黃文義 郭銀城

（吉林大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130012）

服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的構(gòu)建及完善※

黃文義 郭銀城

（吉林大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130012）

服務(wù)型政府在治理理念、發(fā)展目標(biāo)、行為準(zhǔn)則和服務(wù)模式上迥異于傳統(tǒng)的管制型政府，這些特征對(duì)政府問(wèn)責(zé)提出了相應(yīng)的內(nèi)在要求，即服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系融政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任于一體。但當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)在問(wèn)責(zé)主體的單一性、問(wèn)責(zé)對(duì)象的不確定性、問(wèn)責(zé)程序的非制度化、問(wèn)責(zé)結(jié)果的片面性和不穩(wěn)定性等方面的缺陷，難以滿(mǎn)足服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)的內(nèi)在要求。這就需要建立以四類(lèi)責(zé)任為導(dǎo)向的多元主體問(wèn)責(zé)的目標(biāo)模式，并以法治環(huán)境、黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大、政協(xié)、司法和社會(huì)問(wèn)責(zé)為路徑完善服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系。

服務(wù)型政府；問(wèn)責(zé)體系；目標(biāo)模式；完善路徑

※本文系2014年遼寧省社科基金項(xiàng)目“中國(guó)傳統(tǒng)政治思想助推中國(guó)夢(mèng)實(shí)現(xiàn)的路徑研究（項(xiàng)目編號(hào)：L14DKS023）的階段性成果。

不管是什么類(lèi)型的政治系統(tǒng)，政府都承擔(dān)著一定的責(zé)任，正如法約爾指出的，“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任。”［1］只是不同類(lèi)型的政府在責(zé)任追究的范圍和程度上存在明顯差異。當(dāng)前，服務(wù)型政府已成為轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)，服務(wù)型政府在治理理念、發(fā)展目標(biāo)、行為準(zhǔn)則和服務(wù)模式等方面迥異于傳統(tǒng)管制型政府，這也意味著政府所承擔(dān)的責(zé)任也隨之改變。當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)的實(shí)踐和理論與服務(wù)型政府對(duì)政府問(wèn)責(zé)的內(nèi)在要求不相適應(yīng)，探討服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的目標(biāo)模式及其完善路徑就是必要的。

一、政府問(wèn)責(zé)體系是服務(wù)型政府建設(shè)的應(yīng)然之義

服務(wù)型政府是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府職能的必然要求，是當(dāng)前中國(guó)政府改革的目標(biāo)模式。“所謂服務(wù)型政府，是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府?！保?］服務(wù)型政府與傳統(tǒng)管制型政府有著明顯的區(qū)別。傳統(tǒng)管制型政府只對(duì)上負(fù)責(zé)而忽視公民和社會(huì)的需求，服務(wù)型政府則對(duì)上負(fù)責(zé)的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)以快速和高效的回應(yīng)性滿(mǎn)足公民和社會(huì)的需求；管制型政府建立在權(quán)大責(zé)小甚至有權(quán)無(wú)責(zé)的權(quán)責(zé)關(guān)系上，而服務(wù)型政府則強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致；管制型政府在責(zé)任追究上采取行政系統(tǒng)內(nèi)部的上問(wèn)下責(zé)，而服務(wù)型政府除了同體問(wèn)責(zé)外，更強(qiáng)調(diào)異體問(wèn)責(zé)——特別是公民和社會(huì)問(wèn)責(zé)——的重要性。具體來(lái)說(shuō)，服務(wù)型政府的內(nèi)在特性對(duì)政府問(wèn)責(zé)體系提出了四個(gè)方面的要求。［3］

1．服務(wù)型政府在治理理念上將“以人為本”和“執(zhí)政為民”作為宗旨，這不但從根本上規(guī)定了公民是政府問(wèn)責(zé)的重要主體，而且也規(guī)定了問(wèn)責(zé)對(duì)象的政治責(zé)任。主權(quán)在民表明國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民授權(quán)，政府作為國(guó)家權(quán)力的重要主體，其權(quán)力也是由人民授予的?！安徽撜男问交蚪M織如何，其唯一的目的應(yīng)是謀求普遍的幸?！?，［4］政府職能便是增進(jìn)和維護(hù)人民的根本利益?！爸挥挟?dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國(guó)家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國(guó)家，政府為人民而存在而不是相反這樣的原則時(shí)，才有民主制度存在?！保?］人民當(dāng)家作主的政權(quán)性質(zhì)從根本上決定了政府在管理社會(huì)公共事務(wù)方面必須以人民的利益作為基礎(chǔ)。如果政府的決策和行為不但沒(méi)有促進(jìn)，反而損害或違背人民的利益，必然要承擔(dān)政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，是指 “政治官員制定符合民意的公共政策或推動(dòng)符合民意的公共政策執(zhí)行的職責(zé)，以及沒(méi)有履行好相關(guān)職責(zé)時(shí)受的譴責(zé)和制裁?！保?］前者是主動(dòng)履行職責(zé)的積極責(zé)任,后者是違背職責(zé)的消極責(zé)任。當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)中所追究的政治責(zé)任主要是消極意義上的過(guò)錯(cuò)責(zé)任，而服務(wù)型政府則強(qiáng)調(diào)兩種政治責(zé)任的結(jié)合。

2．服務(wù)型政府在發(fā)展目標(biāo)上是由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，這確定了政府問(wèn)責(zé)的范圍，使問(wèn)責(zé)對(duì)象承擔(dān)行政責(zé)任有了明確的依據(jù)。在“全能政府”下，政府包辦了從社會(huì)到個(gè)人的絕大多數(shù)事務(wù)，政府是無(wú)所不能的，而且隱含的前提假設(shè)是政府決策和行為都是正確的。因此，政府實(shí)際上處于權(quán)大責(zé)小甚至有權(quán)無(wú)責(zé)的權(quán)責(zé)關(guān)系中，對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)缺乏理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。而“有限政府”則明確規(guī)定了政府的活動(dòng)范圍，政府與市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人之間有比較清晰的界限，任何超越界限的行為都是不合理、不合法甚至違法的。由于政治體制改革的滯后，政府不當(dāng)和過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)范圍內(nèi)的資源配置，導(dǎo)致公共權(quán)力的異化現(xiàn)象嚴(yán)重，“部門(mén)權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益政策化”［7］就是集中體現(xiàn)。這就需要追究政府的行政責(zé)任。所謂行政責(zé)任，就是政府及其公職人員超越行政職權(quán)或未能履行其職能而接受的制裁。服務(wù)型政府不僅要求政府承擔(dān)“越位”和“錯(cuò)位”的消極行政責(zé)任，而且還要求政府承擔(dān)在提供公共服務(wù)上 “無(wú)為”或“缺位”的積極行政責(zé)任。

3．服務(wù)型政府以“依法行政”作為行為準(zhǔn)則，這既意味著政府問(wèn)責(zé)需要制度規(guī)范以實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)常態(tài)化，又意味著問(wèn)責(zé)對(duì)象要承擔(dān)法律責(zé)任。服務(wù)型政府要求政府職能的轉(zhuǎn)變和“有限政府”的實(shí)現(xiàn)，這些都需要通過(guò)法律的方式將政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民之間的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確界定。從現(xiàn)代政治文明的進(jìn)程來(lái)看，對(duì)政府權(quán)力和行為的限制從根本上只能靠法治，只有法治之下的政府才是“有限政府”。哈耶克對(duì)法治作出了經(jīng)典的界定，他認(rèn)為“法治的意思是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣行使它的強(qiáng)制力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)?！保?］只有通過(guò)法治將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，才能將政府權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的威脅減少到最??；只有通過(guò)法治馴化政府權(quán)力，才能使政府積極彌補(bǔ)公共服務(wù)中的市場(chǎng)和社會(huì)失靈，最大程度地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民利益，進(jìn)而凸顯公民和社會(huì)本位。

4．服務(wù)型政府將“顧客導(dǎo)向”作為服務(wù)模式，這決定了公民和社會(huì)的需求是服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，同時(shí)也暗含著問(wèn)責(zé)對(duì)象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)道德責(zé)任。在傳統(tǒng)“全能政府”下，政府將公民和社會(huì)作為管治對(duì)象，所提供的公共物品都是以自上而下的命令和計(jì)劃方式進(jìn)行的，從根本上忽略了公民和社會(huì)的需要和訴求。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“顧客導(dǎo)向”則要求政府像企業(yè)那樣充分重視服務(wù)對(duì)象的需求，并將其作為行為導(dǎo)向和動(dòng)力。這樣才能使政府真正成為“想人民所想，急人民所急”的服務(wù)型政府。當(dāng)然，“顧客導(dǎo)向”只是一種類(lèi)比，政府和企業(yè)在提供服務(wù)上存在截然不同的性質(zhì)，如安東尼·唐斯指出的，“政府官僚部門(mén)的一個(gè)重要特點(diǎn)之一就是產(chǎn)品的非市場(chǎng)性質(zhì)。”［9］政府提供的服務(wù)必須是公共、公平和均等的，這就要求政府及公職人員要具有公共精神、公平和正義情懷。政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任對(duì)政府權(quán)力主要起外在約束作用，難以激發(fā)內(nèi)在的精神和情懷，而道德責(zé)任則可以將對(duì)政府權(quán)力的外在約束內(nèi)化為個(gè)人信念，從而主動(dòng)承擔(dān)權(quán)力行使過(guò)程中的責(zé)任。

二、當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)體系存在的主要缺陷

雖然政府問(wèn)責(zé)在 “非典”之后開(kāi)展得如火如荼，也取得了一定的成效，但當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)體系存在的諸多缺陷難以符合服務(wù)型政府對(duì)政府問(wèn)責(zé)的內(nèi)在要求。

1．問(wèn)責(zé)主體的單一性。目前政府問(wèn)責(zé)主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問(wèn)責(zé)，即上問(wèn)下責(zé)，下級(jí)因行為過(guò)錯(cuò)而被上級(jí)追究責(zé)任，異體問(wèn)責(zé)在很大程度上處于功能虛化狀態(tài)。同體問(wèn)責(zé)有著嚴(yán)重的局限性。由于上下級(jí)政府之間存在著相當(dāng)程度的利益一致性，上級(jí)政府既定目標(biāo)的完成在很大程度上依賴(lài)于下級(jí)政府的積極性。所以，除非下級(jí)政府的行為過(guò)錯(cuò)極其重大以致引起社會(huì)廣泛關(guān)注或更高層級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人重視，政府問(wèn)責(zé)才會(huì)啟動(dòng)和運(yùn)行。這使得同體問(wèn)責(zé)具有較強(qiáng)的隨意性，甚至徒具形式，結(jié)果便是“行政權(quán)力實(shí)際上處于無(wú)責(zé)任、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的狀態(tài)。”［10］異體問(wèn)責(zé)的功能虛化體現(xiàn)在：一是黨委問(wèn)責(zé)通常只是對(duì)比較大的行為過(guò)錯(cuò)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，而忽視對(duì)積極政治責(zé)任的問(wèn)責(zé)。由于黨管干部和黨政分工不明確，黨委問(wèn)責(zé)通常只是行政問(wèn)責(zé)的補(bǔ)充。二是人大問(wèn)責(zé)通常是在行政問(wèn)責(zé)之后開(kāi)啟，缺乏主動(dòng)性。三是政協(xié)通過(guò)監(jiān)督問(wèn)責(zé)因程序不完善而無(wú)法落實(shí)。四是公民、社會(huì)組織和新聞媒體的問(wèn)責(zé)缺乏明確的問(wèn)責(zé)方式、渠道和制度支持。同體問(wèn)責(zé)的缺陷和異體問(wèn)責(zé)的虛化使得政府問(wèn)責(zé)難以取得成效。

2．問(wèn)責(zé)對(duì)象的不確定性。長(zhǎng)期以來(lái)不同權(quán)力主體間的權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致問(wèn)責(zé)對(duì)象無(wú)法明確界定，政府問(wèn)責(zé)難以落實(shí)。這主要有四個(gè)方面的原因：一是黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)不明晰。黨委實(shí)質(zhì)上是權(quán)力核心，決定政府決策，雖然政府領(lǐng)導(dǎo)通常負(fù)責(zé)具體實(shí)施，但也參與集體決策。當(dāng)某個(gè)決策出現(xiàn)失誤，很難明確過(guò)錯(cuò)存在于決策過(guò)程還是實(shí)施過(guò)程，是追究黨委責(zé)任還是政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要么不了了之，要么找替罪羊。二是上下級(jí)政府間權(quán)責(zé)不一致。在壓力型體制下，下級(jí)政府處于權(quán)小責(zé)大的尷尬境地，責(zé)任通常由下級(jí)政府承擔(dān)，有的下級(jí)政府又將責(zé)任推給再下級(jí)。除非行為過(guò)錯(cuò)影響巨大，責(zé)任才會(huì)由行為過(guò)錯(cuò)主體承擔(dān)。三是政府各職能部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不明晰。雖然政府各部門(mén)有明確分工，但面對(duì)同一管理對(duì)象時(shí)，因利益驅(qū)動(dòng)，各職能部門(mén)競(jìng)相行使管轄權(quán)。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，追究責(zé)任，則相互推諉和扯皮，問(wèn)責(zé)對(duì)象無(wú)法明確界定。近些年，食品質(zhì)量、煤礦安全生產(chǎn)等事故頻發(fā)，問(wèn)責(zé)難以規(guī)范政府權(quán)力。四是正職和副職間權(quán)責(zé)的不明晰。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制表明了責(zé)任的主要承擔(dān)人，副職只履行對(duì)正職的輔助和執(zhí)行功能。即使是在具體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，正職領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督不力的責(zé)任，而不是完全由副職領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)所有責(zé)任。

3．問(wèn)責(zé)程序的非制度化。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是問(wèn)責(zé)啟動(dòng)機(jī)制的不完善。現(xiàn)有行政法規(guī)在問(wèn)責(zé)啟動(dòng)的依據(jù)、方式、程序和結(jié)果方面的規(guī)定比較模糊，缺乏可操作性。二是問(wèn)責(zé)具體程序的不完善。雖然有些行政法規(guī)規(guī)定了問(wèn)責(zé)啟動(dòng)后的一系列程序，如聽(tīng)取報(bào)告、調(diào)查和質(zhì)詢(xún)、追究責(zé)任、公布結(jié)果、責(zé)任救濟(jì)等，但多數(shù)是原則性規(guī)定，缺乏具體的操作程序。三是問(wèn)責(zé)運(yùn)行機(jī)制的彈性過(guò)大。由于缺乏明確和嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)程序，問(wèn)責(zé)過(guò)程通常處于兩個(gè)極端：一端是問(wèn)責(zé)的形式化，另一端是問(wèn)責(zé)不公。當(dāng)行為過(guò)錯(cuò)影響不大時(shí)，問(wèn)責(zé)只是隔靴搔癢的形式而已，問(wèn)責(zé)對(duì)象仍然留在原崗位；反之，則因社會(huì)輿論壓力以及上級(jí)政府壓力使問(wèn)責(zé)迅速進(jìn)行。在問(wèn)責(zé)過(guò)程中，壓力問(wèn)責(zé)通常會(huì)導(dǎo)致違背權(quán)責(zé)一致原則，使不該承擔(dān)責(zé)任的主體成為問(wèn)責(zé)對(duì)象，或者使次要問(wèn)責(zé)對(duì)象承擔(dān)主要責(zé)任。“運(yùn)動(dòng)式問(wèn)責(zé)”、“風(fēng)暴問(wèn)責(zé)”、“壓力問(wèn)責(zé)”通常不遵循特定程序而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)不公。

4．問(wèn)責(zé)結(jié)果的片面性和不穩(wěn)定性。問(wèn)責(zé)結(jié)果的片面性是指主要追究行政責(zé)任和法律責(zé)任，政治責(zé)任通常根據(jù)行為過(guò)錯(cuò)的大小僅進(jìn)行象征性問(wèn)責(zé)，而道德責(zé)任通常被忽視。行政責(zé)任和法律責(zé)任關(guān)注的是權(quán)力行使的合規(guī)范性，政治責(zé)任和道德責(zé)任強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的價(jià)值取向與合法性。相比之下，政治責(zé)任和道德責(zé)任更具有根本性。問(wèn)責(zé)對(duì)象在承擔(dān)行政、法律和政治責(zé)任時(shí)，較少問(wèn)責(zé)對(duì)象以書(shū)面或口頭形式向公眾和社會(huì)表明其未承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任而給公民和社會(huì)造成的影響，并為此道歉。

三、服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的模式構(gòu)成

服務(wù)型政府不僅要求政府權(quán)力受到約束以防止對(duì)市場(chǎng)和公民權(quán)利的侵犯，而且強(qiáng)調(diào)政府必須擔(dān)負(fù)起積極提供公共服務(wù)的責(zé)任。因此，“政府責(zé)任不只是試圖使‘政府不出錯(cuò)’，更確切地說(shuō)，政府責(zé)任所主要關(guān)注的應(yīng)該是確保有效的行政行動(dòng)?！保?1］當(dāng)前，以同體問(wèn)責(zé)為主要方式的政府問(wèn)責(zé)主要針對(duì)政府決策或行為過(guò)錯(cuò)所需承擔(dān)的責(zé)任，是一種消極意義上的問(wèn)責(zé)，會(huì)引導(dǎo)政府及其公職人員選擇“不求有功，但求無(wú)過(guò)”以規(guī)避責(zé)任。服務(wù)型政府首先要求對(duì)“不作為”進(jìn)行問(wèn)責(zé)，迫使政府及其公職人員意識(shí)到應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的積極責(zé)任。這就要求政府問(wèn)責(zé)體系要從目前單一的同體問(wèn)責(zé)向多元主體問(wèn)責(zé)的體系轉(zhuǎn)變。

1．黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，追究政治責(zé)任。中國(guó)共產(chǎn)黨的屬性和執(zhí)政地位使黨的權(quán)力在實(shí)際政治權(quán)力運(yùn)行中處于統(tǒng)攝地位，“黨處于國(guó)家權(quán)力的頂端，這個(gè)最高權(quán)力自上而下地統(tǒng)率和指揮著行政、立法、司法等各種權(quán)力，然后會(huì)合成一股力量來(lái)形成對(duì)人民的政治管理?！保?2］黨的問(wèn)責(zé)主要是對(duì)未能切實(shí)按照黨的宗旨行使權(quán)力和履行職責(zé)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，追究其政治責(zé)任，從根本上保證“執(zhí)政為民”、“權(quán)為民所用”和“利為民所謀”。

2．行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)，追究行政責(zé)任。它在該目標(biāo)模式中處于主導(dǎo)地位，雖然在法理上立法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)授予權(quán)力，但從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)至今的行政權(quán)獨(dú)大的局面一直沒(méi)有改觀，行政干預(yù)司法也屢見(jiàn)不鮮，使得同體問(wèn)責(zé)是政府問(wèn)責(zé)的主要方式，人大、政協(xié)和司法問(wèn)責(zé)較少；行政系統(tǒng)奉行嚴(yán)格的等級(jí)權(quán)力關(guān)系，權(quán)力授予和運(yùn)行是自上而下進(jìn)行的，權(quán)責(zé)相對(duì)清晰，上問(wèn)下責(zé)是這一權(quán)力關(guān)系的自然結(jié)果。新制度主義強(qiáng)調(diào)制度革新的路徑依賴(lài)，服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系需要以當(dāng)前同體問(wèn)責(zé)為基礎(chǔ)建立系統(tǒng)化的問(wèn)責(zé)體系。

3．人大和政協(xié)問(wèn)責(zé)，追究政治責(zé)任。憲法明確規(guī)定了人大對(duì)政府的監(jiān)督、質(zhì)詢(xún)和罷免權(quán)等，“人大與‘一府兩院’之間早就建立起比較完善的責(zé)任機(jī)制，監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系受到憲法和法律的保護(hù)?！保?3］人大除了追究政府權(quán)力偏離和損害人民利益的消極政治責(zé)任外，更需要追究政府“不作為”的積極政治責(zé)任。民主監(jiān)督是政協(xié)的一個(gè)重要職能，也是追究政府責(zé)任的重要方式。民主政體的一個(gè)重要原則就是受控制的責(zé)任政府，［14］只有積極發(fā)揮人大和政協(xié)問(wèn)責(zé)，才能真正體現(xiàn)人民民主的政權(quán)性質(zhì)。

4．司法問(wèn)責(zé)，追究法律責(zé)任。法治社會(huì)是中國(guó)政治建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)，它內(nèi)在要求司法機(jī)關(guān)依法追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任?！霸诜欠ㄖ紊鐣?huì)中，民眾必須守法，政府可以不守法；在法治社會(huì)中，人民必須守法，政府更必須守法。”［15］司法問(wèn)責(zé)雖然是典型的事后過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)，但對(duì)于規(guī)范政府權(quán)力至關(guān)重要?！笆欠褚蟛⒆龅阶屨胤?，才是衡量法治社會(huì)的一個(gè)重要試金石?！保?6］司法問(wèn)責(zé)因法律的明確性而具有較強(qiáng)的客觀性，在責(zé)任追究上因其直接產(chǎn)生法律效力而具有及時(shí)性，司法問(wèn)責(zé)通過(guò)事后懲罰來(lái)規(guī)范政府權(quán)力。

5．社會(huì)問(wèn)責(zé)，追究道德責(zé)任。服務(wù)型政府要求政府在提供公共服務(wù)時(shí)必須具備公共精神、公平和正義情懷。實(shí)踐中的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任基本上是事后和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，難以使政府公職人員保持這些精神，這就需要追究道德責(zé)任?！肮残姓绻ＷC其公共性的話(huà)，那么僅在政治的和經(jīng)濟(jì)的職能的視線(xiàn)中都是不可能做到的，只有同時(shí)承擔(dān)起道德責(zé)任，才能保證自己是真正公共的行政。”［17］社會(huì)問(wèn)責(zé)的主體是公民、社會(huì)組織和新聞媒介等社會(huì)力量。社會(huì)問(wèn)責(zé)是民主政治的必然要求，“我們衡量一種民主制的發(fā)達(dá)程度，主要就是看被管理者多數(shù)人對(duì)管理者少數(shù)人的制約狀況?！保?8］同時(shí)，這些主體又是公共服務(wù)的需求者和接受者，是評(píng)價(jià)政府職責(zé)的當(dāng)然主體，必然也是問(wèn)責(zé)不可忽視的主體。

在服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系目標(biāo)模式中，各問(wèn)責(zé)主體在問(wèn)責(zé)過(guò)程中既相對(duì)獨(dú)立，又相互合作。就相對(duì)獨(dú)立而言，各問(wèn)責(zé)主體是從不同權(quán)力關(guān)系進(jìn)行不同類(lèi)型的責(zé)任追究。黨的問(wèn)責(zé)基于權(quán)力的根本宗旨，人大問(wèn)責(zé)依據(jù)權(quán)力來(lái)源關(guān)系，政協(xié)、司法、新聞媒介、公民和社會(huì)組織問(wèn)責(zé)源自權(quán)力監(jiān)督關(guān)系，各有其問(wèn)責(zé)邏輯。就相互合作而言，各問(wèn)責(zé)主體在問(wèn)責(zé)過(guò)程中處于互動(dòng)關(guān)系。如在責(zé)任失范行為的發(fā)現(xiàn)和界定環(huán)節(jié)，行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)由于權(quán)責(zé)不清和復(fù)雜利益關(guān)系，可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)責(zé)對(duì)象和問(wèn)責(zé)事由界定不清、問(wèn)責(zé)對(duì)象權(quán)責(zé)嚴(yán)重不符、問(wèn)責(zé)對(duì)象頂替等現(xiàn)象。這就需要人大、政協(xié)、公民、社會(huì)組織、新聞媒介等的參與和監(jiān)督；而服務(wù)型政府所要求的積極責(zé)任是否實(shí)現(xiàn)，更是需要社會(huì)力量的參與，才能使政府在提供公共服務(wù)時(shí)真正以公民和社會(huì)為本位。

多元化的服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系能夠提高政府問(wèn)責(zé)的效率和質(zhì)量。一是它能最大程度地?cái)U(kuò)大問(wèn)責(zé)主體，將同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)共同納入問(wèn)責(zé)體系；二是能拓寬問(wèn)責(zé)方式，將上問(wèn)下責(zé)與自下而上的問(wèn)責(zé)過(guò)程融為一體，從而避免政府問(wèn)責(zé)的形式化和異化；三是拓寬問(wèn)責(zé)事由，使責(zé)任追究更全面，將行為過(guò)錯(cuò)追究與消極“無(wú)作為”的責(zé)任追究結(jié)合起來(lái)；四是改變一貫的重事后追究、輕事前和事中問(wèn)責(zé)，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為全過(guò)程的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。這樣才能促進(jìn)政府責(zé)任觀念的積極轉(zhuǎn)變，進(jìn)而滿(mǎn)足服務(wù)型政府對(duì)政府問(wèn)責(zé)的內(nèi)在要求。

四、完善服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的路徑

既然當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)存在的主要缺陷無(wú)法滿(mǎn)足服務(wù)型政府對(duì)政府問(wèn)責(zé)的內(nèi)在要求，那么，根據(jù)服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的目標(biāo)模式，需要從以下路徑予以完善。

1．優(yōu)化服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的法治環(huán)境。在中國(guó)，對(duì)政府問(wèn)責(zé)的規(guī)定散見(jiàn)于少數(shù)法律之中，行政法規(guī)對(duì)政府問(wèn)責(zé)的規(guī)定相對(duì)較多。行政法規(guī)對(duì)問(wèn)責(zé)的規(guī)定看似具體，其實(shí)多為原則性規(guī)定，缺乏嚴(yán)格的可操作性，且存在各地問(wèn)責(zé)法規(guī)脫離各自實(shí)際的相互照搬現(xiàn)象。又因同體問(wèn)責(zé)的諸多缺陷，當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)的效果必然得不到彰顯。因此，有必要根據(jù)當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)實(shí)踐和理論，制定一部專(zhuān)門(mén)的政府問(wèn)責(zé)法。法律在位階上高于行政法規(guī)，這不僅能使行政法規(guī)對(duì)政府問(wèn)責(zé)的規(guī)范效力合法化，而且也能對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問(wèn)責(zé)起糾正和規(guī)范作用。這就需要規(guī)定政府問(wèn)責(zé)的基本原則和目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)異體問(wèn)責(zé)的重要性，規(guī)定各問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)方式、程序、責(zé)任；規(guī)定異體問(wèn)責(zé)與同體問(wèn)責(zé)的銜接機(jī)制，等等，為服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系發(fā)揮預(yù)期目的提供良好的法治環(huán)境。

2．堅(jiān)持服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的黨委領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中處于核心地位，完善服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系必然需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委在政府問(wèn)責(zé)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：第一，強(qiáng)調(diào)追究問(wèn)責(zé)對(duì)象的政治責(zé)任。中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨決定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政權(quán)力時(shí)，不能僅局限于避免濫用權(quán)力，更強(qiáng)調(diào)通過(guò)行使權(quán)力增加人民利益和社會(huì)福利。這使中國(guó)公務(wù)員制度明顯區(qū)別于西方公務(wù)員的″政治中立″而帶有濃厚的政黨和政治色彩。第二，強(qiáng)調(diào)黨組織通過(guò)對(duì)黨員干部的升遷和獎(jiǎng)懲來(lái)追究責(zé)任。黨管干部是中國(guó)干部管理制度的核心內(nèi)容。國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的遴選、審查過(guò)程是在中國(guó)共產(chǎn)黨章程和憲法總的原則的指導(dǎo)下，依照一定時(shí)期黨的文件規(guī)定的渠道、機(jī)制運(yùn)行的。［19］黨的組織領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政權(quán)力具有較強(qiáng)的導(dǎo)向作用。這就需要完善黨內(nèi)民主，進(jìn)一步完善黨委、黨代會(huì)和基層黨員大會(huì)的問(wèn)責(zé)范圍、方式和程序等。

3．完善服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的政府主導(dǎo)問(wèn)責(zé)。首先，明晰權(quán)責(zé)。問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵是權(quán)責(zé)一致，“只有建立起權(quán)責(zé)明確的行政架構(gòu)，才能進(jìn)一步規(guī)范問(wèn)責(zé)客體和問(wèn)責(zé)范圍，才能具體保障行政問(wèn)責(zé)制的有效實(shí)施。”［20］這就要根據(jù)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理以及公共服務(wù)等方面的職能，科學(xué)合理地劃分中央與地方政府、地方各級(jí)政府、同級(jí)政府各部門(mén)、政府縱向職能部門(mén)、正職和副職領(lǐng)導(dǎo)干部之間的權(quán)責(zé)，才能建立權(quán)責(zé)一致、責(zé)任全面的政府問(wèn)責(zé)體系。其次，加強(qiáng)行政首長(zhǎng)在問(wèn)責(zé)過(guò)程中的關(guān)鍵作用。政府問(wèn)責(zé)是問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象間的互動(dòng)，問(wèn)責(zé)過(guò)程需要特定權(quán)威主體主持和負(fù)責(zé)，以保證問(wèn)責(zé)過(guò)程的連貫和效率。行政首長(zhǎng)既是同體問(wèn)責(zé)中的問(wèn)責(zé)主體，又是異體問(wèn)責(zé)中的問(wèn)責(zé)對(duì)象，“解決好行政首長(zhǎng)在問(wèn)責(zé)中的地位和作用問(wèn)題，不僅是完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的需要，也是協(xié)調(diào)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制與其他問(wèn)責(zé)機(jī)制之間的客觀要求?！保?1］這就需要在人大對(duì)行政授權(quán)的基礎(chǔ)上，從制度上規(guī)定行政首長(zhǎng)與其副職間的權(quán)力授予關(guān)系，從而增強(qiáng)行政首長(zhǎng)的法理權(quán)威；也需要明晰黨委和行政首長(zhǎng)之間的權(quán)責(zé)，黨委追究政治責(zé)任，行政首長(zhǎng)追究行政責(zé)任，并建立二者的工作聯(lián)系機(jī)制。再次，完善問(wèn)責(zé)事由，將過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)和“無(wú)為”問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)。如前文所述，服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系不僅追究問(wèn)責(zé)對(duì)象的行為過(guò)錯(cuò)，而且更要追究其消極“無(wú)為”責(zé)任。這就需要在問(wèn)責(zé)法律和行政法規(guī)中增加可衡量的消極“無(wú)作為”的責(zé)任指標(biāo)。最后，塑造問(wèn)責(zé)文化。任何一種制度要得以高效運(yùn)行和取得良好效果都需要相應(yīng)的文化支撐。傳統(tǒng)管制型政府背后的官本位、權(quán)力本位等理念與服務(wù)型政府的要求格格不入。這就需要圍繞服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，在問(wèn)責(zé)法律和行政法規(guī)中增加公共精神、公平和正義價(jià)值、“民本位”、“依法行政”等價(jià)值內(nèi)容，激發(fā)政府及公職人員的內(nèi)在責(zé)任感。

4．加強(qiáng)服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的人大和政協(xié)問(wèn)責(zé)。要在現(xiàn)有相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)、創(chuàng)新人大和政協(xié)的問(wèn)責(zé)方式。就人大問(wèn)責(zé)而言：第一，進(jìn)一步細(xì)化人大的立法權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、任免權(quán)、審議權(quán)，使之具有可操作性，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要，創(chuàng)新人大的問(wèn)責(zé)方式、程序和運(yùn)行機(jī)制。第二，逐步開(kāi)啟人大代表的專(zhuān)職化以提高問(wèn)責(zé)水平。只有實(shí)現(xiàn)專(zhuān)職化和專(zhuān)業(yè)化，才可能在時(shí)間和質(zhì)量上保證問(wèn)責(zé)效率和質(zhì)量。這就需要進(jìn)一步改善代表的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)，使其把主要精力放在廣泛吸收民意、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)上。就政協(xié)問(wèn)責(zé)而言，也需要根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，落實(shí)和創(chuàng)新政協(xié)監(jiān)督方式、程序和運(yùn)行機(jī)制；加強(qiáng)政府與政協(xié)之間的工作聯(lián)系機(jī)制，在責(zé)任失范行為的發(fā)現(xiàn)和界定中充分重視政協(xié)的作用。

5．提升服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的司法問(wèn)責(zé)。在中國(guó)，權(quán)大于法使得司法問(wèn)責(zé)還非常薄弱?，F(xiàn)實(shí)中，由于行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上凌駕于司法機(jī)關(guān)之上，導(dǎo)致很多行政機(jī)關(guān)的責(zé)任失范行為無(wú)法受到司法機(jī)關(guān)的責(zé)任追究，從而加劇了行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)的嚴(yán)重不平衡。這就需要：一是改革司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和人事管理制度，由中央財(cái)政統(tǒng)一劃撥；建立統(tǒng)一的司法人事管理制度，從而減少司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的過(guò)度依賴(lài)。二是加強(qiáng)和完善司法機(jī)關(guān)對(duì)政府行政行為的司法審查力度，維護(hù)和擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)的審判范圍。

6．重視服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的社會(huì)問(wèn)責(zé)。以權(quán)利制約權(quán)力是公民社會(huì)的一個(gè)重要特征，政府能否履行好公共服務(wù)的職責(zé)，社會(huì)力量是最基本的評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)主體。首先，創(chuàng)新公民問(wèn)責(zé)方式。公民問(wèn)責(zé)實(shí)質(zhì)就是落實(shí)和保護(hù)公民參與權(quán)利，就需要加強(qiáng)、完善和創(chuàng)新公民問(wèn)責(zé)方式，如選舉和罷免、行政訴訟和行政復(fù)議、信訪(fǎng)和舉報(bào)、民意測(cè)評(píng)、參與式預(yù)算、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)等，也需要借鑒國(guó)外公民問(wèn)責(zé)方式，如 “公民報(bào)告卡”、“社區(qū)計(jì)分卡”等。［22］公民問(wèn)責(zé)必須實(shí)現(xiàn)理性化和制度化，才能提高政府問(wèn)責(zé)效率和質(zhì)量。其次，加強(qiáng)社會(huì)組織問(wèn)責(zé)。社會(huì)組織主要是指人民團(tuán)體、利益團(tuán)體和非政府組織。核心是建立社會(huì)組織與各權(quán)力機(jī)關(guān)的聯(lián)系機(jī)制，相互溝通與合作，使社會(huì)組織能夠通過(guò)各級(jí)人大和政協(xié)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，或者直接參與黨和政府政策制定過(guò)程，以及監(jiān)督政府及公職人員。最后，加大對(duì)新聞媒介問(wèn)責(zé)的力度。雖然目前已出臺(tái)有關(guān)條例和行政法對(duì)新聞媒介問(wèn)責(zé)規(guī)予以明確規(guī)定，但新聞媒介問(wèn)責(zé)的效力還受到很大制約。當(dāng)前提高新聞媒介問(wèn)責(zé)有兩個(gè)核心問(wèn)題：一是提高新聞媒介的相對(duì)獨(dú)立性，減少政府對(duì)新聞媒介的審查，使新聞媒介能比較全面地報(bào)道，為公民和社會(huì)組織問(wèn)責(zé)提供必要信息；二是提高新聞媒介的專(zhuān)業(yè)和道德素質(zhì)，避免新聞報(bào)道市場(chǎng)化和娛樂(lè)化，加強(qiáng)監(jiān)管，使新聞媒介能比較客觀地報(bào)道，做到問(wèn)責(zé)的客觀性和公正性，正確引導(dǎo)公民和社會(huì)組織問(wèn)責(zé)。

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D630 < class="emphasis_bold">［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］

1672－2426（2015）01－0062－06

黃文義（1982－ ），男，四川雙流人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生。

郭銀城（1982－ ），男，吉林長(zhǎng)春人，吉林大學(xué)行政學(xué)院MPA研究生。

責(zé)任編輯 張小莉