劉斌

“國(guó)務(wù)院決不發(fā)空頭文件，所有政策措施必須不折不扣落實(shí)到位。”在2014年5月30日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，總理李克強(qiáng)態(tài)度堅(jiān)決地強(qiáng)調(diào)政策落實(shí)的重要性。

在黨政體系中，李克強(qiáng)所說的“文件”主要指“紅頭文件”。按中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍的定義，“紅頭文件”指的是“我國(guó)除了法律、法規(guī)、規(guī)章以及法律性的文件以外的規(guī)范性文件，是針對(duì)特定的組織給出相應(yīng)的通知或者規(guī)范性的要求，是僅次于法律、法規(guī)、規(guī)章的政府文件”。

從形式上看，紅頭文件具有鮮紅的文頭以及蓋著紅印章的文尾。嚴(yán)肅、權(quán)威、莊重、規(guī)范。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，文件就是其組織、管理、運(yùn)作的核心方式之一。

無論是戰(zhàn)爭(zhēng)年代還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，文件始終是貫穿中國(guó)體制運(yùn)行的最基本工具之一。

通常而言，發(fā)布一份紅頭文件的決定權(quán)在領(lǐng)導(dǎo)手里。山東省一位街道辦辦公室副主任如此描述一份紅頭文件的起草過程：

“先開領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議，比如街道為迎接‘七一要搞個(gè)慶?；顒?dòng)，各科室和社區(qū)都要出節(jié)目，需要起草一個(gè)文件。班子會(huì)議決定這個(gè)事交給一個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，如副書記；他再找負(fù)責(zé)黨建的科室起草。科室起草完后再交給副書記簽字，然后再交給主要領(lǐng)導(dǎo)簽字，就可以出文件了?！?/p>

紅頭文件的起草過程并沒有看上去簡(jiǎn)單，通常都要一周時(shí)間。起草時(shí)，負(fù)責(zé)科室既要嚴(yán)格貫徹上級(jí)意圖，又要把本單位領(lǐng)導(dǎo)的思路寫進(jìn)去。遣詞造句又要特別講究，比如對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)完成任務(wù)的方法、手段、時(shí)間都要做出明確規(guī)定，起草人員要與主管領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)溝通修改。

早在1990年，習(xí)近平就在《秘書工作的風(fēng)范》文章中強(qiáng)調(diào)，“辦公室起草的文件，并不要求文字要多優(yōu)美，但一定要嚴(yán)謹(jǐn)，這要求決不過分，因?yàn)檫@直接關(guān)系到工作決策問題?！?/p>

紅頭文件都有文號(hào)，從年初第一份開始依次排序，比如北京市朝陽(yáng)區(qū)發(fā)布的文件，就是京朝××號(hào)。紅頭文件通常由黨政機(jī)構(gòu)辦公室下發(fā)，每下發(fā)一份紅頭文件，辦公室都要對(duì)紅頭文件的電子版和紙質(zhì)版留底存檔。

對(duì)于來自上級(jí)單位的紅頭文件，辦公室人員收到之后要做一系列登記：來文單位，文件字號(hào)，題目是什么，送給了誰，哪天接到的，什么時(shí)候送出的。“有時(shí)候上級(jí)文件來了，領(lǐng)導(dǎo)要召集大家開個(gè)會(huì)，把文件念給大家聽?！币晃辉谀呈?huì)市政府秘書部門工作的人士解釋：這個(gè)過程叫“傳達(dá)文件”，“念文件要忠實(shí)原稿，不能隨便加話?！?/p>

傳達(dá)文件并非一定要經(jīng)過會(huì)議，但是會(huì)議的不可替代性在于，它提供了政治參與的在場(chǎng)感。清華大學(xué)政治學(xué)系教授景躍進(jìn)曾訪談過一位老干部，“他說剛解放時(shí)，條件差，文件是油印的，紙張也是薄薄的，而且文件的印制數(shù)量有限，因此開會(huì)做記錄是必要的動(dòng)作?；厝ズ?，要傳達(dá)上級(jí)的會(huì)議精神，所以無論是念文件的，還是做記錄的，都需要全神貫注，否則信息在傳遞過程中會(huì)出現(xiàn)偏差。”

如今社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，紅頭文件不但印制得漂亮，在一些重要會(huì)議場(chǎng)合，與會(huì)者往往人人手中都有一份。

由于出臺(tái)和下發(fā)一份紅頭文件非常麻煩，文件起草者并不愿意發(fā)文，但一些領(lǐng)導(dǎo)卻愛用文件推動(dòng)工作。

人社部一位官員透露，“領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的文件稍多一些，要是中央領(lǐng)導(dǎo)批示，就得趕緊做?！币晃坏胤降膮^(qū)人社局副局長(zhǎng)也說：“自己?jiǎn)挝话l(fā)文的情況很少，不過，關(guān)于人事任免一定要發(fā)文?！?/p>

按照慣例，當(dāng)上級(jí)出臺(tái)一份紅頭文件時(shí)，下級(jí)必須做出必要回應(yīng)?！霸趺礃芋w現(xiàn)呢？第一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，第二就是再出個(gè)文件來貫徹落實(shí)。”一位省直機(jī)關(guān)干部坦言：“它是一個(gè)象征?！?/p>

2012年12月中共中央頒布“八項(xiàng)規(guī)定”，其中提到“中央政治局全體同志要精簡(jiǎn)文件簡(jiǎn)報(bào)，切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡(jiǎn)報(bào)一律不發(fā)”。

“基層如何領(lǐng)會(huì)中央意圖？還得一級(jí)一級(jí)下發(fā)通知。”上述山東街道干部說。

中國(guó)現(xiàn)行體制下，政府下屬機(jī)構(gòu)的人事、財(cái)政往往由所屬地區(qū)黨委和政府管轄，業(yè)務(wù)則由更高一級(jí)相應(yīng)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)。日常工作中，它會(huì)收到兩方面紅頭文件。

文件下發(fā)之后重在落實(shí)。2011年，時(shí)任國(guó)家副主席習(xí)近平在中央黨校春季學(xué)期開學(xué)典禮上的講話—《關(guān)鍵在于落實(shí)》中，還引用了一副對(duì)聯(lián)：上聯(lián)是“你開會(huì)我開會(huì)大家都開會(huì)”，下聯(lián)是“你發(fā)文我發(fā)文大家都發(fā)文”，橫批是“誰來落實(shí)”。

中國(guó)的紅頭文件本身存在等級(jí)，上至中共中央、國(guó)務(wù)院，往下則有省級(jí)黨委、政府，最下端鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道也有權(quán)發(fā)文。即便存在嚴(yán)密的等級(jí)關(guān)系，也并不意味著上級(jí)精神總能得到有效貫徹?！巴ǔＧ闆r下，地方和基層會(huì)根據(jù)自身的利益偏好，選擇性地執(zhí)行中央政策?！鼻迦A大學(xué)政治學(xué)系教授景躍進(jìn)在一篇文章中認(rèn)為：所謂“上有政策，下有對(duì)策”，在不少情況下，發(fā)個(gè)文件應(yīng)付便是對(duì)策的一種。

紅頭文件的落實(shí)效果，更主要在于領(lǐng)導(dǎo)的意志。通常情況下，一個(gè)機(jī)構(gòu)的辦公室在收到上級(jí)紅頭文件時(shí)，會(huì)在文件正面附加一張紙，按照職務(wù)排名將該單位的主要領(lǐng)導(dǎo)排列其上，再由該單位主要領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo)分別批示。

上至中央領(lǐng)導(dǎo)下至基層街道干部，閱讀和批示紅頭文件不僅是一項(xiàng)日常重要工作，更是一個(gè)干部的“政治權(quán)利”。上述人社局副局長(zhǎng)透露：“我們這里副處以上的領(lǐng)導(dǎo)才能看到。”

紅頭文件有特定的運(yùn)行邏輯，執(zhí)行過程中效力會(huì)發(fā)生變化。清華大學(xué)政治學(xué)系主任張小勁告訴記者：“所以才出現(xiàn)一種俗語，叫做‘章子不如條子，條子不如面子，面子不如位子，誰官大誰說了算?！?/p>

張小勁一直覺得文件是觀察和理解中國(guó)政治的一個(gè)好角度。2014年上半年，由他牽頭的《政治文件與文件政治》課題在清華政治學(xué)系立項(xiàng)。他發(fā)現(xiàn)，“政治文件是中國(guó)改革開放進(jìn)程得以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。由于制度的阻礙和桎梏，突破已經(jīng)固定化為法律法規(guī)的陳舊制度和習(xí)慣做法的改革，幾乎全部是由特定的政治文件啟動(dòng)的?！眅ndprint

例如1981年6月27日，中共十一屆六中全會(huì)通過《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，從根本上糾正了左和右的錯(cuò)誤傾向，把全黨和全國(guó)人民的思想統(tǒng)一到三中全會(huì)路線上來。2013年最為重要的文件是十八屆三中全會(huì)的公報(bào)和決定，中共中央做出關(guān)于全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署。

無論紅頭文件能否嚴(yán)格落實(shí)，終歸對(duì)下級(jí)具有一定約束力。一把手要對(duì)紅頭文件的落實(shí)負(fù)總責(zé)，他年終成績(jī)也會(huì)以紅頭文件作為考核基準(zhǔn)。

華東某省法制辦工作人員舉例說：假設(shè)一個(gè)地方法制辦主任是兒子，他的老爸是市委和市政府，年終考核時(shí)省法制辦——也就是老師要給兒子打分，“雖然兒子由老爸負(fù)責(zé)，如果老師打分很低，兒子的日子也不好過。”

對(duì)于發(fā)放紅頭文件的必要性，絕大部分接受采訪的黨政干部認(rèn)為，紅頭文件就是依據(jù)，下面辦事有依據(jù)，上面檢查也有依據(jù)。“用紅頭文件的好處是正式?！眹?guó)家統(tǒng)計(jì)局原副局長(zhǎng)賀鏗告訴記者，“你不可以說沒有聽清楚，或者沒有懂領(lǐng)導(dǎo)什么意思?！?/p>

更重要的是，財(cái)政歸于地方政府管轄的職能機(jī)構(gòu)，紅頭文件是他們要資金、要政策的重要憑證?！俺隽藛栴}也好查，什么責(zé)任一目了然?！币晃换鶎痈刹扛锌?，“我們跟下面都建了QQ群，有什么事一個(gè)QQ對(duì)方就知道了，但是他們還是要紅頭文件，沒有紅頭，不靈?！?/p>

中央八項(xiàng)規(guī)定之下，紅頭文件雖有總體減少之勢(shì)，但百姓討論一件事是否可行，依然先問“紅頭文件”怎么說。文件一旦加了“紅頭”，便有了不容置疑的權(quán)威與合法性。

山西一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)一肚子牢騷：以往鎮(zhèn)里不太需要起草文件，只要拿著縣里文件去村里讀，現(xiàn)在規(guī)定工作必須有痕跡，要寫文件。紅頭文件現(xiàn)在村里到處都是。

近些年來，紅頭文件引發(fā)的亂象已屢見不鮮。2011年，一份由黑龍江省直屬機(jī)關(guān)工會(huì)工作委員會(huì)下發(fā)的紅頭文件，要求各省直機(jī)關(guān)職工“本著自愿的原則”，按省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部400元，廳級(jí)干部300元，處級(jí)干部200元，處級(jí)以下職工100元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行捐款。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，2014年4月，湖南省雙峰縣委、縣政府以紅頭文件的形式，“請(qǐng)求”將涉嫌收購(gòu)25根象牙的犯罪嫌疑人李定勝取保候?qū)?，理由是“如果不放人，?huì)影響企業(yè)發(fā)展”。

清華大學(xué)教授景躍進(jìn)認(rèn)為，文件在中國(guó)政治中享有象征和行政兩個(gè)維度的權(quán)威。景躍進(jìn)在《中國(guó)的文件政治》一文中說，“在這個(gè)意義上，文件制定的過程是政治領(lǐng)導(dǎo)合法化的過程，也是權(quán)威的自我合法化過程?！?/p>

有時(shí)候，紅頭文件還是身份認(rèn)證的可靠憑證。

2013年，上述區(qū)人社局副局長(zhǎng)去華南某政府機(jī)構(gòu)調(diào)研大學(xué)生創(chuàng)業(yè)情況。臨行前，他用普通A4紙打印了一個(gè)情況說明，里面包括“什么人，什么時(shí)間，去辦什么事”。他把這個(gè)A4紙傳真到深圳，很快收到一位老大姐打來的電話。老大姐認(rèn)為傳真很不正規(guī)。

“你應(yīng)該發(fā)我一個(gè)紅頭文件，嚴(yán)肅一點(diǎn)?！彼陔娫捓镎f。endprint