眾權(quán)益，維護(hù)國家政局穩(wěn)定和政權(quán)穩(wěn)固，有利于警衛(wèi)隊伍長遠(yuǎn)建設(shè)的發(fā)展。實現(xiàn)警衛(wèi)工作的科學(xué)發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，需要各級黨委、政府科學(xué)規(guī)劃、正確領(lǐng)導(dǎo)，需要各級公安機(jī)關(guān)科學(xué)組織指揮，需要警衛(wèi)部門不折不扣地貫徹落實，需要全社會的支持、配合和監(jiān)督。然而，要把這個系統(tǒng)工程系統(tǒng)地運行起來，形成整體合力，離不開制度和機(jī)制的保障。警衛(wèi)工作立法解決的正是制度保障問題，即通過警衛(wèi)工作立法建立對全體社會成員具有普遍約束力的警衛(wèi)行為規(guī)范，使警衛(wèi)工作和警衛(wèi)隊伍建設(shè)依法高效運行。具體來說，這種制度保障作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過警衛(wèi)工作立法能夠為警衛(wèi)工作提供科學(xué)的頂層設(shè)計。這主要體現(xiàn)在以法律的形式對警衛(wèi)工作任務(wù)、性質(zhì)、界限、地位作用等的確定和規(guī)范上。以警衛(wèi)界限為例，其確定的科學(xué)與否，直接關(guān)系到警衛(wèi)對象的數(shù)量，進(jìn)而關(guān)系到警衛(wèi)工作的任務(wù)量，并關(guān)系到警衛(wèi)隊伍建設(shè)的規(guī)模，關(guān)系到警衛(wèi)管控措施對社會面的干擾和影響，關(guān)系到警衛(wèi)工作的效益，以及警衛(wèi)人員警衛(wèi)意識的養(yǎng)成，等等。如果警衛(wèi)界限過寬，把安全威脅程度不高的官員列為警衛(wèi)對象，那么為其采取的警衛(wèi)措施就只能是待遇的體現(xiàn)，不但會浪費有限的警力資源，而且會給社會面帶來不必要的干擾和影響。如果這種情況長期持續(xù)下去，則會削弱警衛(wèi)人員的警衛(wèi)意識，影響警衛(wèi)工作的注意力。反之，如果警衛(wèi)界限過窄，把本應(yīng)受警衛(wèi)人員保護(hù)的要人，置于警衛(wèi)界限之外，一旦發(fā)生危險，將給黨和國家?guī)韲?yán)重的損害。通過警衛(wèi)工作立法科學(xué)確定警衛(wèi)界限，就能夠有效地解決上述問題，就能為警衛(wèi)工作的科學(xué)發(fā)展奠定科學(xué)的任務(wù)基礎(chǔ)。二是通過警衛(wèi)工作立法能夠為警衛(wèi)部署和措施提供強(qiáng)有力的法律保障，使警衛(wèi)部署和措施不再過多受非客觀因素的影響，不再因警衛(wèi)措施和警衛(wèi)人員行為失當(dāng)而張揚，只為確保警衛(wèi)對象安全和不脫離群眾而依法科學(xué)采取，充分體現(xiàn)社會主義國家警衛(wèi)工作保衛(wèi)黨和國家利益與人民群眾根本利益和權(quán)益的一致性。關(guān)于這一點在前面已經(jīng)論及，在此不再贅述。三是警衛(wèi)工作立法有利于促進(jìn)警衛(wèi)工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。這主要體現(xiàn)在通過警衛(wèi)工作立法科學(xué)調(diào)節(jié)警衛(wèi)工作中的各種關(guān)系上，主要包括：警衛(wèi)對象與警衛(wèi)部門之間的關(guān)系、警衛(wèi)部門與相關(guān)單位之間的關(guān)系、警衛(wèi)部門與人民群眾之間的關(guān)系等。警衛(wèi)工作中的這些關(guān)系理順了，就有利于形成人人支持、配合和參與警衛(wèi)工作的良好態(tài)勢，進(jìn)而為建立科學(xué)的警衛(wèi)工作機(jī)制，形成和諧的“大警衛(wèi)”工作格局奠定基礎(chǔ)。四是通過警衛(wèi)工作立法能夠為警衛(wèi)隊伍建設(shè)提供科學(xué)的法律依據(jù)。從目前我國警衛(wèi)隊伍的建設(shè)情況來看，全國各地的發(fā)展還不平衡，有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，對警衛(wèi)工作的支持力度大，警衛(wèi)隊伍的軟硬件建設(shè)就好，反之，隊伍建設(shè)就相對落后。通過警衛(wèi)工作立法，把警衛(wèi)隊伍建設(shè)的基本問題法治化，有利于統(tǒng)籌全國警衛(wèi)部隊建設(shè)，使之全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上所述，在中央全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，在警衛(wèi)工作實踐中所遇難題的倒逼下，在實現(xiàn)警衛(wèi)工作科學(xué)發(fā)展的迫切需求下，警衛(wèi)工作立法已經(jīng)到了十分緊迫的地步。當(dāng)然，警衛(wèi)工作立法也不可能解決警衛(wèi)工作發(fā)展中的所有問題，在推進(jìn)警衛(wèi)工作立法的過程中可能會遇到這樣或那樣的困難。但經(jīng)過多年警衛(wèi)工作實踐，特別是警衛(wèi)工作規(guī)范化建設(shè)的不斷推進(jìn)，全社會法治意識的不斷增強(qiáng)，已為警衛(wèi)工作立法奠定了較好的基礎(chǔ)，只要我們敢于創(chuàng)新、勇于挑戰(zhàn)，警衛(wèi)工作立法就一定能實現(xiàn)。

[1] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2] 何會鎖.中央八項規(guī)定給警衛(wèi)工作帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[J].武警學(xué)院學(xué)報，2014，(7).

On the Legislation of Security Law

HE Hui-suo

(SecurityDepartment，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Security work is part of the public security work. Because of no legislation of security， there are some problems which are difficult to be resolved — some security staff sometimes have a sense of privilege and some take some restraining measures without assessing risk. Under the new situation of comprehensively implementing governing the country by law， only by promoting legislation of security and doing security work entirely by law， can the requirement be met of building a country， a government and a society under the rule of law， and can the modernization of managing system and managing ability realized, and can the difficulties of security practice resolved， the scientific development of security work ensured.

security； legislation； governing the country by law； scientific development

2015-01-15

何會鎖(1976— )，男，河北文安人，副教授。

D631.3

A

1008-2077(2015)03-0026-04