吳禮寧（華北水利水電大學法學院，河南鄭州450046）

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我國外匯儲備屬性的法理分析與規(guī)制建議

吳禮寧
（華北水利水電大學法學院，河南鄭州450046）

［摘 要］外匯儲備是國民創(chuàng)造的財富，國民與政府圍繞外匯儲備所形成的是一種公法上的債權債務關系，并以稅收的形式為國家所征收，因此，應當取之于民，用之于民。高額外匯儲備的存在有其積極意義，然而過多的外匯儲備不僅不能促進經(jīng)濟繁榮，反而存在著誘發(fā)通脹的風險，并大大降低資金的利用率。因此，應當通過一系列的憲法性貨幣規(guī)則，如設定外匯儲備總額、限定其用途、將其納入預算管理、建立透明機制、啟動審計制度，對外匯儲備的規(guī)模、使用、管理等加以嚴格規(guī)制。

［關鍵詞］外匯儲備；通脹稅；公法上的債權債務關系；憲法性貨幣規(guī)則

［DOI］10.3969/j.issn.1009－3729.2015.05.006

多年來，日益飆升的外匯儲備一直都是國人關注的焦點。國家外匯管理局2014年6月19日公布的中國國際收支平衡表顯示，2014年第一季度，我國外匯儲備資產增加了1 258億美元。至此，我國外匯儲備總額已增至3.94萬億美元，占全球外匯儲備總量的1/3，創(chuàng)下歷史新高。根據(jù)國家外匯管理局發(fā)言人于2014年7月24日新聞發(fā)布會上所公布的數(shù)據(jù)［1］，我國外匯儲備總額突破4萬億美元已毫無懸念。但就國家外匯管理局2015年4月20日公布的數(shù)據(jù)來看，至2014年6月我國外匯儲備總額達到峰值，即39 932.13億美元，此后呈微弱的下降趨勢，至2015年3月，已降至37 300.38億美元（數(shù)據(jù)來源：國家外匯管理局網(wǎng)站）。不過我國的外匯儲備基數(shù)極大，雖然總量有所下降，其規(guī)模仍不容小覷。高額的外匯儲備未必是一件值得欣喜的事情，2014年5月，國務院總理李克強在非洲訪問時曾表示，中國巨額的外匯儲備實際上是國家的一個沉重負擔［2］。而就目前來看，此項負擔日益沉重，并且其本身已經(jīng)不再僅僅停留于經(jīng)濟層面，更成為一個深刻的社會問題。

2011年底，《人民日報》刊文《外匯儲備是誰的？》［3］對外匯儲備的權屬問題進行了分析，緊接著《國際先驅導報》發(fā)表了題為《外匯儲備到底是誰的？》［4］的文章，表達了較為類似的看法。這兩篇文章雖引發(fā)了有關外匯儲備的權屬、用途、規(guī)模、合法性等問題的思考，但均未能給出合理的解釋。面對近4萬億美元的龐大外匯儲備資金，如不能從法理層面上對其性質、權屬、合法性等問題做出合理的界定，必然會導致監(jiān)管和使用上的混亂，甚至會引發(fā)尋租和腐敗?；诖?，本文擬從法理學的視角，對涉及外匯儲備的相關法律問題加以梳理，并結合當前大力反腐的背景，探討加強外匯儲備監(jiān)管的法治化路徑，為防范可能由此引發(fā)的經(jīng)濟風險和金融腐敗提供理論上的支撐。

一、外匯儲備的屬性

談到外匯儲備，首先引發(fā)的問題便是外匯儲備資金的權屬界定，即外匯儲備到底是誰的錢？理論界對這個問題的解釋可謂眾說紛紜?！锻鈪R儲備是誰的？》一文引用專家的觀點認為，“外匯儲備是央行的錢，也代表國民財富，不能理解成一般意義上中國老百姓的‘血汗錢’，不能無償使用”［3］。下面我們根據(jù)該文作者的邏輯對此論進行一番梳理。要了解外匯儲備是誰的，當然要了解我國的外匯儲備是怎么來的。對此該文作者指出，“中國的企業(yè)和個人出口商品或勞務，掙回美元等外匯，然后將這些外匯的一部分或全部賣給銀行獲得人民幣。外商對中國投資也往往需要將手中的部分或全部外匯資金換成人民幣，也得將外匯賣給銀行?！鈪R一旦被央行購買就成為國家外匯儲備”［3］。從中可以看出，外匯儲備的積累途徑大致有兩個：一是出口創(chuàng)匯，二是外商投資。然而對于由這兩種途徑積累的外匯儲備之屬性，尚需進一步辨明。

1.出口創(chuàng)匯積累的外匯儲備的屬性

對于通過出口創(chuàng)匯積累的外匯儲備之屬性，對外經(jīng)貿大學金融學院院長丁志杰認為，“企業(yè)和個人不是把外匯無償交給央行，而是通過銀行賣給央行，并獲得了等值人民幣”，“外匯儲備是央行用‘發(fā)票子’這種向社會負債的方式‘買’來的”［3］。中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍也說：“外匯儲備誰也沒有去創(chuàng)造，就是印鈔票買回來的，所以也不存在還給誰的問題?！保?］此話的言外之意就是說，外匯儲備是中央銀行的錢，跟納稅人及市場主體無關。事實果真如此嗎？

首先，就整個交易過程來看，人民銀行印刷幾乎沒有任何價值的紙幣，換取了本身同樣沒有任何價值的外幣。然而這兩種沒有價值的紙幣都被法律賦予了請求權，持有人可據(jù)此要求對方交付相當于票面價值的財產。既然這樣，一個邏輯形成了：生產者生產出具有價值的商品，以此換來外匯，此時國內市場上的商品數(shù)量沒變，流通中的人民幣數(shù)量也沒變。而現(xiàn)在是人民銀行根據(jù)生產者持有外幣的數(shù)量印刷具有同等請求權的人民幣，然后以人民幣換取生產者手中的貨幣。結果是國內市場上的商品數(shù)量沒變，流通中的人民幣增加了，進而是貨幣貶值，通貨膨脹，每個持幣人都遭受了同等比例的財產損失。與此同時，人民銀行手中憑空多出一筆請求權，即變相印出了一大把外幣。這個過程同征稅沒有本質區(qū)別，不同之處無非是一個用貨幣換貨幣，一個用完稅憑證換貨幣。而用來購買外匯儲備的票子最終體現(xiàn)為流通中的現(xiàn)金、各類銀行機構在人民銀行的存款、人民銀行票據(jù)等各種央行負債。

接下來我們拋開經(jīng)濟學令人眼花繚亂的計算公式，計算一道小學二年級的數(shù)學題：假定市場上原有商品9 000件，流通中的人民幣總量9 000元，每件商品的價格是1元，物價穩(wěn)定。今年新增商品1 000件，人民銀行新發(fā)人民幣1 000元，每件商品的價格仍是1元，物價依然穩(wěn)定，但人民銀行獲得了1 000元的通脹稅。也就是說，在物價穩(wěn)定的情況下，人民銀行也在征稅。后來甲公司生產1件商品出口美國，換來0.16美元，但不能在市場上流通，于是向人民銀行請求兌換1元人民幣。人民銀行為滿足甲公司的要求，便打開印鈔機印了1元人民幣與甲公司交換。在這個過程中，甲公司似乎得到了公平的對待，0.16美元兌換1元人民幣。然而事實并非如此，此時市場上流通的人民幣增加了1元，變成了10 001元，而商品總數(shù)不變，仍是10 000件，于是每件商品的價格從1元變?yōu)?.000 1元。這時甲公司和所有的市場主體都發(fā)現(xiàn)他們再也不能以1元人民幣購買一件商品了。市場交易中0.000 1元的價格差是會被忽略不計的，其實大家并沒有覺察到紙幣的貶值，甲公司仍然認為得到了公平的對待。甲公司不斷地出口商品，不斷地兌換人民幣，一年內共出口商品2 000件，兌換人民幣2 000元，于是流通中的人民幣變成了12 000元，每件商品的價格也相應地變?yōu)?.2元，這時大家切切實實感受到了通貨膨脹，而人民銀行卻再次憑空多出2 000元的財產請求權，一年下來，人民銀行共可獲得3 000元的收益。其實，人民銀行多出的收益就是通脹稅收入，說到底還是人民銀行以稅收的形式獲取了人民創(chuàng)造的財富。不過中國建設銀行高級研究員趙慶明不這樣認為，他說，“央行通過購買外匯發(fā)行紙幣，雖然紙幣的印刷成本可以忽略不計，但由于紙幣的內在價值相當于與其幣值等值的外匯，因而不存在鑄幣稅”［3］。然而正如我們剛剛分析過的，人民銀行在印出一張紙幣的同時，紙幣本身就已經(jīng)貶值了，所以這時的紙幣與其所兌換的外匯根本不等值。只不過從人民銀行發(fā)鈔到持幣人覺察到通貨膨脹，這中間有一個時間差，所以持幣人往往會對這種不對等的交易毫無覺察。

至此我們基本可以認為，出口創(chuàng)匯所形成的外匯儲備乃是人民銀行向公眾征收的通脹稅，而納稅人不單單是出口創(chuàng)匯的企業(yè)或個人，還是所有人民幣的持有人，因為在出口創(chuàng)匯和外幣兌換本幣的過程中，所有的人民幣都在同一時間內貶值，也就是說每個持幣人都按同一稅率繳納了通脹稅。

2.外商投資積累的外匯儲備的屬性

對于由外商投資所形成的外匯儲備之屬性又當如何界定呢？在我國境內，除非國家另有規(guī)定，外幣禁止流通，并不得以外幣計價結算（《外匯管理條例》第8條）。因此，外商用于投資的外幣須先轉化為人民幣才能使用，于是人民銀行再次通過印鈔來購買外商手中的外幣，并支付對應的人民幣，外商以兌換的人民幣進行投資。如此看來，整個過程似乎與國內的老百姓沒有任何關系。對此，丁志杰認為，“這部分恐怕談不上是中國老百姓的‘血汗錢’了”［3］。其實不然，人民銀行通過印鈔換取外幣，便獲得了票面所載的請求權，可以據(jù)此請求相應主體交付與外幣幣值相當?shù)纳唐?。很顯然，人民銀行再次以零成本換取了財產請求權。與此同時，外商將外幣兌換成人民幣之后便會將這些貨幣投放市場，購買勞動力和商品。結果是國內市場上商品減少，紙幣增加，紙幣開始貶值。如此看來，人民銀行所獲取的請求權最終仍是國民繳納的通脹稅。對于外來投資者而言，整個過程幾乎沒有遭受任何損失，即通貨膨脹對企業(yè)沒有構成直接影響，因為只有當他們將兌換來的人民幣投放市場之后才會發(fā)生通貨膨脹，而紙幣在他們手中之時仍是“堅挺”的。

接下來的問題是，隨著外幣不斷流入國內，結果是國外市場上通貨的減少和商品價格的下降，當?shù)厝怂旨垘诺馁徺I力上升，這意味著國內的持幣人在向外國的消費者交稅。如果人民銀行所持外幣不被用來購買外國商品，還意味著外國投資者以對中國來說毫無價值的紙幣換取了中國的財富，是外國的中央銀行向中國國民征收了通脹稅。當然，除非發(fā)生重大國際危機，附著于所持外幣之上的請求權不會喪失，人民銀行握有請求兌換的權利，這些請求權其實就是外匯儲備。歸根結底，外匯仍是國民向人民銀行繳納的通脹稅。

然而，丁志杰堅持認為，新發(fā)貨幣最終會被企業(yè)和居民持有，這些貨幣也是財富的一種形式，因而新發(fā)貨幣談不上是“征稅”［3］。但是紙幣只是財富的一種法定表征形式，而其本身沒有任何價值，不能把紙幣本身同其所表征的財富混為一談。紙幣之所以能夠代表財富，不是因為其自身有價值，而是國家通過立法賦予其流通媒介的職能，并以政府信譽做擔保，強制其流通。如果拋開這一點，紙幣本身的價值可以忽略不計。如果紙幣不是財富，充其量不過是公民———持幣人———的完稅證明，持幣人與國家之間的關系自然也就是一種公法上的債權債務關系。

至此我們可以認為，外匯儲備說到底還是國民創(chuàng)造的財富，并以稅收的形式為國家所征收，由中央銀行代為管理———前提是中央銀行為國家所有。

二、公法上債權債務關系的延伸

在厘清了外匯儲備資金的屬性之后，我們需要繼續(xù)辨明外匯儲備資金的權屬。通常我們會有一個直觀的判斷：外匯儲備是國家的錢。然而這個論斷如果成立，則需要首先滿足一個條件：發(fā)鈔機關為國家所有。這個問題并非不是問題，因為當今世界仍有許多中央銀行屬于私人所有的部門。那么我國的中央銀行———中國人民銀行的法律地位如何呢？

根據(jù)《中國人民銀行法》第4條的規(guī)定，作為我國中央銀行的中國人民銀行，履行以下職責：“（一）發(fā)布和履行與其職責有關的命令和規(guī)章；（二）依法制定和執(zhí)行貨幣政策；（三）發(fā)行人民幣，管理人民幣流通；（四）監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場；（五）實施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場；（六）監(jiān)督管理黃金市場；（七）持有、管理、經(jīng)營國家外匯儲備、黃金儲備；（八）經(jīng)理國庫；（九）維護支付、清算系統(tǒng)的正常運行；（十）指導、部署金融業(yè)反洗錢工作，負責反洗錢的資金監(jiān)測；（十一）負責金融業(yè)的統(tǒng)計、調查、分析和預測；（十二）作為國家的中央銀行，從事有關的國際金融活動；（十三）國務院規(guī)定的其他職責。”從這些職責可以看出，人民銀行同其他政府部門一樣，都在行使著特定的國家權力。只不過其所行使的權力本身具有特殊性，即事關貨幣、金融的行政和立法權，特別是體現(xiàn)在立法權上，如人民銀行通常會根據(jù)《中國人民銀行法》等法律，制定規(guī)章和其他規(guī)范性法律文件，如《非金融機構支付服務管理辦法》，以及以《中國人民銀行令》和《中國人民銀行公告》等形式存在的文件?！稇椃ā返?9條規(guī)定，國務院“統(tǒng)一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”（第3項），“領導和管理經(jīng)濟工作”（第6項）。無論我們將人民銀行的權力歸入經(jīng)濟工作的范疇，還是歸入不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作，顯然這些都是國務院應有的權力，將此項權力交給國務院的特定部門行使，具有憲法上的依據(jù)。而根據(jù)《立法法》第8條立法保留條款，事關金融、財政和稅收的事項，應當制定法律，全國人大據(jù)此制定《中國人民銀行法》便具有了憲法上的正當性。全國人大有權“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”（《憲法》第62條第3項），既然我們把人民銀行看作國家機關之組成部分，全國人大制定《中國人民銀行法》顯然是對人民銀行的法律地位、職責權限的確認。由此可以看出，同國務院其他部委一樣，人民銀行的權力來自《憲法》。由此我們可以進一步認為，人民銀行乃是國務院的一個部門，其具有“公法人”身份而不是一個私人的公司或機構。

既然人民銀行屬于公法人，那么人民銀行的資產當屬于國有財產。《憲法》第7條規(guī)定：“國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟?！币虼宋覀兛梢赃M一步認為，外匯儲備是屬于全民所有的財產。說到底，這些全民所有的財產乃是“中國勞動者多年來辛勤勞動的積累”［4］，在本質上是政府對國民的負債，國民與政府圍繞外匯儲備所形成的是一種公法上的債權債務關系。

公法上的債權債務關系最初是用來表征稅收關系的。就其結構而言，稅收法律關系類似于私法上的契約關系，因此憲法學家常將稅收法律關系看作公法上的債權與債務的關系。不過由于稅權所具有的公權力屬性，決定了公法上的稅收征稽與繳納關系與私法上的債權債務關系有不同之處。按照私法上的債權債務關系，債權人可以向債務人請求給付，債的發(fā)生可能基于法律，也可能基于約定。公法上的稅收征稽與繳納關系類似于私法上的法定之債，即國家基于法律要求人民進行金錢上的給付。不同之處在于，稅收涉及到對人民自由的限制或干預，因此應受到法治原則的限制，即作為債權人的國家應當依法行政，而納稅人的基本權利應受到充分保障。［5］更為重要的是，公法上的債權債務關系給國家設定了特定的給付義務，即國家應向國民提供盡可能豐富的公共物品。在當代社會，民生福利原則是一項基本的法治原則和國家治理的基本理念。民生福利原則不僅要求政府提供國防、治安、外交、司法等純公共物品，還要求政府提供包括教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務等在內的更加符合社會整體利益的準公共物品。［6］這些要求的實現(xiàn)，最終也必然依賴于稅權的有效行使。也就是說，國家在承諾為國民的生命、自由和財產等基本權利提供必要保障，并為國民謀求個人幸福提供必要條件的同時，也必然以取得包括稅權在內的財政權為前提。反過來，國民既然愿意接受一個政府及其所提供的保護，也必須為此支付對價即納稅。同時也說明，稅權的存在是建立在社會契約基礎之上的，必須以國民的同意為第一要義，稅權的行使也必須符合社會契約的宗旨。

把關于稅收法律關系的界定延伸到貨幣經(jīng)濟領域同樣是適用的，因為國家貨幣權力的行使產生了大量的負債，同稅收在本質上沒有任何區(qū)別。如果國民同意將貨幣發(fā)行權交給國家，則意味著國家有權通過發(fā)鈔向國民征稅，而外匯儲備則是國家所征收的通脹稅收入，最終應歸國民所有，而受委托管理這份資產的，是經(jīng)由國民同意成立的政府部門。不過，把貨幣法律關系界定為公法上的債權債務關系，還只是停留在了問題的表面，在實質意義上，現(xiàn)代民主國家的財政收入是國民為了滿足自身或整體的利益需求而對自我進行的財產權限制，國家只是作為國民的代理人具體地進行征收與支出而已。正如康德所言：“是人民在向他們自己征收賦稅，這是根據(jù)權利的法律去行動的唯一的模式。這種做法可以通過代表人民的代表機構這些中間組織來完成?！保?］至于通過征收通脹稅而積累外匯儲備收入的，自然是中央銀行這一中間組織。但是關于通脹稅和外匯儲備收入的完成，未必能夠從社會契約理論那里獲得解釋，作為一種既成事實，廢除通脹稅的努力將會是徒勞無功的，因此我們不如將其納入公法上的債權債務關系范疇之中，并通過外在的憲法規(guī)則對其加以規(guī)制。

既然外匯儲備在本質上是一種稅收，就應當取之于民，用之于民。在這一問題上，中國人民大學金融學院趙錫軍的說法是值得推敲的。趙錫軍認為，外匯儲備是人民銀行多印的鈔票，而這部分鈔票沒有對應的商品，因此這些鈔票也沒有價值，外匯儲備是印了鈔票買回來的東西，沒有誰去創(chuàng)造，所以也不存在還給誰的問題。［5］按照他的這種邏輯，既然外匯儲備沒有對應的商品，沒有價值，就意味著生產者出口創(chuàng)匯的結果是我們以有價值的商品換來了無價值的廢紙。這顯然不是政府多年來鼓勵出口創(chuàng)匯的初衷。而事實上外匯儲備是國民創(chuàng)造的價值，應當同稅收一樣，由國家通過補貼醫(yī)療、教育等途徑，還利于民。至于還利的途徑，我們當然不能認同向國民大規(guī)模“派糖”的做法，如果用外匯儲備“派糖”，只不過是對社會財富進行了一次再分配，并不能帶來社會財富的增加。在筆者看來，主要途徑應當是利用外匯儲備向國外購買商品和服務，其中一部分用于福利支出，如購買醫(yī)療衛(wèi)生產品用作全民的福利，另一部分商品則可以直接投放國內市場。當然，對于第二種途徑，從表面上看消費者個體在購買這些商品時仍需付費，但隨著社會財富量的增加，通脹將被稀釋，人民幣的購買力回升，全體國民將從中受益。此外，我們還可以考慮以外匯儲備置換、收購在華外資企業(yè)及其股份等。

三、外匯儲備之規(guī)制建議

高額外匯儲備的存在有其積極意義，如可以穩(wěn)定經(jīng)濟、提高償付外債的能力等，然而過多的外匯儲備也會成為國民經(jīng)濟和全體國民的沉重負擔，不僅存在著誘發(fā)通脹的風險，而且會大大降低資金的利用率。且一直以來，“中國大量的外匯儲備被低收益的美國國債所占據(jù)，而本可以用來提高中國居民收入和消費支出的投資則被迫減少”［8］。不僅如此，受美元貶值的影響，中國的外匯儲備一直存在大幅縮水的現(xiàn)象。既然外匯儲備是國民的血汗錢，縮水的結果自然是國民財富的流失?！锻鈪R管理條例》第10條規(guī)定，“國務院外匯管理部門依法持有、管理、經(jīng)營國家外匯儲備，遵循安全、流動、增值的原則”。然而到目前為止，國務院外匯管理部門并未就我國外匯儲備的安全和增值問題對公眾做出過任何披露，公眾所知的僅僅是美元貶值和外匯儲備的縮水。我國在外匯儲備管理上存在諸多漏洞，外匯儲備的利用方式、投資途徑不透明，缺乏監(jiān)督，導致尋租和腐敗時有發(fā)生。根據(jù)外匯管理局2011年的年報，我國外匯管理局下設5個駐外機構，分別是華安公司、華新公司、紐約交易室、華歐公司、法蘭克福交易室。而在2013年的年報中，紐約交易室變成了華美公司。據(jù)《經(jīng)濟觀察報》2014年7月14日的資訊：被稱為“四朵金花（華）”的幾個駐外機構，其投資方向、規(guī)模、運作機制頗為神秘，更多的投資信息沒有公開，外管局儲備管理司（中央外匯業(yè)務中心）對此也保持緘默。從法理上來講，作為受委托管理全民所有資產的機構，與私人企業(yè)有著本質的不同，他們行使的是國民賦予的公權力，因此應當接受法律、監(jiān)督機關和公眾的監(jiān)督，其運作模式應當公開透明。從立法上來看，外匯管理的法律依據(jù)主要是《外匯管理條例》，但是該條例對于外匯管理的方式、程序及監(jiān)督機制都缺乏必要的規(guī)定，而作為最重要的財政立法的《預算法》亦沒有將外匯儲備納入預算管理，從而使得數(shù)額龐大的外匯儲備資金成了幾乎不受法律控制的資產。有鑒于此，筆者建議通過一系列的憲法性貨幣規(guī)則，對外匯儲備的規(guī)模、使用、管理等做出嚴格規(guī)定。

1.設定外匯儲備總額

在談論到4萬億美元多不多的時候，丁志杰援引了傳統(tǒng)的觀點，認為外匯儲備不得少于3個月的進口額、10%的GDP和30%的外債，而2010年底我國外匯儲備可以滿足22.5個月的進口、相當于GDP 的48.44%和外債的5.2倍，并據(jù)此得出結論說我國外匯儲備總量比較充裕。［4］其實相關理論最初是由美國金融學家特里芬在1947年提出的，他認為一國的外匯儲備與其進口比率應維持在25%左右，即維持三個月的進口外匯需求，并以20%和40%作為儲備的下限和上限。［9］根據(jù)特里芬的觀點，中國外匯儲備規(guī)模高出正常水平上限4倍多，而丁志杰在借用相關理論時只提到下限，未提及上限，不免有斷章取義之嫌。如果特里芬的觀點是可取的，那么中國的外匯儲備總量則明顯高于正常水平，并帶來如下問題：其一，與外匯儲備失控相對應的是高通脹，加劇了中國本就嚴重的貨幣超發(fā)問題；其二，外匯儲備主要用于購買美國國債等高流動性資產，回報率低，且一直受美元貶值影響，不斷遭受損失；其三，存在安全隱患，無論是美國國家破產還是國家間發(fā)生對抗，都有可能導致中國的外匯儲備被凍結。雖然存在這樣的風險，我國卻無相關的法律文件對外匯儲備的總量加以限制，于是出現(xiàn)了外匯儲備規(guī)模失控的現(xiàn)象，因此應當通過專門的貨幣規(guī)則對外匯儲備總額的上限和下限做出規(guī)定，將其規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠取?/p>

2.限定外匯儲備用途

正如前面所談到的，外匯儲備不能直接用于投資，更不能無限度地購買美國國債，也不能采取“派糖”的形式來發(fā)放，而應將其中相應的比例用于向國外購買商品、服務或收購在華外資企業(yè)，并通過立法的形式加以確認。由于外匯儲備在本質上是通脹稅收入，最終應用之于民，所以立法上應設定用于民生福利支出的最低份額。針對目前我國外匯儲備有大于1/3的份額用于購買美國國債，并引發(fā)了一系列金融風險，建議我國政府嚴格控制購買外國政府債券的規(guī)模。

3.將外匯儲備納入預算管理

現(xiàn)代國家預算制度就是要將國家的財產資源做合法且合理的分配，并根據(jù)分配的內容維護國家利益，以及建設公共福利事業(yè)。［10］該制度體現(xiàn)了制約國家權力和保障公民權利的憲政精神，因此《預算法》通常被看作憲法性法律，其調整對象主要是政府的收支權限及其行為。在我國，外匯儲備收入屬于全民所有的財產，其收與支自然應納入預算管理。我國現(xiàn)行《預算法》第19條規(guī)定：“預算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應當上繳的國有資產收益；（三）專項收入；（四）其他收入。”外匯儲備收入可以適用“其他收入”條款，但由于對外匯儲備收入的性質及其法律地位界定不清，實踐中并未將其納入預算管理。因此，在《預算法》修改之時應對外匯儲備收入的性質加以界定，并將其與公債收入、貨幣發(fā)行收入等收入類型一起納入預算管理。

4.建立外匯儲備透明機制

同貨幣政策透明一樣，提高外匯儲備管理過程的透明度，對確保公眾知曉事關自己切身利益的政府行為，監(jiān)督外匯儲備的規(guī)模及其用途，避免或減少國有資產的流失，都具有重要意義。［11］然而一直以來，我國的外匯管理活動都蒙有一層神秘面紗，人們看外匯儲備的面貌始終如霧里看花，即便是一些可見的年報、公告等，所披露的也多是無關痛癢的事件和數(shù)據(jù)，對于外匯儲備的投資方向、經(jīng)營方式、盈虧狀況均無可考之籍，從而也就無從監(jiān)督，更無從表達自己的意見。因此應當要求外匯管理部門嚴格按照《政府信息公開條例》，定期、詳細、準確披露有關外匯市場的操作信息，公布駐外機構的財務狀況，并接受公眾監(jiān)督，對于涉及外匯管理的重大事項，如購買他國國債、投資海外房地產等，還應舉行聽證，謀而后斷。

5.啟動外匯儲備審計制度

審計制度是指由行政機關內設的審計部門，對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，以及其他應當接受審計的財政收支、財務收支，實施審計監(jiān)督的一種制度設計。審計制度的實施，能夠有效規(guī)范各級政府部門的財政收支行為，對于外匯儲備的管理也是如此。《審計法》第18條規(guī)定，“審計署對中央銀行的財務收支，進行審計監(jiān)督。審計機關對國有金融機構的資產、負債、損益，進行審計監(jiān)督”。在我國，外匯儲備由人民銀行下設的外匯管理局管理，因此應當將外匯儲備納入人民銀行財務收支范疇。由此可見，對外匯儲備實施審計監(jiān)督有法可依，而我們要做的就是如何充分發(fā)揮這一制度的功能，給外匯管理部門套上法治的籠頭。

四、結語

人類歷史的政治法律實踐一再表明，不受制約的公權力乃是腐敗的根源。因此法治理論強調政府權力的有限性，強調對公權力的法律約束。在外匯儲備領域，外匯管理部門代表國家監(jiān)管、安排使用外匯儲備資金，行使著重要的公權力，如不能對其加以有效的監(jiān)督和制約，勢難避免腐敗和尋租的發(fā)生。尤其面對龐大的外匯儲備資金，一旦發(fā)生腐敗和尋租，其所造成的損失將難以估量。近年來，外匯管理部門官員貪污腐敗案例時有發(fā)生，表明這里也不是一片凈土。腐敗的治理不僅在反，更在防，即通過剛性的外在規(guī)則和嚴格的控權機制，將外匯管理部門的自由裁量權降到最低，提高其腐敗和尋租的機會成本，將腐敗的可能性降到最低。

［參 考 文 獻］

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［11］吳禮寧.將貨幣發(fā)行收入納入我國預算管理的立法建議［J］.鄭州輕工業(yè)學院學報：社會科學版，2014（5）：23.

［作者簡介］吳禮寧（1981—），男，河南省民權縣人，華北水利水電大學副教授，博士，主要研究方向：貨幣憲法、財政憲法。

［基金項目］國家社會科學基金項目（13CFX021）；教育部人文社會科學研究項目（12YJC820109）

［收稿日期］2015－07－10

［文章編號］1009－3729（2015）05－0034－06

［文獻標志碼］A

［中圖分類號］D922.21