曹偉

橫跨中國經(jīng)濟(jì)“半年度時間表”的十天，國務(wù)院督查組對政策落實與情況反饋進(jìn)行了全面調(diào)研。中國經(jīng)濟(jì)于今年“下半場”如何布局，并以此實現(xiàn)“確保完成主要目標(biāo)任務(wù)”，對于李克強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的國務(wù)院來說至關(guān)重要

6月25日至7月5日，2014年上半年的最后5天和下半年最初5天，來自國務(wù)院派出的八個督查組面臨的是跨越多個部門和多個地方之間的奔波。

他們要在規(guī)定的十天之內(nèi)對中央27個部門單位和16個省（區(qū)、市）進(jìn)行實地督查。

“國務(wù)院不發(fā)空頭文件，所有措施必須不折不扣落實到位。”5月30日，在例行召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)決定開展新一屆政府的首次全面督查。

此次常務(wù)會議后一周，國務(wù)院正式下發(fā)通知，將全面督查的內(nèi)容，確定為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生各項政策措施落實情況，重點督查取消和下放行政審批事項、加快棚戶區(qū)改造等19個方面、60項內(nèi)容的落實情況。

中國經(jīng)濟(jì)“半年報”發(fā)布的7月16日，李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上部署指出，在存量上，國務(wù)院在督查上半年各項政策是否落到實處的同時，還將建立長效機(jī)制確保政策不“打水漂”；在增量上，國務(wù)院下半年將繼續(xù)堅定不移向改革要動力，在落實定向調(diào)控措施上持續(xù)發(fā)力。

不難看出，如何打通“最后一公里”與“最先一公里”之間的梗阻，督查機(jī)制成為處理“存”與“增”之間最具確保意義的長效機(jī)制。

督查陣容解析：正部級官員掛帥

國務(wù)院為督促檢查中央政策的落實情況派出督查組并不是新鮮事物。

通過公開信息就可以發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院曾于2011年兵分8路對樓市情況進(jìn)行過督查。去年，中辦國辦也曾經(jīng)就“八項規(guī)定”的落實情況，派出聯(lián)合督查組下到地方督查。

但是與之前相比，此次督查的規(guī)格很高，每個督查組均由正部級官員擔(dān)任組長，并包含了來自不同部委的司局級官員。據(jù)了解，國務(wù)院的八個督查組，前4個督查中央部委，后4個督查16個?。▍^(qū)、市）。

部委督查組由國務(wù)院4位副秘書長帶隊，地方督查組由來自部委的正部長帶隊。

從已公開的國務(wù)院督查組成員來看，各組多以一正一副的陣容亮相。唯一的例外是國務(wù)院第五督查組，有兩名副組長，分別是國家發(fā)展改革委副主任胡祖才、農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華，其余已公開的副組長均為副部級官員。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，至少有15個部委人員參與此次督查。以第七督查組為例，該組成員至少來自7個部委，組長為水利部部長陳雷，副組長是人社部副部長信長星，組內(nèi)成員還有發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副司長吳曉、財政部企業(yè)司副司長肖雪峰、人社部就業(yè)促進(jìn)司副司長桂楨、住建部規(guī)劃司副司長李曉龍，以及來自銀監(jiān)會、國家統(tǒng)計局的官員。

由于督查組成員來自不同的部委，8個督查組，每個都有自己的工作重點。

第六督查組組長、交通部部長楊傳堂的調(diào)研督查重點之一自然就是交通工作。7月4日，在遼寧省沈陽實地檢查當(dāng)天，督查組調(diào)研5個地方，有3個與交通有關(guān)，其中被了解建設(shè)進(jìn)展情況的沈陽新南站，建成后，將是東北最大的鐵路客運中心。同在遼寧省，第六督查組副組長、民政部副部長竇玉沛的重點則是民生。在遼寧綏化市，他先后調(diào)研了養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理中心、棚戶區(qū)改造工程項目、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地、社會救助服務(wù)大廳、水廠、扶貧開發(fā)整村推進(jìn)項目、農(nóng)村飲水安全工程等7個民生工程。

第七督查組負(fù)責(zé)督查湖南、湖北、河南、陜西四省，組長由水利部部長陳雷擔(dān)任。上述四個省份，湖南、湖北為長江沿線省份，河南、陜西為黃河沿線省份，均為承擔(dān)防汛抗旱重任的大省。

據(jù)媒體公開報道，第七督查組在陜西督查時，就曾安排實地查看渭河綜合整治和引漢濟(jì)渭工程。有陜西南水北調(diào)之稱的“引漢濟(jì)渭”工程是水利部在今年1月宣布啟動實施的重大水利項目之一。

中央部委在督查其他部門和省市的同時，也接受了督查。國家發(fā)改委、中國鐵路總公司、水利部等部門也在被督查之列。同時中央編辦的人員以行政審批制度改革專項督查組成員的身份參與了國務(wù)院督查組，國家統(tǒng)計局也派出人員全程參加督查工作。每個督查組還有國務(wù)院辦公廳有關(guān)司局級人員擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員。

就在陳雷帶隊督查湖南省的同時，6月26日，國務(wù)院副秘書長畢井泉率領(lǐng)的第四督查組進(jìn)入水利部就今年投資落實督查，并指出水利是這次督查工作的重點之一。對此水利部匯報，今年40項在建重大水利工程的390億元中央投資已經(jīng)落實。

中國浦東干部學(xué)院法律與人文綜合教研部主任劉哲昕認(rèn)為，國務(wù)院的督查制度與中央的巡視制度可以構(gòu)成體系性配合。巡視是中央對部門和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的一種方式，著重于監(jiān)督黨紀(jì)國法的遵守情況，而督查則是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部上級對下級進(jìn)行政務(wù)政策政令落實情況的事中督促檢查。

“督查更加接地氣，能夠更快地了解情況，到實地聽取一線的呼聲?！眹倚姓W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌教授對《小康》記者表示。

督查新手段：多措并舉 對癥下藥

國務(wù)院常務(wù)會議多次要求，打通政策出臺實施的“最先一公里”和政策落地的“最后一公里”，有效減少中間環(huán)節(jié)，充分激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。對此張占斌比喻道：“政策出門一公里，最后一公里，中間還有腸梗阻。而督查就有助于打通整個線路。”

其實在督查組開展工作前，全面督查就已經(jīng)開始。6月初，各個接受督查的部門和地方就開始進(jìn)行自查，根據(jù)這19個方面詳細(xì)梳理落實情況，查找自身問題，提出意見或建議，并形成報告提供給督查組。

云南省在6月下旬就公布“穩(wěn)增長惠民生政策措施落實情況督查綜述”，其中專門提到，從5月數(shù)據(jù)看，全省經(jīng)濟(jì)運行總體呈現(xiàn)了回穩(wěn)態(tài)勢。貴州省則提出，認(rèn)真落實國務(wù)院全面督查各項部署和要求，把當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作切實抓緊、抓準(zhǔn)、抓好，確保上半年時間過半、任務(wù)過半，確保完成全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

在采訪中記者了解到，督查組的一般流程是先聽取受督查省份、國務(wù)院部門和單位主要領(lǐng)導(dǎo)的自查報告，審閱提供給督查組的根據(jù)19個方面政策落實情況的報告，并召開座談會，聽取不同部門、基層政府和企業(yè)的意見。之后，督查組內(nèi)部對督查情況進(jìn)行評估，然后向受督查方反饋意見并形成最終報告上報國務(wù)院。endprint

派往地方的督查組還根據(jù)分工不同，分組深入市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)、企業(yè)、高校、社區(qū)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和施工工地現(xiàn)場進(jìn)行實地督查，廣泛聽取基層干部群眾的意見和建議。

10天里，一個督查組要跑四個省份或者七八個部委，工作密度可見一斑。“我們在一個省份停留兩三天后，帶著一大堆材料又趕往下一個目的地?！睋?jù)一位督查組成員介紹，督查人員還要根據(jù)每天所收集的信息進(jìn)行分析判斷并撰寫材料，“經(jīng)常和隨行的工作人員一起加班到深夜。”

一位曾經(jīng)被抽調(diào)參與國務(wù)院督查工作的審計署官員對《小康》記者表示，督查工作本身就是對“條塊”執(zhí)行政策的推動，而在督查中從更加宏觀視角發(fā)現(xiàn)的問題和線索，將有利于推動一些問題的解決。

一季度GDP增速下滑至4.1%，全國排名墊底，黑龍江不出意外地被列為了此次督查指導(dǎo)的省份之一。在黑龍江調(diào)研了解后，第六督查組組長楊傳堂進(jìn)行反饋時，列舉出來四個方面問題“需要引起高度重視和研究解決”：一是經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，穩(wěn)增長任務(wù)異常繁重；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，第三產(chǎn)業(yè)潛能需要加快釋放；三是部分企業(yè)經(jīng)營困難可能帶來失業(yè)轉(zhuǎn)崗、收入下降等問題，需要未雨綢繆、提前應(yīng)對；四是個別地方和領(lǐng)域存在“中梗阻”和“最后一公里”問題，需要進(jìn)一步提高政策執(zhí)行力。

對此，黑龍江省委副書記、省長陸昊就督查組反饋表示，“督查中發(fā)現(xiàn)的問題看得準(zhǔn)、分析深入透徹，點到了問題要害和薄弱環(huán)節(jié)”。

督查新機(jī)制：引入第三方評估機(jī)制

對于這次規(guī)?？涨暗娜娑讲楣ぷ鞯降啄芷鸬皆鯓拥淖饔?？受訪專家認(rèn)為，在行政層級眾多、地區(qū)差異明顯的中國，督查工作不可或缺。

“在中國這種龐大的單一制國家，政令自上而下的傳達(dá)和落實，需要后續(xù)的評估，而督查正是這一評估過程的一部分。”國家行政學(xué)院教授褚松燕認(rèn)為，在督查工作中，能夠發(fā)現(xiàn)問題和與政策預(yù)期目標(biāo)的差距，以及政策落實過程中是否存在跟目標(biāo)不一致的地方。這也是對決策過程本身的一種修正。

作為此次督查工作的創(chuàng)新形式，第三方評估可以說是本次全面督查中吸引社會關(guān)注的亮點之一。

“評估范圍與督查對象或有重合，但是我們這邊還是靈活應(yīng)對與調(diào)整。”一位參與此次督查第三方評估的評估組成員對記者表示，目前評估工作還在統(tǒng)一安排進(jìn)行之中，還沒有結(jié)束。

記者了解到，此次第三方評估主要由中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、全國工商聯(lián)承擔(dān)。其中中科院負(fù)責(zé)評估的有水利部、發(fā)改委和財政部等部委和湖北、黑龍江、重慶、山東、甘肅等5省市。

而在此前，該評估組已完成對水利部的調(diào)研，聽取水利部關(guān)于重大水利工程建設(shè)和農(nóng)村人口飲水安全相關(guān)規(guī)劃、項目進(jìn)展和成效的介紹，并查閱收集了相關(guān)書面資料和數(shù)據(jù)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心組織了兩個評估小組，分別為“加快棚戶區(qū)改造、加大保障性安居工程建設(shè)力度”政策評估組、“實行精準(zhǔn)扶貧，今年再減少貧困人口1000萬以上”政策評估組。

前者已赴貴州、廣西、浙江進(jìn)行了實地調(diào)研；后者將赴安徽、云南、貴州三省，對省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、農(nóng)戶等5個層級進(jìn)行調(diào)研。

國家行政學(xué)院評估組此次關(guān)注的核心內(nèi)容是取消和下放的行政審批事項。三個專題組于7月1日-5日分赴國家發(fā)改委等12個部門調(diào)研，7月5日-20日分赴廣東、浙江等13個地區(qū)進(jìn)行調(diào)研并分別完成評估報告。至7月底，國家行政學(xué)院評估組將匯總?cè)齻€專題組報告，完成總評估報告。

從評估對象看，三個官方智囊機(jī)構(gòu)將深入部分部委和地方開展一線調(diào)研。而全國工商聯(lián)將通過問卷調(diào)查、座談、走訪企業(yè)等多種方式，組成4個調(diào)研組到13個省市和8個全聯(lián)直屬商會開展重點調(diào)研評估。根據(jù)安排，各地方工商聯(lián)和直屬商會也被要求參與評估。

“國務(wù)院全面督查很可能常態(tài)化開展，以助各項改革舉措落實到位、各項改革任務(wù)目標(biāo)按期完成。”劉哲昕認(rèn)為，開展全面督查有助于促進(jìn)在制度體制機(jī)制層面解決“矩陣”難題，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，強(qiáng)化樹立全國一盤棋思想，最多釋放全面深化改革的紅利。endprint