仲倩雯

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構(gòu)建房地產(chǎn)稅為我國地方稅主體稅種的研究

仲倩雯

摘要：按照國務(wù)院明確的改革部署，“營改增”將力爭于“十二五”期間全面完成?！盃I改增”后，地方稅體系需要重構(gòu)，如何為地方稅尋找新的主體稅種，為地方財(cái)政尋求可以替代營業(yè)稅的稅源，成為新一輪財(cái)稅改革亟待破解的問題。無論從房地產(chǎn)稅本身的穩(wěn)定性、彈性、易征管性，還是從國外實(shí)踐來看，它都是地方主體稅較為理想的選擇。但是目前，我國房地產(chǎn)稅制度還很落后，問題頗多。本文將根據(jù)實(shí)際對我國房產(chǎn)稅改革以及配套措施提出一些意見。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅；地方主體稅；問題；對策

我國財(cái)政體系呈“財(cái)權(quán)中心上移，事權(quán)中心下移”的局面，地方財(cái)政資金瓶頸凸顯，地方政府不得不將目光投向土地，土地出讓從而成為地方政府重要收入來源①。而對土地財(cái)政的過度依賴，顯然不是長久之計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)對財(cái)稅體制改革做出“深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的戰(zhàn)略部署，為稅制改革和房地產(chǎn)稅的改革提出新命題。完善地方稅體系對于建立現(xiàn)代財(cái)政制度以及深化稅收制度改革中都扮演重要角色。首要的就是要明確地方政府的主體稅種，以便能夠確保地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、地方稅系的現(xiàn)狀

1994年的分稅制在保證財(cái)政收入、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)等方面確實(shí)起到了巨大作用。但是，就我國地方稅系而言，仍存在著一些問題。

(一)地方政府主體稅種缺位，稅制設(shè)計(jì)不科學(xué)

我國目前的稅收體系中，全部收入歸地方政府并由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征管的稅種有7個(gè)，而收入主要?dú)w地方政府且由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征管的稅種只有營業(yè)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和印花稅4個(gè)。這些地方性稅種都存在稅率低、稅額比重低、彈性差等問題，雖然種類不少，但多處于零星分散的狀態(tài)，無力為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，不利于地方稅功能的正常發(fā)揮和地方公共財(cái)政的確立，也影響地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，伴隨著營改增的逐步推進(jìn)和完成，這個(gè)問題會(huì)越來越突出。

(二)稅權(quán)劃分不科學(xué)，削弱地方稅權(quán)

雖然分稅制改革大致明確地方稅種的范圍，但是稅權(quán)劃分和稅種劃分脫節(jié)。地方稅的征收管理權(quán)限、稅收立法權(quán)限等等都高度集中于中央。一方面地方政府稅權(quán)與事權(quán)不匹配，易引發(fā)不規(guī)范性收費(fèi)的泛濫；另一方面關(guān)于稅種具體征管機(jī)構(gòu)的劃分也存在很大的不足。這樣的現(xiàn)狀不僅不利于地方政府組織收入，也大大降低了地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的積極性。

(三)稅收立法滯后，層次低

地方稅中類似房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、城建土地使用稅的暫行條例都是在1994年分稅制改革之前制定，這些稅種在征收范圍、計(jì)稅依據(jù)、稅率等方面已然不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。此外，其中由全國人大及其常委通過稅法比較少，例如房產(chǎn)稅等都是由國務(wù)院頒布的暫行條例，顯然缺乏權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

二、房產(chǎn)稅成為地方主體稅的可行性

研究地方稅主體稅種的前提應(yīng)明確什么稅種適宜做地方稅。根據(jù)馬斯格雷夫的七原則論，地方主體稅種要穩(wěn)定占據(jù)地方稅收收入主要份額，對地方經(jīng)濟(jì)起調(diào)控作用，一般來說應(yīng)具備以下特點(diǎn)：稅基較廣且具有非流動(dòng)性、收入穩(wěn)定不易發(fā)生周期性變動(dòng)、適度彈性、便于地方征收管理、征收的受益性②。

房地產(chǎn)稅在我國已經(jīng)有一定的征管基礎(chǔ)，也有相應(yīng)的理論作支撐，這些與開征新的稅種來比還是存在優(yōu)勢的。從世界各國開征房地產(chǎn)稅的實(shí)踐來看，房地產(chǎn)稅是地方政府取得穩(wěn)定、均衡收入的重要來源和主要稅種。

(一)從稅種劃分原則上來看

第一，房地產(chǎn)稅的征稅對象具有固定性，收入持續(xù)、穩(wěn)定。因?yàn)榉慨a(chǎn)作為不動(dòng)產(chǎn)，不能隨意移動(dòng)，隱匿比較困難，納稅人很難實(shí)現(xiàn)偷逃稅款。雖然我國目前仍是發(fā)展中國家，但是城市化水平較高，尤其是東部一些地區(qū)；另外近年來房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，這些都為房地產(chǎn)稅提供可靠稅源基礎(chǔ)。同時(shí)，其受短期經(jīng)濟(jì)走勢影響較小，不會(huì)因通脹等因素產(chǎn)生較大起伏。

第二，房地產(chǎn)稅的課稅對象具有較強(qiáng)的地域性，稅源容易區(qū)分，由地方政府征管效率會(huì)大大提高。

第三，房地產(chǎn)稅的納稅人是公共服務(wù)的受益者。地方政府可以自由支配房產(chǎn)稅收入，用于地方政府市政建設(shè)、提高當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、維護(hù)治安等，居民得益同時(shí)，良好的環(huán)境還會(huì)帶來財(cái)產(chǎn)的增值，稅收也有了資本化效應(yīng)③。

第四，房地產(chǎn)稅收入具有一定彈性。相比所得稅、商品稅，地方政府在房產(chǎn)稅方面有一定的政策自主權(quán)，可以根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況調(diào)整決定稅基稅率。

(二)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的公布

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已由國務(wù)院簽發(fā)并且自2015年3月1日起施行。此條例的實(shí)施是無疑可以通過建立統(tǒng)一的登記制度來達(dá)到保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)合法權(quán)益的目的。若信息共享制度能成功構(gòu)建，可以解決不動(dòng)產(chǎn)登記信息的全國聯(lián)網(wǎng)問題，并能為以后的政策實(shí)施提供基本的數(shù)據(jù)來源。信息共享是不動(dòng)產(chǎn)登記的關(guān)鍵，也為房產(chǎn)稅的全面開征打開了一扇門。房產(chǎn)稅仍然無法落地的一項(xiàng)重要原因就在于個(gè)人所擁有的不動(dòng)產(chǎn)數(shù)量不僅缺乏統(tǒng)一的登記，而且跨區(qū)域的查詢也無從下手。實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，特別是實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，對房地產(chǎn)稅的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、我國房地產(chǎn)稅現(xiàn)狀

見過以來，針對房地產(chǎn)稅，政府頒布的十余項(xiàng)法律法規(guī)，房地產(chǎn)稅經(jīng)歷了也稅種的設(shè)立、取消、合并以及恢復(fù)等多個(gè)階段。可見，政府一直致力于推進(jìn)房地產(chǎn)稅制度的改革，但不得不承認(rèn)，房地產(chǎn)稅至今沒有很大的突破，其仍存在諸多問題。

(一)房地產(chǎn)稅征收范圍狹窄，難以組織地方收入

當(dāng)前我國城市化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)差距已經(jīng)減小，但是我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例把農(nóng)村地區(qū)和個(gè)人非盈利房產(chǎn)排除在外，造成很大的征稅盲區(qū)，極大降低了房產(chǎn)稅的征收效率。征稅范圍窄、免稅范圍大，以之前滬渝試點(diǎn)中的上海為例，減免面積人均60平方米，三口之家的免征面積高達(dá)180平方米，基本是征不到房產(chǎn)稅。稅額標(biāo)準(zhǔn)低、稅負(fù)不公平，不僅難以發(fā)揮地方政府組織收入的職能，還違背了開征房產(chǎn)稅的政策目標(biāo)。

(二)計(jì)稅依據(jù)，稅率設(shè)計(jì)不合理

我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅是將房屋余值和租金收入作為計(jì)稅依據(jù)，這種偏于靜態(tài)的規(guī)定，沒有體現(xiàn)時(shí)間價(jià)值，導(dǎo)致稅基無法跟隨經(jīng)濟(jì)變化而增長④。像之前的滬渝試點(diǎn)中，兩地目前也均采用交易價(jià)格作為依據(jù)。在稅率方面采用單一固定的比例稅率，沒有考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，有失公平。再如城鎮(zhèn)土地使用稅的計(jì)稅依據(jù)是實(shí)際占用土地面積，采用從量計(jì)稅的方法。但是土地價(jià)值的快速增長是的土地收益的差別日趨增大。如果依舊按照土地面積計(jì)稅，難以有效抑制囤地以及土地投機(jī)行為的發(fā)生，也不符合稅收公平原則。

(三)房地產(chǎn)稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理，稅費(fèi)混亂

我國目前房地產(chǎn)稅主要集中在房屋的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，稅種多且稅負(fù)重；但保有環(huán)節(jié)只征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，稅種少且稅負(fù)輕。保有環(huán)節(jié)稅種缺失，一定程度致使投資者囤積房產(chǎn)，資者賺取房產(chǎn)升值的高額收益，拉大了貧富差距；投資性房產(chǎn)空置，不利于資源優(yōu)化配置。此外由于整個(gè)房地產(chǎn)稅費(fèi)體系中，低級別政府往往比高級別政府設(shè)置的稅費(fèi)要多，紛亂的稅費(fèi)容易引起納稅人的排斥心理，不利于房產(chǎn)稅的征收，也為地方政府征管帶來難度。

(四)缺乏完善的房地產(chǎn)評估系統(tǒng)

雖然不動(dòng)產(chǎn)登記落實(shí)下來，但是評估機(jī)構(gòu)和評估人員的雙缺位，這在一定程度上也侵蝕著稅基，造成稅源流失。一方面我國財(cái)產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)量少，房地產(chǎn)評估機(jī)制還不健全；另一方面，稅收征管技術(shù)條件和征稅人員素質(zhì)都比較落后。我國現(xiàn)行稅收征管信息系統(tǒng)主要適用于企業(yè)納稅人，若要對個(gè)人征收房地產(chǎn)稅，現(xiàn)有的征管資源很難以滿足普遍征收的需要。

四、房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種的路徑選擇

面對現(xiàn)行房地產(chǎn)稅的種種問題，必須認(rèn)識(shí)到房產(chǎn)稅要成為地方主體稅種并不可能一蹴而就，改革過程中一定要結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)差異性大、分稅制不徹底等基本國情，切忌生搬硬套國外經(jīng)驗(yàn)。由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，地方主體稅種的選擇一定要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)。近期房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種顯然是不現(xiàn)實(shí)的，因此，對于房地產(chǎn)稅改革目標(biāo)要做到分階段確立，層層推進(jìn)。

(一)房地產(chǎn)稅改革應(yīng)整體考慮，立法先行

由于房地產(chǎn)稅的立法與改革涉及土地制度改革和土地財(cái)政，這是稅制改革中難度最大的系統(tǒng)工程之一，需要不同側(cè)重點(diǎn)的專項(xiàng)改革相配套。目前可以先修訂《房產(chǎn)稅暫行條例》，待時(shí)機(jī)成熟再創(chuàng)制《房地產(chǎn)稅法》。房地產(chǎn)稅改革涉及千家萬戶的切身利益，要直接面對數(shù)量眾多的自然人納稅人，因此將立法層次上升到人大意義深遠(yuǎn)，有利于順利推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。

(二)簡稅制、寬稅基，完善房地產(chǎn)稅的優(yōu)惠免征政策制度

第一，放眼整個(gè)房地產(chǎn)稅系，要進(jìn)行有增有減的改革⑤。在房地產(chǎn)開發(fā)、保有、交易環(huán)節(jié)中，主要涉及11個(gè)稅種。從簡化稅制的角度出發(fā)，對于整個(gè)房地產(chǎn)稅系中一些紛亂的稅費(fèi)進(jìn)行調(diào)整、整治，在條件允許的情況下，取消一些征收成本高而且效果不顯著的稅種，如土地增值稅，將收入并入房產(chǎn)稅中，調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)。面對高比例的空置房，可以借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，征收空置住宅稅，通過提高房產(chǎn)保有成本的方式，也打擊了投機(jī)性購房。

第二，房產(chǎn)稅的征收規(guī)模主要由稅基和稅率決定。稅基小很大程度影響房產(chǎn)稅對地方財(cái)力的作用。要拓寬稅基，首先要將征稅范圍擴(kuò)圍到農(nóng)村地區(qū)，對于非農(nóng)業(yè)房產(chǎn)征稅，否則房產(chǎn)稅可調(diào)節(jié)范圍太小。城市和農(nóng)村結(jié)合處，一些工商企業(yè)往往打政策的“擦邊球”，避稅，對這部分農(nóng)村經(jīng)營性房產(chǎn)嚴(yán)格管理，無疑會(huì)帶來潛在的收入。其次，對存量房征收房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅總體增收效應(yīng)將會(huì)非常明顯。再次，對于暫行條例中列入免稅中的事業(yè)單位征稅，可以調(diào)節(jié)既定的分配格局。

第三，制定優(yōu)惠政策不宜過多，違背政策目標(biāo)；也不易過少，忽視真正需要幫助群體，要合理制定免稅范圍。為了保證居民的基本生存需要，對于低收入群體、年邁體弱、殘障人士等弱勢群體給予減免，注重調(diào)解貧富差距。在不同階段，調(diào)整免征額的額度。同時(shí)加強(qiáng)對免稅群體的監(jiān)督，防止被鉆空子。

(三)在稅率方面實(shí)行差異化策略

作為滿足地方財(cái)政需求的地方收入，各地支出、經(jīng)濟(jì)狀況不同，同時(shí)房產(chǎn)如果地段、用途不一樣，其稅負(fù)能力也是截然不同。所以我國政府在制定房地產(chǎn)稅稅率的過程中，要考慮這些現(xiàn)實(shí)因素，遵循彈性和靈活的原則。建議我國可以結(jié)合房子套數(shù)和住房人均面積作為衡量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行累進(jìn)稅率，促進(jìn)公平。但是，實(shí)行累進(jìn)稅率必須等待房產(chǎn)稅推行到一定程度才能實(shí)行，由于房產(chǎn)稅在保有環(huán)節(jié)開征從無到有，居民對此還存在很多疑慮與不解，如果在改革初期直接采用累進(jìn)稅率，會(huì)加劇納稅人的不遵從度。

(四)統(tǒng)一計(jì)稅依據(jù)，朝建立以評估值為計(jì)稅依據(jù)方向發(fā)展

與按照房屋余值作計(jì)稅依據(jù)相比，采用房屋評估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，更加能凸顯受益性原則。將房產(chǎn)稅收用于地方公共服務(wù)，高質(zhì)量的服務(wù)水平和良好的基礎(chǔ)設(shè)施引起房價(jià)上升，稅負(fù)也相應(yīng)的提高。

另外，采用評估價(jià)值，更加動(dòng)態(tài)，稅收收入可以隨經(jīng)濟(jì)增長同時(shí)增長，稅收能得到更好保障。對房產(chǎn)做周期性評估，房地產(chǎn)市場價(jià)值出現(xiàn)較大變動(dòng)時(shí)，必須做重新估價(jià)，防止稅源的大量流失。評估價(jià)值在克服我國原有計(jì)稅依據(jù)弊端基礎(chǔ)上，顯示出更高靈活性、公平性。

(五)完善房產(chǎn)評估制度

目前，我國評估機(jī)構(gòu)管理混亂，不可否認(rèn)房地產(chǎn)市場的評估從無到有確實(shí)有了一定發(fā)展，但是多頭管理的現(xiàn)狀，不僅使得評估確實(shí)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，而且在費(fèi)用和耗時(shí)上都存在很大問題。建立有公信力的非營利性評估機(jī)構(gòu)來承擔(dān)評估工作勢在必行，這樣才能客觀反映房地產(chǎn)的價(jià)值和納稅人的稅負(fù)能力。

第一，完善房地產(chǎn)評估法律制度，制定科學(xué)的評估人員行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，依靠行業(yè)法律法規(guī)可以規(guī)范評估人員行為，遵守職業(yè)道德規(guī)范。

第二，明確并規(guī)范政府與中介機(jī)構(gòu)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，提高評估行業(yè)的工作效率和工作質(zhì)量。

第三，構(gòu)建房地產(chǎn)評估信息系統(tǒng)，整合和利用國土資源、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)管理等部門的數(shù)據(jù)，同時(shí)要設(shè)立專業(yè)部門來負(fù)責(zé)錄入、儲(chǔ)存及數(shù)據(jù)庫維護(hù)，實(shí)現(xiàn)信息和管理資源的共享⑥。

結(jié)語

房地產(chǎn)稅的由來已久，我們期待房地產(chǎn)稅通過改革可以解決地方財(cái)政問題，并對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控。但是不得不承認(rèn)，其發(fā)展完善程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及商品稅和所得稅。地方政府征管水平低下，沒有足夠的稅權(quán)，以及房地產(chǎn)稅體系本身狹窄稅基、不合理的稅率水平、不科學(xué)的計(jì)稅依據(jù)等都制約房產(chǎn)稅改革，使之無法為地方政府提供足夠的收入。但是在改革過程中，我們還是發(fā)現(xiàn)了很多可取之處，現(xiàn)在要做的就是借鑒國外房產(chǎn)稅實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)定不移的推進(jìn)房產(chǎn)稅的改革。由于房地產(chǎn)稅的改革與完善是一項(xiàng)綜合性工程，它不僅牽涉到自身稅制的調(diào)整，也關(guān)系到地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的平衡，設(shè)計(jì)社會(huì)各方面的利害關(guān)系，影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定。因此，推進(jìn)改革切忌操之過急，應(yīng)按照漸進(jìn)式的路線，分步進(jìn)行完善。在艱險(xiǎn)的道路上，謹(jǐn)慎行事，做好充分準(zhǔn)備，將構(gòu)建房產(chǎn)稅為我國地方主體稅種作為中長期奮斗目標(biāo)。(作者單位：蘇州大學(xué))

注解:

①孔善廣.分稅制后地方政府財(cái)事權(quán)非對稱性及約束激勵(lì)機(jī)制變化研究.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較, 2007(1):P37-38

②李鐵.構(gòu)建財(cái)產(chǎn)稅為我國地方主體稅種的文獻(xiàn)述評.理論探討, 2010(6):P94-95

③李靜敏.對我國房產(chǎn)稅改革的思考.社會(huì)科學(xué)家, 2010(9):P100.

④賈康.房產(chǎn)稅改革:美國模式和中國選擇.人民論壇, 2011(03):P48-50.

⑤安體富 葛靜.關(guān)于房產(chǎn)稅改革的若干問題探討——基于重慶、上海房產(chǎn)稅試點(diǎn)的啟示.經(jīng)濟(jì)研究參考, 2012(45):P20

⑥趙惠敏 李琦 王晨旭.中國房地產(chǎn)稅改革取向研究.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究,2014,09:75-80.

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作者簡介：仲倩雯(1992.06-)，女，漢族，江蘇丹陽人，碩士研究生，蘇州大學(xué)，研究方向：財(cái)政學(xué)。