文/孟濤

我國法治評估的三個誤區(qū)

文/孟濤

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容……”這一關(guān)于法治考核的權(quán)威規(guī)定，對于我國已經(jīng)存在了十多年的法治評估試驗產(chǎn)生了很大的推動作用。如今，各種各樣的法治評估正在我國如火如荼地興起，大有遍地開花的勢頭。

所謂法治評估，是指采取定性或定量的方法，對法治的實踐狀況進行具體而細致的描述和判斷。無論是從理論上還是從實踐上而言，法治評估都是法治理論和法治建設(shè)的一場革命。傳統(tǒng)的法治理論給人一種抽象的感覺，接不了地氣，而法治評估卻可以使理論化身為可觸摸、可感知、可觀察的實體，并且能夠?qū)@個實體進行把脈診斷，出現(xiàn)問題的還可以對癥下藥。我國正處于法治建設(shè)的關(guān)鍵階段，了解法治的具體狀況、診斷法治建設(shè)的問題是法治建設(shè)不可或缺的一步。對于依法治國的建設(shè)而言，法治評估將起著舉足輕重的作用。沒有法治評估，法治建設(shè)就會面臨無的放矢的處境。

中國的法治評估最早出現(xiàn)于2002年前后，在四種力量的推動下不斷發(fā)展：1985年以來的普法運動、法治理論的研究與倡導、國際法治評估和香港法治指數(shù)、2004年以來建設(shè)法治政府的目標。政府與學術(shù)界或獨立或聯(lián)合地推出了眾多評估方案，數(shù)量之多有令人目不暇接之感。不過，由于上級的推動或模仿借鑒等原因，我國絕大多數(shù)法治評估有著高度的相似性，可以歸納為兩種：法治環(huán)境評估和法治建設(shè)評估。

法治環(huán)境評估最早出現(xiàn)，由學術(shù)界提出，目前已公布的指標體系共有4個，包括北京、浙江湖州、云南昆明、貴州省。它們都存在一個共性，即都包括立法、執(zhí)法、司法等法律制度的基本成分，此外，還包括“社會環(huán)境”、“人文環(huán)境”、“法治效果”、“法律資源”等其他內(nèi)容。

法治建設(shè)評估的方案為數(shù)眾多，不少指標至今尚未公開，僅僅用于考核政府內(nèi)部的建設(shè)工作。根據(jù)客觀指標/主觀指標的類型來看，可以把法治建設(shè)指標分為兩個類型：北京、上海、湖南等地學者設(shè)計的指標體系屬于客觀指標，余杭、無錫、成都等地出臺的法治指標體系則屬于主觀指標。此外，法治政府評估構(gòu)成了法治建設(shè)評估內(nèi)部的一個自成系統(tǒng)的類別，一般由主觀指標和客觀指標共同組成。

法治理論正式誕生于19世紀的英國和德國。“法治”的定義種類豐富，不同國家、不同組織乃至不同學者都有著不同的定義。聯(lián)合國關(guān)于法治的定義，被認為是迄今為止最為權(quán)威的界定。這一定義出現(xiàn)在2004年聯(lián)合國秘書長的報告中：“對聯(lián)合國而言，法治指的是這樣一種治理原則：所有的人、機構(gòu)和團體，無論是公共的還是私有的，包括國家自身，都必須對法律負責。而這種法律，是公開發(fā)布、平等實施、獨立裁決的，并與國際人權(quán)規(guī)范和標準保持一致。法治概念還要求采取措施來保證下列原則得到遵守：法律至高無上、法律面前人人平等、對法律負責、公平適用法律、權(quán)力分立、參與決策、法律確定、避免恣意以及程序和法律透明?！?/p>

法治評估，首先需要明確“法治”的定義，然后確定一些能夠反映法治各個維度的指標，再由那些適格的主體根據(jù)相應(yīng)的方法來進行評估。整個評估過程由這三個基本環(huán)節(jié)組成，每一個環(huán)節(jié)都不可出錯。由于法治評估出現(xiàn)的時間還不到20年，正處于不斷的探索發(fā)展中，難免出現(xiàn)這樣或那樣的問題。從我國的各種法治評估實踐來看，法治評估三大環(huán)節(jié)都存在一些明顯的誤區(qū)。

第一，在評估目標方面，普遍存在著“法治”與“法治建設(shè)”、“法治環(huán)境”相混同的現(xiàn)象，很多“法治評估”往往成了“法治建設(shè)評估”或“法治環(huán)境評估”。關(guān)于“法治”，目前理論上已經(jīng)有了大致共識，即以保障權(quán)利為核心，符合穩(wěn)定、公開、明確、不溯及既往等形式要求的規(guī)范治理體系，得到所有個人和組織的共同遵從，由國家執(zhí)法和司法機構(gòu)予以保障執(zhí)行。簡言之，“法治”體現(xiàn)在形式和實質(zhì)兩個方面，缺一不可?！胺ㄖ谓ㄔO(shè)”則是指各種推動法治、建設(shè)法治的種種措施和制度，例如法治建設(shè)組織領(lǐng)導機構(gòu)健全、法律顧問制度的健全完善、建立各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部述法的考核制度，等等?！胺ㄖ苇h(huán)境”的內(nèi)容更廣，政治、經(jīng)濟、社會、文化等制度要求都可以納入進來，例如多黨合作和政治協(xié)商、城鄉(xiāng)居民可支配收入之比、價格由市場決定的程度、養(yǎng)老保險覆蓋率、交通火災(zāi)事故損失額、居民公約認同率等。

事實上，“法治”與“法治建設(shè)”、“法治環(huán)境”之間差別很大，可以說是完全不同的事物。“法治”有著較為明確的價值追求，最終以權(quán)利的充分保障和公平正義為依歸，主觀性色彩濃厚?！胺ㄖ谓ㄔO(shè)”則屬于制度建設(shè)領(lǐng)域的內(nèi)容，不一定會指向“法治”，往往更接近于“法制”。“法治建設(shè)”的評估結(jié)果較好，并不直接意味著“法治”水平就很高。至于客觀色彩更為突出的“法治環(huán)境”，其很多內(nèi)容已經(jīng)超出了“法治”的應(yīng)有內(nèi)容，結(jié)果反而沖淡了“法治”的應(yīng)有主題。因此，在法治評估中，我們需要注意避免以“法治建設(shè)評估”或“法治環(huán)境評估”來取代“法治評估”。目前，我國嚴格意義上的“法治評估”還極為罕見。未來，我國政府和學術(shù)界應(yīng)該注意實現(xiàn)真正意義上的“法治評估”，落實形式法治和實質(zhì)法治的原則要求。

第二，在評估指標方面，存在著過度重視客觀指標、排斥主觀指標的傾向?？陀^指標是對某一客觀事實的反映，例如訴訟量、犯罪率、律師占人口比例、立法數(shù)量等；主觀指標反映人們對客觀社會現(xiàn)象的感受，也稱為感覺指標，例如安全感、滿意度等。筆者參加過多次法治評估學術(shù)研討會，學者們普遍強調(diào)要“客觀”、要制定“客觀指標”，實務(wù)部門的工作者們也普遍傾向于客觀指標，似乎客觀指標能夠杜絕所有質(zhì)疑、避免所有爭議。筆者并不否認客觀指標的重要作用，但是在法治評估領(lǐng)域，客觀指標無法像在經(jīng)濟領(lǐng)域那樣發(fā)揮舉足輕重的作用。因為，反映“法治”的客觀指標微乎其微，幾乎找不到直接反映“法治”的客觀指標，不像經(jīng)濟領(lǐng)域有GDP、CPI那樣的客觀數(shù)據(jù)。即使存在一些客觀指標，也會引發(fā)不同的解讀。例如“訴訟率”，既可以反映人們的維權(quán)意識，也可以反映社會沖突的程度，這兩種解讀恰好反映了法治相互對立的兩面。最關(guān)鍵的法治指標幾乎沒有對應(yīng)的客觀指標，例如權(quán)利保障的程度、權(quán)力濫用的程度、審判獨立的程度等。甚至有些客觀指標同樣可以通過偽造、篡改而獲得，并非絕對客觀。

主觀指標很值得我們認真對待。當前國際上的法治評估，絕大多數(shù)都是主觀指標。主觀指標可以通過調(diào)查的方法全面測量法治的各個領(lǐng)域，彌補客觀指標的嚴重匱乏。只要調(diào)查方法嚴謹、科學，完全能夠得出準確的調(diào)查結(jié)果，其客觀性不容否認。另外，主觀指標還可以實現(xiàn)大范圍的橫向比較，乃至實現(xiàn)國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間的比較排名，而客觀指標就無法做到這一點，因為各個國家、各個地域的指標內(nèi)容和統(tǒng)計標準往往并不一致，例如美國的犯罪案件和中國的犯罪案件本質(zhì)上就不一樣。國際法治評估之所以普遍采用主觀指標，原因就在于此?？傊?，我國不必過度強調(diào)、迷信客觀指標，應(yīng)該明白主觀指標是無可回避的，是最基本的法治指標。

第三，在評估主體方面，過于輕視公眾的評估能力。目前，我國絕大多數(shù)法治評估都是由領(lǐng)導干部和專家進行打分，一些地方吸收了公眾的評估，但是大大地限制了公眾評估的范圍和比重。目前，公眾參與法治評估的事項僅僅限于各種“滿意度”，公眾評估的分值比重一般不超過總分的20%，例如著名的余杭法治評估即是如此。這種做法缺乏合理的依據(jù)。公眾滿意度調(diào)查僅僅反映了公眾的某種主觀情緒，測不出具體的現(xiàn)實問題，弱化了評估所具有的診斷效果，沒有多大意義。至于將公眾評估分值的比重限制在20%之下，也缺乏經(jīng)得住推敲的理由。

目前，領(lǐng)導干部和專家擔任評估主體，其打分所占的比重最大。但是，這些評估主體能否勝任評估工作，是值得討論的。評估有一個前提條件：評估主體必須充分了解被評估對象的情況，否則就沒法評判?，F(xiàn)實中，負責評估的領(lǐng)導干部往往通過實地調(diào)研、現(xiàn)場觀摩、聽取匯報、調(diào)閱材料等方法了解被評估者的具體情況。這些方式能夠在一定程度上反映被評估者的情況，但是無法排除有“包裝”、“加工”、“美化”的可能。領(lǐng)導干部的評估時間一般都比較短，走馬觀花的調(diào)研也不能保證全面了解被評估對象。至于專家的評估，由于他們只是某一個專門領(lǐng)域的專家，不能了解法治的各個領(lǐng)域，外地專家在短短幾天內(nèi)也同樣無法保證徹底把握本地的法治狀況。因此，對于專家評估也應(yīng)該慎重使用。作為政府績效的最終感受者，公眾最有資格對政府的各項外部管理行動進行評估，例如政府辦事的效率、政務(wù)公開的程度、法律執(zhí)行的效果等。因此，應(yīng)當充分發(fā)揮公眾評估的作用，法治效果可以完全由公眾來評。

對于以上誤區(qū)，筆者建議可以嘗試從以下幾個方面進行改進：

首先，我國可以建立三類法治相關(guān)的評估體系：法治評估、法治建設(shè)評估和法治環(huán)境評估。這三者在我國都有存在的必要性。法治評估針對法治的兩大核心要素——權(quán)利保障和權(quán)力制約——展開評估，鑒于其學術(shù)性、專業(yè)性較強，可以由科研院校等機構(gòu)開展。法治建設(shè)評估由黨政實務(wù)部門開展，評估的對象是政府公務(wù)員推動法治建設(shè)的各種舉措。例如，權(quán)力清單和責任清單、政府和司法機構(gòu)的透明度建設(shè)、公民參政議政的制度建設(shè)、廉政制度建設(shè)，等等。這類評估應(yīng)該盡快納入政績考核，使其成為干部日常工作評價和提拔的硬杠杠，具有直接的影響力。法治環(huán)境評估可以由科研院校實施，評估的對象是法治相關(guān)的外部環(huán)境因素，諸如民主政治、市場經(jīng)濟、市民社會、多元文化，等等。法治評估和法治環(huán)境評估的結(jié)果，可以作為法治建設(shè)評估的參考，引導法治建設(shè)評估的發(fā)展，但不應(yīng)具有直接的約束力，因為“法治”和“法治環(huán)境”不是單憑政府一己之力就能建成的，過多的評估只會導致政府疲于應(yīng)付、不堪重負，滋生官僚主義和形式主義，走向法治的對立面。

其次，應(yīng)注重發(fā)揮主觀指標的作用。法治評估、法治建設(shè)評估和法治環(huán)境評估對于指標的依賴性各不相同。對于法治評估而言，其指標以主觀指標為主，對應(yīng)的客觀指標非常少，權(quán)力制約、權(quán)利保障這兩大核心指標都需要通過主觀指標的方式來表現(xiàn)。對于法治建設(shè)評估而言，主觀指標和客觀指標可以各占一半，政府推動的建設(shè)工作既可以通過一些具體的客觀標準來衡量，也需要通過公民的評價來衡量。對于法治環(huán)境評估而言，客觀指標可以占據(jù)主要成分，因為經(jīng)濟、社會一類的指標大都體現(xiàn)為客觀的數(shù)據(jù)形式。我國應(yīng)進一步發(fā)揮主觀指標的作用。主觀指標與客觀指標不是互相排斥、互相對立的關(guān)系，而是相互補充的關(guān)系。主觀指標不僅能反映評估者對于現(xiàn)實的一種認識，而且也能根據(jù)評估者的主觀認知來預測其以后的行為，其功能和價值理應(yīng)得到進一步的挖掘和發(fā)揮。

最后，在評估主體方面，應(yīng)進一步發(fā)揮公眾評估的作用。我國常常有一種做法，就是由專家來對所有的法治評估進行打分。事實上，作為專家，所了解的往往只限于其專業(yè)領(lǐng)域，例如民法專家可能只了解民商領(lǐng)域，刑法專家只了解刑事領(lǐng)域。如果讓民法專家對刑事實踐進行評估，結(jié)果的準確性恐怕難以保證。因此，最好的做法應(yīng)該是堅持“不了解現(xiàn)實就沒有評估權(quán)”的原則，參與評估主體應(yīng)該只能評估他所了解的領(lǐng)域或事項。政府干部作為另一類職業(yè)群體，也可以對其所了解的領(lǐng)域進行評估。不過，如果評估結(jié)果與評估者有著切身的利害關(guān)系，應(yīng)該注意適當回避，以保證評估結(jié)果的客觀性。2009年度深圳市參與法治政府建設(shè)的各單位自評成績都在90分以上，年度考評結(jié)果均達到優(yōu)秀，這種自評的做法最終只能導致自賣自夸，是法治評估必須避免的。同時，應(yīng)該擴大發(fā)揮廣大公眾評估的作用。公眾是法治效果的最終感受者，是最有資格的評估主體，通過科學的抽樣調(diào)查或訪談等方式，完全可以了解公眾對于法治效果、法治建設(shè)效果和法治環(huán)境效果的整體感受和意見。對于公眾不了解的法治專門事項，例如法院審判等，可以由了解相關(guān)情況的專家或干部評估。

（本文作者系人民大學法學院副教授）