黃瑞陽

（中國人民大學國際關系學院北京100872）

淺述中國污染場地環(huán)境管理現(xiàn)狀與對策

黃瑞陽

（中國人民大學國際關系學院北京100872）

城市工業(yè)污染場地是中國產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和城鎮(zhèn)化快速推進過程中產(chǎn)生的新環(huán)境問題，不僅阻礙了土地再開發(fā)利用以及城市經(jīng)濟發(fā)展，也對公眾健康構成嚴重威脅。本文通過對中國污染場地環(huán)境管理現(xiàn)狀和存在問題進行分析，研究提出中國污染場地環(huán)境管理的對策建議，為減輕污染場地環(huán)境風險、促進城市土地再開發(fā)利用提供參考借鑒。

城市建設；污染場地；環(huán)境管理

在中國經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，一些城市中污染嚴重的企業(yè)陸續(xù)關?；虬徇w，城市出現(xiàn)了大量遺棄工業(yè)污染場地。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國各類工業(yè)污染場地數(shù)量至少以數(shù)十萬計。這些污染場地包括重金屬污染場地、有機污染物場地、持久性有機污染物（POPs）場地以及電子廢棄物污染場地，有些場地污染物濃度非常高，對周圍環(huán)境和公眾健康造成較大危害。自2004年起，中國開始啟動污染場地的環(huán)境管理工作。

1 中國污染場地環(huán)境管理現(xiàn)狀

自2004年北京發(fā)生地鐵五號線宋家莊站施工工人中毒事件后，污染場地問題日益受到公眾和社會的關注。中國政府有關部門啟動了污染場地環(huán)境管理工作，開展全國土壤污染狀況調(diào)查，研究污染場地管理政策法規(guī)和標準，建立部門管理協(xié)調(diào)機制，組織各地實施污染場地管理工作。

1.1 開展全國土壤污染狀況調(diào)查

為全面準確掌握全國土壤環(huán)境質量總體狀況，查明土壤污染類型、范圍和程度，自2006年起，環(huán)境保護部組織開展了全國土壤污染狀況調(diào)查。根據(jù)調(diào)查獲取的大量數(shù)據(jù)，建成全國土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)庫和樣品庫，完成全國土壤污染狀況調(diào)查總報告和專題報告，為全面開展土壤污染防治提供數(shù)據(jù)支持。

1.2 組織《土壤污染防治法》立法研究

中國土壤污染防治的法律法規(guī)很不完善，與土壤污染防治相關的法律規(guī)定多散見于《憲法》、《環(huán)境保護法》以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律條文中。自2006年起，環(huán)境保護部啟動了《土壤污染防治法》（草案）的立法研究工作，組織開展相關調(diào)研活動。2013年，全國人大環(huán)資委委托環(huán)境保護部起草《土壤污染防治法（草案建議稿）》。2014年12月，草案建議稿提交全國人大環(huán)資委[1]。

1.3 發(fā)布污染場地環(huán)境管理的國家技術標準

2014年，環(huán)境保護部發(fā)布了《場地環(huán)境調(diào)查技術導則》（HJ 25.1-2014）、《場地環(huán)境監(jiān)測技術導則》（HJ25.2-2014）、《污染場地風險評估技術導則》（HJ25.3-2014）以及《污染場地土壤修復技術導則》（HJ25.4-2014）等污染場地系列環(huán)境保護標準，規(guī)定了污染場地環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、風險評估和土壤修復的原則、程序和要求。一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)和工業(yè)省市，如北京市、重慶市、浙江省以及江蘇省南京市、遼寧省沈陽市也研究和制定了地方法規(guī)、規(guī)范性文件和標準。

1.4 建立污染場地協(xié)同管理機制

污染場地的環(huán)境管理工作涉及土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃制定、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化升級等多個方面。環(huán)境保護部負責對污染場地環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，會同國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部等部門制定污染場地環(huán)境管理政策和技術標準，組織各地開展污染場地管理工作。

目前，北京、重慶、上海、江蘇、浙江等十幾個?。▍^(qū)、市）的部分城市開展了污染場地環(huán)境管理，實施重污染工業(yè)企業(yè)搬遷，制定地方管理制度和技術標準，開展污染場地評價和修復工作，取得了一定成效。

2 中國污染場地環(huán)境管理存在的問題

污染場地問題是中國產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的新環(huán)境問題。由于中國污染場地管理工作起步較晚，至今尚未建立完善的污染場地管理法律法規(guī)體系和技術支撐體系。污染場地環(huán)境管理主要存在五個方面的問題：（1）對污染場地的嚴重危害認識不足，場地數(shù)量、面積以及分布等底數(shù)情況嚴重不清；（2）土壤污染防治法律法規(guī)體系不完善，土壤環(huán)境質量相關標準尚未完成修訂；（3）污染場地修復技術較為落后，缺乏工程化和商業(yè)化的實用技術；（4）未建立污染場地修復資金機制，場地修復缺乏資金來源；（5）污染場地管理制度尚不健全，管理力度有待加強。目前，僅有北京、重慶等少數(shù)地區(qū)開展了污染場地的治理，大部分地區(qū)污染場地的監(jiān)管尚為空白，整體推進較為緩慢。

3 中國污染場地環(huán)境管理的對策建議

污染場地問題已成為一個世界性的環(huán)境問題。自上世紀70年代以來，美國、加拿大、英國、日本以及中國臺灣等國家和地區(qū)，相繼開展了污染場地環(huán)境管理的研究，取得顯著成效?！冻壔鸱ā肥敲绹罹叽硇缘奈廴緢龅毓芾矸桑粌H對美國污染場地的管理發(fā)揮了重要作用，同時也成為其他國家污染場地立法的重要借鑒。為盡快解決中國污染場地的環(huán)境管理問題，必須根據(jù)中國污染場地危害特點和存在問題，借鑒國際有關國家的成功經(jīng)驗，采取綜合管理措施。

3.1 頒發(fā)污染場地環(huán)境管理法律法規(guī)

加快《土壤污染防治法》立法進程，為土壤污染防治工作提供法律依據(jù)。根據(jù)《土壤污染防治法》的有關規(guī)定，制定發(fā)布專門針對污染場地管理的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和技術標準，明確污染場地監(jiān)管機制、責任認定、融資機制及違法責任，為有效實施管理提供法律保障。

3.2 促進污染場地修復技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

研發(fā)大規(guī)模工程化修復技術，加強污染場地修復試點與示范，為開展區(qū)域性大面積污染場地的修復提供技術支持和保障。加強修復技術的國際交流與合作，借鑒國際污染場地修復技術和經(jīng)驗，提升中國污染場地修復水平。實施污染場地修復市場準入制度，對修復產(chǎn)業(yè)進行規(guī)范，引導修復產(chǎn)業(yè)迅速健康發(fā)展。

3.3 落實污染場地修復資金

按照“誰污染，誰治理”的歸責原則，合理認定污染場地治理責任。充分發(fā)揮公共財政和市場機制的共同作用，按照“誰投資，誰受益”的原則，研究建立多渠道資金籌集機制。以政府為主導、以市場為基礎，采用稅收、貸款、資金補貼以及保險等經(jīng)濟政策，引導社會資本投資參與污染場地的治理和開發(fā)，推進污染場地修復工作。

3.4 加強污染場地的環(huán)境監(jiān)管

建立健全污染場地環(huán)境管理制度，嚴格加強監(jiān)管。建立污染場地分類管理制度，對不同污染危害程度的場地實行分類管理。建立污染場地風險評估和污染土壤修復制度，未開展風險評估或土壤環(huán)境質量不能滿足建設用地要求的，不得進行再開發(fā)利用。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，污染場地再開發(fā)利用項目，應當對建設用地進行環(huán)境調(diào)查和風險評估。

3.5 推進污染場地信息公開

組織開展全國污染場地排查，建立污染場地基礎信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)基礎信息數(shù)據(jù)的動態(tài)更新。及時公開基礎信息數(shù)據(jù)，充分保障公眾環(huán)境知情權。在污染場地調(diào)查、評估、修復及監(jiān)測過程中，及時告知公眾調(diào)查評估情況、修復技術和治理措施，接受公眾對污染場地管理的全程監(jiān)督。

4 結語

自2004年起，中國啟動了污染場地的環(huán)境管理工作，取得了一定進展。由于此項工作起步較晚，在法律法規(guī)、技術標準、修復技術、修復資金以及環(huán)境監(jiān)管等方面仍然存在一些問題。根據(jù)中國污染場地環(huán)境管理的現(xiàn)狀，針對存在的問題，應綜合采取法律、技術、經(jīng)濟、行政等手段，加強污染場地的環(huán)境管理，保護生態(tài)環(huán)境和公眾健康，促進城市經(jīng)濟建設和經(jīng)濟發(fā)展。

[1]謝劍,李發(fā)生.中國污染場地修復與開發(fā)[J].環(huán)境保護,2012,(2):19. [2]環(huán)境保護部.2010年中國環(huán)境狀況公報.

[3]世界銀行.中國污染場地的修復與再開發(fā)的現(xiàn)狀分析.2010,(9).

[4]龔宇陽.污染場地管理與修復[M].北京:中國環(huán)境科學出版社, 2012,(12).

[5]世界銀行.國際經(jīng)驗綜述:污染場地管理政策和法規(guī)框架:第三版.2012,(6).

[6]田軍,文斌,劉世偉.以機制創(chuàng)新破解城市污染場地修復資金難題[J].環(huán)境保護:2012,(11):48-51.

[7]周友亞,顏增光,郭觀林,等.污染場地國家分類管理模式與方法[J].環(huán)境保護,2007(5B):34.

[8]高勝達,劉世偉.污染場地修復：環(huán)保產(chǎn)業(yè)新力量[J].環(huán)境保護，2012,(15)：27-30.

[9]浦民,張娟,劉世偉,等.推動污染場地修復須先確定污染責任[J].環(huán)境保護,2012,(2):25-27.

[10]王琳琳.土壤修復技術捉襟見肘缺乏修復標準和風險評估[EB/OL].人民網(wǎng),2012,8(9).