周宏春

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

前言

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就舉世矚目，但也付出了巨大的資源環(huán)境代價(jià)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾十分突出。近兩年，大面積灰霾天氣頻發(fā)，水污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，既是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠的表現(xiàn)。在全面深化改革、建設(shè)法治國(guó)家、邁向“兩個(gè)百年”、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的歷史進(jìn)程中，環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，調(diào)整思路，以適應(yīng)外部形勢(shì)變化的需要，加快改革，以打破制度藩籬，扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)狀況，滿足城鄉(xiāng)居民日益高漲的環(huán)境訴求，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，邁向生態(tài)文明新時(shí)代。

1 環(huán)境保護(hù)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)將體現(xiàn)在未來(lái)一個(gè)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面和全過(guò)程。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大邏輯下，增長(zhǎng)速度將從高速轉(zhuǎn)向中高速，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將從低級(jí)失衡為主轉(zhuǎn)向高級(jí)優(yōu)化，增長(zhǎng)方式將從規(guī)模速度粗放型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率集約型，增長(zhǎng)動(dòng)力將從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。外部形勢(shì)變化將對(duì)環(huán)境管理提出新的要求，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。

1.1 環(huán)境保護(hù)的機(jī)遇

環(huán)境保護(hù)越來(lái)越受到黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總布局，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)；在邁向“兩個(gè)百年”、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的偉大歷史進(jìn)程中，天變藍(lán)、水變清、地變綠，人居環(huán)境更美好，理應(yīng)成為我國(guó)發(fā)展質(zhì)量和效益提高的重要標(biāo)志。

環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)日臻完善。十八屆四中全會(huì)明確要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，必須更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日正式施行，大氣污染、水體污染、土壤污染防治思路日益清晰，防治措施陸續(xù)出臺(tái)，為全面改善環(huán)境質(zhì)量奠定了法律基礎(chǔ)。

污染物排放強(qiáng)度在下降。隨著我國(guó)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，高能耗、重污染、低效率的行業(yè)發(fā)展將得到遏制，第三產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)將得到快速發(fā)展，污染物排放強(qiáng)度將不斷下降，有利于開創(chuàng)環(huán)境質(zhì)量改善和污染防治的新局面。

污染物排放逼近峰值。隨著我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期，大規(guī)?！巴聊竟こ獭苯ㄔO(shè)速度的放緩和房地產(chǎn)市場(chǎng)的消化調(diào)整，隨著能源革命的大力推進(jìn)，能源消費(fèi)需求出現(xiàn)低增量、低增速、低碳化趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與污染物排放增長(zhǎng)的“脫鉤”態(tài)勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，污染物排放峰值“拐點(diǎn)”開始臨近，生態(tài)環(huán)境壓力緩解的“機(jī)會(huì)窗口”開始顯露。

多渠道融資局面可望形成。在我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)由高速向中高速轉(zhuǎn)變的同時(shí)，國(guó)家出臺(tái)了鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策，政府與社會(huì)資金合作（PPP）受到激勵(lì)，大型國(guó)有企業(yè)攜帶巨資和高新技術(shù)進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資本市場(chǎng)上環(huán)保企業(yè)比例增加，為環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量管理提供了資金保障。

公眾環(huán)境訴求日益高漲，成為環(huán)境質(zhì)量改善的動(dòng)力。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入水平和生活質(zhì)量的提高，人們對(duì)人居環(huán)境的期望越來(lái)越高，凡經(jīng)歷過(guò)貧富變化的人都有切身感受。公眾環(huán)境權(quán)益觀增強(qiáng)、環(huán)境公平正義訴求與環(huán)境質(zhì)量改善的要求提升，要求政府加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投入，加大污染物治理和監(jiān)管力度，將成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量改善的新動(dòng)力。

1.2 面臨的主要挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)非常嚴(yán)峻，環(huán)境管理面臨巨大壓力，主要體現(xiàn)在以下方面：

發(fā)展的壓力依然存在。由于我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)尚未完成，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的收入差距，以及中西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)人口大量存在等原因，發(fā)展仍然是一些地方的“硬道理”。有生產(chǎn)就會(huì)有污染物排放。平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，讓全體人民“共同富?！庇植桓冻鲑Y源環(huán)境代價(jià)，“既要馬兒跑又要馬兒不吃草”，尚無(wú)成功先例。

污染欠賬多，污染物排放總量居高不下。由于環(huán)境污染的滯后性，污染產(chǎn)生的健康問(wèn)題要在一段時(shí)間內(nèi)才能顯現(xiàn)；我國(guó)的噪聲、揚(yáng)塵等局部性環(huán)境問(wèn)題，灰霾、水體富營(yíng)養(yǎng)化等區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題尚未得到完全解決，重金屬污染、持久性有機(jī)污染（POPs）、氣候變化等新的環(huán)境問(wèn)題相繼出現(xiàn)。環(huán)境污染成為人體健康、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的潛在影響因素，這是不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)；“還賬”成為未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)的環(huán)保工作重點(diǎn)。

污染隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是地區(qū)梯度發(fā)展的理論基礎(chǔ)，但也帶來(lái)污染轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)。一些地方“招商引資”主動(dòng)引來(lái)污染型企業(yè)；一些污染型企業(yè)污染了一個(gè)地方后又搬遷到另一個(gè)地方，“只排污不治理”，從而形成了污染從東部向中西部、從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的“蔓延”之勢(shì)，農(nóng)村污染已相當(dāng)嚴(yán)重，分散的污染增加了治理難度和治理成本。

環(huán)境政策執(zhí)行走樣。一些政策和法規(guī)僅是原則性表述，缺乏符合實(shí)際的解讀，執(zhí)法的“自由裁量權(quán)”較大；一些地方對(duì)自己有利的政策法規(guī)就執(zhí)行，“上有政策、下有對(duì)策”；一些地方將排污費(fèi)作為財(cái)政收入的來(lái)源，排污收費(fèi)少、覆蓋面窄、收取率低，排污費(fèi)的收入不足以支撐污水處理、垃圾處理等設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

干部選拔和社會(huì)風(fēng)氣，不利于污染預(yù)防。地方環(huán)保部門一把手由當(dāng)?shù)卣蚊?，常常出現(xiàn)“立得住的頂不住，頂?shù)米〉牧⒉蛔　爆F(xiàn)象；一些地方選拔“救火式”的環(huán)保干部，兢兢業(yè)業(yè)的環(huán)保局長(zhǎng)很難得到提拔；對(duì)環(huán)保違法行為的懲罰基層干部不愿意“較真兒”，畢竟是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親、低頭不見抬頭見；一些企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)向下“看齊”，以獲得額外利潤(rùn)；……“劣幣驅(qū)逐良幣”的社會(huì)風(fēng)氣，不利于污染預(yù)防和環(huán)境質(zhì)量的改善。

行政管理體制尚不完善。在中央層面，環(huán)境保護(hù)職能分散在多個(gè)部門，職能交叉、相互扯皮等問(wèn)題在一定程度上存在；部門之間溝通協(xié)調(diào)差，發(fā)布的數(shù)據(jù)相互矛盾，影響政府權(quán)威和公信力。缺乏技術(shù)型官員，堅(jiān)持在技術(shù)管理、服務(wù)崗位的公務(wù)員難以得到應(yīng)有提升；有能力的技術(shù)崗位員工流失嚴(yán)重。多元化的社會(huì)管理體制尚未建立。近年來(lái)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”表明公眾意見仍未能成為地方環(huán)境決策的依據(jù)。

挑戰(zhàn)也是壓力，壓力也是動(dòng)力；只有抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，化壓力為動(dòng)力，才能迎來(lái)環(huán)境保護(hù)的新氣象。

2 關(guān)于我國(guó)環(huán)境管理和改革的一些討論

環(huán)境保護(hù)是“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，應(yīng)發(fā)揮政府的管理和調(diào)控作用；“向污染宣戰(zhàn)”是政府職責(zé)之所在。面對(duì)新形勢(shì)，環(huán)境管理需要新思路、新戰(zhàn)略，建立系統(tǒng)完整的制度，開創(chuàng)環(huán)境保護(hù)的新局面。

2.1 在改變環(huán)?！叭鮿?shì)”地位的同時(shí)，也要優(yōu)化配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

環(huán)境保護(hù)部雖然列入國(guó)務(wù)院組成部門，但實(shí)踐表明，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、落后產(chǎn)能淘汰等缺乏有效調(diào)控手段和政策工具。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)環(huán)境保護(hù)理念和管理部門設(shè)置并不落后。發(fā)達(dá)國(guó)家在1972年人類環(huán)境會(huì)議之前才開始覺(jué)醒，此時(shí)的工業(yè)化基本完成；而我國(guó)參加了1972年的人類環(huán)境會(huì)議，1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出了32字環(huán)境保護(hù)方針。但是，我國(guó)環(huán)境管理功能在日常化的過(guò)程中逐步減弱，體現(xiàn)在：一是每年“兩會(huì)”期間中央人口、資源、環(huán)境座談會(huì)取消后，地方黨委對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)和污染治理的重視程度有所下降。二是在政府機(jī)構(gòu)改革后國(guó)務(wù)院環(huán)委會(huì)僅在環(huán)境保護(hù)部留一個(gè)辦公室，部際聯(lián)系和協(xié)調(diào)功能減弱。三是全國(guó)僅10多萬(wàn)的環(huán)境保護(hù)人員，相比環(huán)境污染嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)明顯不足；有些地方環(huán)境保護(hù)的公共財(cái)政投入明顯不足，環(huán)保人員甚至靠“排污費(fèi)”維持生存。四是受發(fā)展階段和基本國(guó)情所決定，“發(fā)展是硬道理”被地方政府放在優(yōu)先位置，環(huán)境保護(hù)是“弱勢(shì)”部門，環(huán)保人員甚至不能進(jìn)入企業(yè)檢查治污情況。提高我國(guó)發(fā)展質(zhì)量和效益，迫切需要改變環(huán)境保護(hù)“弱勢(shì)”格局。

改革思路是：在中央層面，一是處理好與經(jīng)濟(jì)部門的關(guān)系，環(huán)境保護(hù)的方針、政策、標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)出自環(huán)境保護(hù)部，或者說(shuō)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)矩應(yīng)當(dāng)由環(huán)境保護(hù)部來(lái)定；相關(guān)部門落實(shí)環(huán)保方針政策，并按“各司其責(zé)”要求做好分工協(xié)作。二是對(duì)山、水、林、田、湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)和統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、海洋等部門管理的公園實(shí)行統(tǒng)一管理，以減少“九龍治水”現(xiàn)象，也可以起到“簡(jiǎn)政”的作用。三是優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。即使實(shí)行大部制改革，環(huán)境保護(hù)也應(yīng)是專業(yè)化管理部門；將具有公益性的生態(tài)功能統(tǒng)一管理，是一項(xiàng)涉及部門職能調(diào)整、人員分流等的系統(tǒng)工程，應(yīng)在深入研究基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)既可以按照要素設(shè)置，如大氣、水、固體污染等，并按要素一管到底；也可以按照受到環(huán)境影響的行業(yè)或空間設(shè)置，以加強(qiáng)協(xié)調(diào)和聯(lián)系。如果分類系統(tǒng)多頭，難免會(huì)職能交叉，如總量與大氣、水等存在交叉，又如環(huán)境影響評(píng)價(jià)和執(zhí)法存在交叉等。當(dāng)環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)處長(zhǎng)在一起討論環(huán)境管理時(shí)，感到?jīng)]有職能交叉、關(guān)系順了，改革成功也就可期了。

理順中央和地方關(guān)系，賦予地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任和權(quán)力?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境負(fù)有保護(hù)的責(zé)任。原則上，對(duì)局部性的環(huán)境污染問(wèn)題，地方政府有著保護(hù)和污染治理監(jiān)督的責(zé)任；地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)恣意破壞生態(tài)環(huán)境的地方領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)主管部門有發(fā)布污染物排放信息、通報(bào)環(huán)境質(zhì)量排名等方面的權(quán)利和義務(wù)，督促地方政府保護(hù)環(huán)境和改善環(huán)境質(zhì)量。對(duì)跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)，中央政府應(yīng)起到制定規(guī)劃和政策、協(xié)調(diào)和治理監(jiān)督等方面的責(zé)任。

在地方層面，減少管理層級(jí)，根據(jù)需要設(shè)立環(huán)境保護(hù)局；取消市轄區(qū)級(jí)環(huán)境保護(hù)局，由市環(huán)境保護(hù)局直接管理。明確必要的環(huán)境保護(hù)人員編制，增加公共財(cái)政投入，執(zhí)法人員費(fèi)用支出不能來(lái)自“排污費(fèi)”；如果人員偏多，則應(yīng)按國(guó)務(wù)院清查“吃空餉”部署進(jìn)行精簡(jiǎn)，以提高行政效率。

2.2 厘清環(huán)境管理、環(huán)境事業(yè)和環(huán)境市場(chǎng)及其之間的關(guān)系

盡管環(huán)境保護(hù)是政府職能，但仍有環(huán)境管理、環(huán)境事業(yè)和環(huán)境市場(chǎng)之分，對(duì)應(yīng)的主體是政府管理部門、事業(yè)單位和企業(yè)。

近年來(lái)，我國(guó)污染物排放、環(huán)境質(zhì)量改善以及制度建設(shè)取得明顯成績(jī)，但被居民環(huán)保訴求高漲所淹沒(méi)，也受到一定的曲解。網(wǎng)上流行一種觀點(diǎn)：我國(guó)環(huán)境質(zhì)量下降、灰霾天氣頻發(fā)與環(huán)保部門工作不力、地方環(huán)境保護(hù)部門不作為有關(guān)。某一文章提出，“政府是生態(tài)產(chǎn)品的提供者”，模糊了政府的角色定位。嚴(yán)格地說(shuō)，政府不是“生態(tài)產(chǎn)品”的提供者，而應(yīng)當(dāng)為企業(yè)和公眾生產(chǎn)或提供生態(tài)產(chǎn)品創(chuàng)造政策環(huán)境和社會(huì)氛圍。一些地方習(xí)慣于項(xiàng)目審批，環(huán)境保護(hù)局也有“招商引資”任務(wù)，在該用“大棒”的地方用“胡蘿卜”，為“尋租”留下了空間。中央巡視組通報(bào)環(huán)境保護(hù)部少數(shù)人干預(yù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是政府不當(dāng)干預(yù)的“口實(shí)”。

查閱網(wǎng)站前些年的環(huán)?；仡櫸恼驴梢园l(fā)現(xiàn)，我國(guó)一直將與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的管理、事業(yè)和市場(chǎng)統(tǒng)稱為環(huán)境事業(yè)。嚴(yán)格地說(shuō)，政府從事環(huán)境管理，社會(huì)團(tuán)體和非政府組織（NGO）承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)事務(wù)，企業(yè)自己或委托第三方進(jìn)行污染治理。不劃清三者的邊界，政府部門難免越位、錯(cuò)位和缺位。政府在環(huán)境管理上的作用是制定規(guī)劃、政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)行，以保證生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性。國(guó)務(wù)院賦予環(huán)境保護(hù)部的職能以及環(huán)境保護(hù)原則，無(wú)論是“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”還是新近提出的“排污者付費(fèi)”，均沒(méi)有規(guī)定政府是治污主體。政府不是污染物排放主體，也不應(yīng)是污染治理主體，而是環(huán)境“守夜人”。

原則上，監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的規(guī)矩應(yīng)該由政府來(lái)定，具體工作屬于公益性事業(yè)；執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須是行政性質(zhì)；否則，“警察和小偷”會(huì)成為“利益共同體”，那樣就不能保證執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。環(huán)境監(jiān)測(cè)工作既可以由專業(yè)隊(duì)伍承擔(dān)，也可以由政府出資的事業(yè)單位承擔(dān)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，專業(yè)化的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)既可以承擔(dān)政府委托的監(jiān)測(cè)任務(wù)，也可以承擔(dān)社會(huì)或企業(yè)委托的監(jiān)測(cè)任務(wù)。美國(guó)使館公布了北京的PM2.5數(shù)據(jù)，但監(jiān)測(cè)人員不一定屬于美國(guó)的政府序列；如果將美國(guó)駐華使館監(jiān)測(cè)人員說(shuō)成是中國(guó)政府序列，則是比“西點(diǎn)軍校學(xué)雷鋒”更可笑的“愚人節(jié)”的“笑話”。同理，環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于環(huán)境事業(yè)，可以由政府出資（公益性）單位或?qū)I(yè)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

環(huán)境保護(hù)可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，本質(zhì)是調(diào)整利益相關(guān)方關(guān)系，提高污染治理和環(huán)境管理的效率。生態(tài)環(huán)境好是全社會(huì)共同努力的結(jié)果，是企業(yè)減排、公眾參與和行動(dòng)的結(jié)果，而不僅僅是由政府管出來(lái)的。管理學(xué)大師德魯克早就指出：“產(chǎn)品是生產(chǎn)出來(lái)的，而不是管理出來(lái)的。”管理學(xué)的這一準(zhǔn)則同樣適用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。如果沒(méi)有人的行為文明，沒(méi)有好的制度約束，好的生態(tài)環(huán)境也會(huì)遭到破壞，我國(guó)某一階段的植被砍伐以及改革開放前“越窮越砍”的惡性循環(huán)就是佐證。

2.3 環(huán)境保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)應(yīng)成為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的約束條件

對(duì)我國(guó)污染治理以及環(huán)境形勢(shì)的判斷，是一個(gè)爭(zhēng)議較大的話題：有人認(rèn)為我國(guó)的環(huán)境好了，也有人認(rèn)為整體在惡化，無(wú)論什么樣的判斷，“環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻”是爭(zhēng)論雙方均要提到的話題。曲格平先生甚至認(rèn)為，用非常嚴(yán)峻也不過(guò)分[1]。因此，對(duì)我國(guó)環(huán)境污染的嚴(yán)重性和復(fù)雜性與對(duì)環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性，以及對(duì)污染治理的艱巨性和長(zhǎng)期性，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)清醒認(rèn)識(shí)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，應(yīng)當(dāng)處理好目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向的關(guān)系，設(shè)定目標(biāo)必須切實(shí)可行，圍繞環(huán)境保護(hù)目標(biāo)確定近中期的重點(diǎn)任務(wù)；或以解決危害居民健康和影響民生的重大環(huán)境問(wèn)題為突破口，解決突出的環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的根本改善。

“十二五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，有四項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的約束性指標(biāo)，對(duì)“倒逼”發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和改善環(huán)境質(zhì)量均是必需的。“十三五”規(guī)劃中的環(huán)保指標(biāo)，既應(yīng)讓地方環(huán)保人員說(shuō)得清含義，也應(yīng)讓老百姓親身感受得到。從這個(gè)角度看，提出天藍(lán)、地綠、水清和健康為本的定性指標(biāo)，加上污染物減排的一些定量指標(biāo)，就構(gòu)成了指標(biāo)體系。環(huán)境保護(hù)的目的是人體健康和生態(tài)安全；如果不考慮人體健康，環(huán)境保護(hù)也就失去了意義。如果設(shè)立健康指標(biāo)，只宜是定性表述，因?yàn)槲廴緦?duì)健康的影響具有明顯滯后性，即使是呼吸道疾病也難以定量。污染物成分的選擇應(yīng)當(dāng)科學(xué)，因?yàn)橛行┪廴疚锍煞志哂携B加效應(yīng)，如SO2和NOx；有些化學(xué)成分可以抵消，如SO2和氨會(huì)發(fā)生化學(xué)反應(yīng)而沉降。因而，最好用環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，這樣可以避免總量數(shù)據(jù)“失真”而引起爭(zhēng)議。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，污染物排放峰值的出現(xiàn)一般會(huì)早于二氧化碳峰值的出現(xiàn)；“APEC藍(lán)”經(jīng)驗(yàn)表明，只要我們想干總能達(dá)到目標(biāo)。2020年出現(xiàn)排放峰值拐點(diǎn)，2025年大氣環(huán)境質(zhì)量得到整體改善，應(yīng)成為環(huán)境保護(hù)的努力方向。因?yàn)榫用駥?duì)環(huán)境污染的怨氣已經(jīng)很大，“鄰避運(yùn)動(dòng)”就是佐證。

環(huán)境保護(hù)的管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，創(chuàng)造一個(gè)人人（特別是每個(gè)企業(yè)）守法、違法不為，自覺(jué)保護(hù)環(huán)境和治理污染的社會(huì)氛圍，以盡可能小的資源環(huán)境代價(jià)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)一旦確定，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“指揮棒”的作用。環(huán)境質(zhì)量改善與否，是檢驗(yàn)環(huán)保工作績(jī)效的“尺子”。對(duì)地方環(huán)境保護(hù)主管部門的考核，除考核環(huán)境質(zhì)量外，還應(yīng)將突發(fā)事件、“鄰避運(yùn)動(dòng)”、群眾上訪的變化等作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。通過(guò)目標(biāo)導(dǎo)向和評(píng)價(jià)考核，引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)自覺(jué)保護(hù)環(huán)境和治理污染，收到“事半功倍”之效。

2.4 總結(jié)梳理環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)環(huán)境權(quán)益的公平性

調(diào)整思路，用好政策工具，既不能“種了別人的田、荒了自己的地”，也不能什么都管，什么都管什么也管不好，最后老百姓對(duì)環(huán)境質(zhì)量還是不滿意。

環(huán)境保護(hù)政策，既可能是公共政策，因?yàn)榕c每一個(gè)居民有關(guān)；也可能是專門政策，以推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)環(huán)境市場(chǎng)健康快速發(fā)展。作為公共政策，應(yīng)當(dāng)以追求公平公正為目標(biāo)，而作為專門政策，應(yīng)當(dāng)追求環(huán)境保護(hù)行政效率的提高；行政效率的提高反過(guò)來(lái)會(huì)促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善，實(shí)現(xiàn)以最小的經(jīng)濟(jì)投入達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的目的。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的本質(zhì)是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系，用發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的途徑解決環(huán)境污染問(wèn)題。收到環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的預(yù)期效果，既符合國(guó)情，又行之有效，需對(duì)現(xiàn)有環(huán)境經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)。在某一個(gè)重大專項(xiàng)政策研究中，有人研究“排污權(quán)抵押”政策，還認(rèn)為是一種“創(chuàng)新性”研究。沒(méi)有生產(chǎn)哪兒有排污許可證？沒(méi)有許可證怎么抵押？見騙子成天在忙，就能說(shuō)是在給皇帝做“新衣”？“排污權(quán)抵押”因而可以理解成“只排污不治理”的理論依據(jù)：企業(yè)可以理直氣壯地說(shuō)，我還貸是還“排污權(quán)”。希望這樣的政策研究少一些。從實(shí)際出發(fā)，應(yīng)提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，使第三方治污企業(yè)能夠正常運(yùn)行并有微利，實(shí)現(xiàn)污染治理的專業(yè)化、規(guī)?；蜕鐣?huì)化。針對(duì)汽車尾氣加重城市灰霾問(wèn)題，應(yīng)實(shí)施檢測(cè)/維修制度，對(duì)排放超標(biāo)車強(qiáng)行檢測(cè)和維修，征收“庇古稅”并用于大氣污染治理，使城市有“潔凈的空氣”。

3 對(duì)加大政策工具實(shí)施力度的建議

經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成形，這一點(diǎn)國(guó)內(nèi)外專家已有共識(shí)。十八屆三中全會(huì)要求，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。經(jīng)過(guò)幾年努力，應(yīng)當(dāng)建成系統(tǒng)完備、科學(xué)合理、運(yùn)行高效的環(huán)境保護(hù)制度，包括污染物排污許可證制度、損害賠償、責(zé)任追究制度等。建議選擇其中的一些政策工具，加大實(shí)施力度，以起到“事半功倍”的作用。

3.1 以排污許可證制度的制定、實(shí)施和監(jiān)督形成管理主線

排污許可證制度承載了環(huán)境保護(hù)法律、減排責(zé)任、環(huán)保技術(shù)規(guī)范等方面的內(nèi)容，應(yīng)在原有工作基礎(chǔ)上細(xì)化深化，使之具有法規(guī)效力，并加大實(shí)施力度。排污許可證制度在我國(guó)已經(jīng)施行多年，但形式大于內(nèi)容，這是不利于環(huán)境質(zhì)量改善的。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，我國(guó)的污染物排污許可證制度和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度尚不健全。應(yīng)從污染物種類、控制指標(biāo)、排放方式等方面，不斷健全污染物排污許可證；未取得排污許可證的排污者，不得排放污染物；逐步建立全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制度，為排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

強(qiáng)化污染物排污許可證制度的實(shí)施監(jiān)督。在我國(guó)誠(chéng)信缺失、“劣幣驅(qū)逐良幣”的背景下，必須加大執(zhí)法力度，扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”和“老板發(fā)財(cái)、政府埋單、群眾受害”的不合理現(xiàn)象。改變以往那種“排什么，排多少，減多少”由環(huán)保部門說(shuō)了算的情形，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮企業(yè)的主體作用，這也是十八屆三中全會(huì)提出的發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的精神所在。企業(yè)須以年報(bào)或不定期報(bào)告的形式向社會(huì)發(fā)布污染物排放和治理情況。對(duì)區(qū)域環(huán)境有重大影響的上市公司、國(guó)有公司、跨國(guó)公司等，必須有報(bào)告或報(bào)備制度；必要時(shí)經(jīng)第三方論證。經(jīng)督查發(fā)現(xiàn)報(bào)告與實(shí)際情況不吻合的，如經(jīng)第三方論證，對(duì)第三方予以公布并列入黑名單；對(duì)偷排污染物的企業(yè)加大處罰力度，形成排污者主動(dòng)積極減排的外部氛圍。

環(huán)境管理不能寄希望于“貓捉老鼠”的控制手段，而應(yīng)創(chuàng)造外部氛圍調(diào)動(dòng)排污者減排的積極性和主觀能動(dòng)性。如果環(huán)保主管部門與企業(yè)還是“警察與小偷”的關(guān)系，將會(huì)出現(xiàn)“七頂大蓋帽管不了一頂破草帽”的結(jié)果，這已經(jīng)被管理學(xué)中的許多案例所證實(shí)。各級(jí)環(huán)保管理者，必須轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整角色定位，把監(jiān)管部門與企業(yè)關(guān)系更多地定位于伙伴關(guān)系，幫助企業(yè)解決清潔生產(chǎn)技術(shù)、降低污染物排放等問(wèn)題。

3.2 以環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩形成“倒逼”機(jī)制

標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)法規(guī)，也是可以“落地”的環(huán)境保護(hù)措施。國(guó)家應(yīng)制定環(huán)境保護(hù)的一般通則或基準(zhǔn)，以減輕單位產(chǎn)品的資源投入和污染物排放。我國(guó)出臺(tái)了眾多的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)施力度不夠，公眾還誤以為我國(guó)缺乏環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。改變過(guò)去從國(guó)外直接翻譯的做法，應(yīng)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)研究使之符合國(guó)情；加大標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施力度，要求企業(yè)和公眾做到的，制定人先能做到，自己的親戚能做到，自己身邊的人能做到，自己目力所及的人能做到。

通過(guò)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)而收到從源頭改善環(huán)境質(zhì)量的效果。具體做法是，對(duì)新增產(chǎn)業(yè)，以環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為“門檻”抓好企業(yè)和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入；對(duì)存量產(chǎn)業(yè)，以環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為“尺子”，淘汰落后的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能、技術(shù)和工藝，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

用正確的思路和方法保護(hù)好環(huán)境。有了好的管理管理思路，仍需要有好的實(shí)施路線圖。將管理思路與技術(shù)路線圖按不同順序組合起來(lái)，會(huì)有不同效果：有好的思路也有好的路線圖，會(huì)收到“事半功倍”之效。有好的思路而沒(méi)有好的技術(shù)路線圖，好的結(jié)果是“交了學(xué)費(fèi)”、“好心辦壞事”；不好的結(jié)果是“拍胸口”干事、拍屁股走人。有好的技術(shù)路線圖卻沒(méi)有好的管理思路，可能會(huì)事倍功半、得不償失。既沒(méi)有好的技術(shù)路線圖也沒(méi)有好的管理思路，好的結(jié)果可能是“不按規(guī)矩出牌”卻成功了，也可能留下沒(méi)有人愿意收拾的“爛攤子”。

3.3 以環(huán)境司法為常態(tài)實(shí)行責(zé)任終身追究制度

通過(guò)法律強(qiáng)制、政策激勵(lì)和約束，使各級(jí)干部、企業(yè)、社會(huì)公眾樹立環(huán)境保護(hù)和污染治理的主人翁意識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感。對(duì)企業(yè)和個(gè)人違反法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的行為，應(yīng)按照法律規(guī)定進(jìn)行賠償。新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確了按日計(jì)罰制度，讓違法排污者對(duì)“污染損失”進(jìn)行補(bǔ)償。新加坡的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，當(dāng)處罰力度足夠大時(shí)人會(huì)“守法”，因?yàn)槿巳司小巴稒C(jī)”傾向，也就是奧地利學(xué)派所說(shuō)的“機(jī)會(huì)主義”。可以建立一套目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的干部，實(shí)行終身責(zé)任追究制度，不能把一個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境搞得一塌糊涂后，再拍屁股走人，從而解決“形象工程”、“政績(jī)工程”以及亂作為、不作為等問(wèn)題。

在新常態(tài)下，對(duì)環(huán)保違法行為的處罰應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新模式，依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，發(fā)揮司法部門裁定和處罰環(huán)境污染事件的作用，即環(huán)境違法行為的司法裁定和懲罰應(yīng)該常態(tài)化。最高人民法院宣布成立環(huán)境資源審判庭，可探索“陪審員”制度，由環(huán)境保護(hù)部推薦專家、社會(huì)名流參與重大環(huán)境事故的公開審判，并作為提高公眾意識(shí)的重大舉措。

3.4 加強(qiáng)能力建設(shè)，形成環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制

建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，推行排污權(quán)交易制度，利用資本市場(chǎng)募集更多資金；發(fā)揮公共財(cái)政資金“種子”作用，引導(dǎo)社會(huì)資本投入生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。污染治理應(yīng)更經(jīng)濟(jì)。我國(guó)電廠脫硫采用了一條“昂貴”的技術(shù)路線，一些上了脫硫設(shè)施的電廠由于成本原因運(yùn)行不起，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)部分企業(yè)罰款就是例證。如果采用低硫煤發(fā)電或通過(guò)“洗煤”洗掉其中的硫鐵礦等前端措施，可以節(jié)省社會(huì)總成本。環(huán)境污染治理應(yīng)給市場(chǎng)留有更多的選擇，環(huán)保企業(yè)會(huì)選擇實(shí)用技術(shù)和解決方案，以降低治污成本；也會(huì)在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，探索出符合中國(guó)國(guó)情的解決思路和污染治理方案。

加強(qiáng)能力建設(shè)。加強(qiáng)污染物排放等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、預(yù)報(bào)預(yù)警、應(yīng)急管理等設(shè)施和公共平臺(tái)建設(shè)，支持相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用；加強(qiáng)保護(hù)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等的宣傳和科普，提高公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力和水平。公眾不僅能積極參與，更應(yīng)從自身做起，從小事做起，盡可能綠色出行，進(jìn)行垃圾分類，不隨手亂扔垃圾等。只有社會(huì)各界共同努力，環(huán)境質(zhì)量才能得到改善，生態(tài)文明新時(shí)代也才會(huì)早日來(lái)到！

[1]汪韜，朱紅軍.四十年環(huán)保路，“天道曲如弓”——專訪國(guó)家環(huán)保局首任局長(zhǎng)曲格平[A].見：李仁臣.天道曲如弓[M].北京：中國(guó)環(huán)境出版社，2014.

[2]周宏春.新常態(tài)下我國(guó)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略與原則[J].環(huán)境保護(hù)，2015（1）:18-22.

[3]周宏春.APEC藍(lán)及其對(duì)我國(guó)大氣污染治理的啟示[A].國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告[C].12.