王子文 范曉君

宿州市實(shí)行水權(quán)交易制度探析

王子文 范曉君

宿州市地處安徽省淮北平原北部，位于黃淮海平原南端，總?cè)丝?49萬(wàn)，國(guó)土面積9787km2，其中平原面積占91%。主要河道自北向南依次分布有：廢黃河、利民河、大沙河、王引河、潼河、龍河、老濉河、濉河、新汴河、沱河、澮河、澥河等自然和人工河道。

宿州市是農(nóng)業(yè)大市，人口多，人均土地少，水資源緊缺。全市多年平均降水量866.1mm，地表水資源量為16.171億m3，地下水資源量為16.459億m3，扣除地表水與地下水重復(fù)量4.139億m3，多年平均水資源總量為28.491億m3。宿州市水資源總量約為34.8億m3，人均占有量556 m3，畝均占有量431m3，分別不足全省的1/2，全國(guó)的1/4。2014年新汴河全年期為Ⅲ～Ⅳ類(lèi)；新濉河和老濉河全年期為Ⅳ～Ⅴ類(lèi)；廢黃河全年期為Ⅴ類(lèi)；奎河、蕭濉新河、澮河、沱河、利民河、龍河、運(yùn)糧河、小黃河、岳洪河和石梁河全年期為劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)。2014年宿州市10個(gè)省級(jí)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為40.0%。水資源緊缺狀況相當(dāng)嚴(yán)重。

一、我國(guó)水權(quán)交易形成

1.水權(quán)政治背景

解決水資源短缺已成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題之一。在我國(guó)水資源呈現(xiàn)剛性約束的背景下，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段配置水資源，短缺矛盾難以得到真正解決。只有通過(guò)制度創(chuàng)新，引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置，合理規(guī)劃水資源的分配，科學(xué)節(jié)水，提高用水效率，才能從根本上解決我國(guó)的水資源短缺問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，針對(duì)水資源領(lǐng)域提出了推行水權(quán)交易制度的目標(biāo)。2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，召開(kāi)水權(quán)試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)，在7個(gè)省區(qū)開(kāi)展不同類(lèi)型的水權(quán)試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)用2～3年時(shí)間，在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等方面取得突破，為全國(guó)層面推進(jìn)水權(quán)改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.水權(quán)學(xué)術(shù)理論

在我國(guó)學(xué)術(shù)理論界，對(duì)水權(quán)內(nèi)涵的理解主要有以下幾種主流觀點(diǎn)：第一，是以崔建遠(yuǎn)、裴麗萍等為代表，即水權(quán)“一權(quán)說(shuō)”。崔建遠(yuǎn)認(rèn)為水權(quán)是使用、受益水資源的權(quán)利，這里的水資源是指依法取得的地表水和地下水的使用權(quán)。裴麗萍認(rèn)為水權(quán)是水資源非所有人按照法律規(guī)定或者合同約定享有的對(duì)水資源的使用或收益的權(quán)利，它是一項(xiàng)法律制度，是與水資源所有權(quán)相獨(dú)立的。第二，是水權(quán)“二權(quán)說(shuō)”。這個(gè)學(xué)說(shuō)認(rèn)為水權(quán)指的是水資源的所有權(quán)與使用權(quán)。第三，是水權(quán)“多權(quán)說(shuō)”。這種學(xué)說(shuō)認(rèn)為水權(quán)除了包含了水資源的所有權(quán)和水資源的使用權(quán)，也包括了水資源的所有權(quán)以及水資源的使用權(quán)相關(guān)的別的一些權(quán)利，其形成了權(quán)利束。在《自然資源法》中肖乾剛說(shuō)：“水的所有權(quán)和其他別種的利用水的權(quán)利的總的稱呼就是水權(quán)，這個(gè)水權(quán)指的主要方面包括水資源的所有權(quán)、水資源的取水權(quán)以及其他與水資源利用相聯(lián)的一些權(quán)益。”

3.水權(quán)交易

黃錫生教授認(rèn)為，水權(quán)交易是指平等的市場(chǎng)主體之間，為了一定的經(jīng)濟(jì)目的，對(duì)從國(guó)家受讓取得的資源水使用權(quán)、取水權(quán)以及獲得取水權(quán)后經(jīng)勞動(dòng)而得的產(chǎn)品水權(quán)進(jìn)行的有償轉(zhuǎn)讓。還有學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)交易是指水權(quán)人將其依法取得的水資源使用權(quán)通過(guò)簽訂水權(quán)交易合同等合法的方式轉(zhuǎn)讓給其他用水人的行為，是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行的水權(quán)再分配，水權(quán)交易中轉(zhuǎn)讓的水權(quán)必須是水權(quán)人依法取得的，水資源使用人既可將水資源使用權(quán)全部轉(zhuǎn)讓也可部分轉(zhuǎn)讓。水權(quán)交易包括水權(quán)交易的主體、水權(quán)交易的對(duì)象.水權(quán)交易的形式等內(nèi)容。

4.水權(quán)交易制度

水權(quán)交易制度是在世界性水資源短缺和不平衡的狀況下，我們認(rèn)識(shí)到需要改變水資源的使用利用方式，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合的方式優(yōu)化配置水資源，合理統(tǒng)籌水資源短缺的地域，從而實(shí)現(xiàn)水資源的更規(guī)范使用而產(chǎn)生的。由于都認(rèn)為水資源是國(guó)家公共所有，所以水權(quán)交易制度主要是關(guān)于水資源使用權(quán)方面的制度。水權(quán)交易制度概括來(lái)說(shuō)是合理完整的規(guī)則系統(tǒng)，它是由水權(quán)交易的市場(chǎng)、調(diào)整水權(quán)交易的相關(guān)機(jī)構(gòu)和水權(quán)交易的各種關(guān)系等等一個(gè)系列的法律和規(guī)范形成的。

二、我國(guó)近幾年水權(quán)交易實(shí)踐

近些年來(lái)，我國(guó)很多地方出現(xiàn)了學(xué)術(shù)上稱之為“水權(quán)交易”的實(shí)踐活動(dòng)，這些實(shí)踐活動(dòng)表明我國(guó)水權(quán)交易制度的雛形已經(jīng)在實(shí)踐中開(kāi)展起來(lái)。具有代表性的有2000年的東陽(yáng)—義烏“水權(quán)交易”案例、2002年甘肅張掖市推行的“水票”轉(zhuǎn)讓制、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換等。

1.東陽(yáng)市—義烏市水權(quán)交易

2000年11月24日，浙江省義烏市和東陽(yáng)市簽訂有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫(kù)的部分用水權(quán)的協(xié)議，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)首例水權(quán)交易的先河。協(xié)議規(guī)定的主要內(nèi)容：一是義烏市一次性出資2億元購(gòu)買(mǎi)東陽(yáng)市橫錦水庫(kù)每年的4999.9萬(wàn)m3水的使用權(quán)；二是轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫(kù)原所有權(quán)不變，水庫(kù)運(yùn)行管理、工程維護(hù)仍由東陽(yáng)市負(fù)責(zé)，義烏市按當(dāng)年實(shí)際供水量0.1元/m3支付綜合管理費(fèi)（包括水資源費(fèi)）。三是從橫錦水庫(kù)到義烏市引水管道工程由義烏市負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)和投資建設(shè)，其中東陽(yáng)市境內(nèi)段引水工程的有關(guān)政策處理和管道工程施工由東陽(yáng)市負(fù)責(zé)，費(fèi)用由義烏市承擔(dān)。義烏市購(gòu)買(mǎi)用水權(quán)的2億元資金，根據(jù)引水工程進(jìn)程分期付清。2005年元月，東陽(yáng)—義烏橫錦水庫(kù)引水工程正式通水，標(biāo)志著這一交易實(shí)踐獲得了實(shí)質(zhì)性的成功。

2.張掖市推行的水票轉(zhuǎn)讓制

2002年甘肅省張掖市被水利部正式確定為全國(guó)第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)后，開(kāi)始探索新的水資源管理體制，在總量控制、定額管理的基礎(chǔ)上建立了水票交易形式的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。其運(yùn)行機(jī)制是：在核定用水戶灌水面積、分析確定用水定額、層層分配水量的基礎(chǔ)上向各用水戶核發(fā)水資源使用權(quán)證書(shū)，詳細(xì)規(guī)定了持證人擁有的水權(quán)標(biāo)的、行業(yè)用水定額等。農(nóng)民以持有的水權(quán)證上核定的水量作為依據(jù)購(gòu)買(mǎi)水票，用水時(shí)先交水票后放水，水票成為水權(quán)轉(zhuǎn)讓的載體。如果超額用水，需要通過(guò)市場(chǎng)交易從有水票節(jié)余者手中購(gòu)買(mǎi)，農(nóng)戶節(jié)約的水票在同一渠系內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓。

在這次水權(quán)轉(zhuǎn)讓中，首先，政府按照用地狀況、用水狀況來(lái)發(fā)放水權(quán)證，是一個(gè)水權(quán)初始分配的過(guò)程。初始分配中做到了按時(shí)間優(yōu)先，并且照顧和尊重歷史習(xí)慣和河流的分布。其次，張掖水票轉(zhuǎn)讓是水權(quán)在農(nóng)業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)⑶抑皇窃谝粋€(gè)區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑫?huì)影響到第三人利益和其他主體利益的可能性很小。離我們?cè)O(shè)想的農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)用水的轉(zhuǎn)讓?zhuān)绲貐^(qū)、跨流域的水權(quán)轉(zhuǎn)讓的距離還很遠(yuǎn)。

3.黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換

黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方按照《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》第四條規(guī)定，必須是依法獲得黃河取水權(quán)并在一定期限內(nèi)擁有節(jié)余水量或者通過(guò)工程節(jié)水措施擁有節(jié)余水量的取水人。也就是說(shuō)，出讓方有兩個(gè)必備條件，一是獲得黃河取水權(quán)，即直接取用黃河干支流地表水和流域內(nèi)地下水的取水人，依法向具有管轄權(quán)的黃河水利委員會(huì)或地方各級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并交納水資源費(fèi)，取得黃河取水權(quán)。二是擁有節(jié)余水量，即提出節(jié)水方案，進(jìn)行節(jié)水改造工程的建設(shè)與運(yùn)行管理，通過(guò)節(jié)水工程驗(yàn)收后證明其節(jié)余水量的存在。而受讓方不但要符合用水需求、提出合理性分析，更是有實(shí)力完成取水工程等項(xiàng)目的人。

黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換雖然是一種受到多方限制的交易方式，但它是一種以水資源使用權(quán)之一，即取水權(quán)為標(biāo)的的交易，是一種真正意義上的水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐。雖然黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換是我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種有益嘗試，但是黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換也有其不可避免的局限性。

4.寶雞市的水權(quán)管理辦法

《寶雞市水權(quán)轉(zhuǎn)換管理暫行辦法》規(guī)定，水權(quán)轉(zhuǎn)換應(yīng)在寶雞市行政區(qū)劃范圍內(nèi)進(jìn)行，在轉(zhuǎn)換中雙方必須簽署水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議。水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方必須是擁有初始水權(quán)并在一定期限內(nèi)有節(jié)余水量，或者通過(guò)工程節(jié)水措施取得節(jié)余水量的用水單位或個(gè)人。轉(zhuǎn)換期限最長(zhǎng)為25年，并不得超過(guò)出讓方取水權(quán)許可年限。轉(zhuǎn)換的費(fèi)用主要包括治水成本和合理收益。在水權(quán)轉(zhuǎn)換有效期內(nèi)，受讓方不得擅自改變?nèi)∷猛荆?yán)格執(zhí)行流域水量調(diào)度指令，確保流域水量調(diào)度要求?！掇k法》還規(guī)定，人的基本生活需求水量、地下水限采區(qū)、對(duì)生態(tài)環(huán)境分配的水權(quán)和對(duì)公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換，不得向國(guó)家限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用水人進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換。

三、宿州市實(shí)行水權(quán)制度的一些構(gòu)想

1.最嚴(yán)格水資源管理制度提出的三條紅線與水權(quán)管理制度關(guān)系

最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”是建立水權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提。通過(guò)實(shí)施“三條紅線”管理，特別是建立省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域的用水總量控制指標(biāo)體系，加快開(kāi)展重要江河水量分配，確定區(qū)域取用水總量和權(quán)益，為水資源使用權(quán)確權(quán)登記以及水權(quán)交易提供基礎(chǔ)。對(duì)于已達(dá)到甚至超過(guò)用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，新增用水需求可通過(guò)水權(quán)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是推動(dòng)水權(quán)制度建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。

另一方面，水權(quán)制度是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要市場(chǎng)手段，是促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)的重要激勵(lì)機(jī)制。在用水總量控制的前提下，通過(guò)水資源使用權(quán)確權(quán)登記，依法賦予取用水戶對(duì)水資源使用和收益的權(quán)利；通過(guò)水權(quán)交易，推動(dòng)水資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)水資源使用效益最大化和效率最優(yōu)化；通過(guò)加強(qiáng)用途管制和市場(chǎng)監(jiān)管，保證生態(tài)、農(nóng)業(yè)等用水不被擠占，保障取用水戶的合法權(quán)益；通過(guò)市場(chǎng)手段，由“要我節(jié)水”變成“我要節(jié)水”，建立促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)水資源更合理的配置、更高效的利用、更有效的保護(hù)。

2.宿州市水權(quán)交易面臨的六大困難

推動(dòng)水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序，必須具備相應(yīng)基礎(chǔ)性條件，宿州市面臨以下困難：

一是沒(méi)有明晰的初始水權(quán)。明晰初始水權(quán)是開(kāi)展水權(quán)交易的前提，根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)和水資源管理實(shí)際，主要是明晰取用水戶的取水權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織水的使用權(quán)。二是沒(méi)有相應(yīng)的水權(quán)交易平臺(tái)。三是沒(méi)有相對(duì)規(guī)范化的水權(quán)交易規(guī)則體系。四是計(jì)量、監(jiān)測(cè)等技術(shù)支撐手段欠缺。五是沒(méi)有較為完善的用途管制制度和水市場(chǎng)監(jiān)管制度等。六是宿州市實(shí)際取水量與許可水量相差較大。

目前水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)總體上還處于探索階段，面臨著不少困難和問(wèn)題。一是法律上不甚清晰?！稇椃ā贰端ā泛汀段餀?quán)法》等法律雖然明確了水資源所有權(quán)和取水權(quán)，但對(duì)水資源占有、使用、收益、處置等權(quán)利缺乏具體規(guī)定。有關(guān)法律法規(guī)僅對(duì)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓作出原則規(guī)定，且限定于節(jié)約的水資源。對(duì)于跨行政區(qū)域的水權(quán)或者水量交易，法律上還沒(méi)有通用的規(guī)定。水權(quán)交易的主體、范圍、價(jià)格、期限等要素尚未明確。二是水權(quán)交易主體未明確。水權(quán)交易主體應(yīng)為取水權(quán)轉(zhuǎn)讓方，應(yīng)限定于依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，但政府或灌區(qū)、水庫(kù)的管理單位能否直接作為交易主體尚待討論。三是水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)滯后。四是水權(quán)保護(hù)和監(jiān)管制度、用途管制制度等尚需健全。五是現(xiàn)代水資源監(jiān)控能力不足。水量水質(zhì)現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)滯后，水權(quán)交易和監(jiān)管缺乏基礎(chǔ)支撐。六是宿州市取水許可辦證率低。2014年宿州市工業(yè)用水總量為2.680億m3，而許可水量不足1億m3。

四、結(jié)語(yǔ)

宿州市的水資源在地域和時(shí)間上都存在不均衡不合理的情況，而隨著水資源的日益緊缺和水資源利用方面各種問(wèn)題和矛盾的加劇，建立起一套有水權(quán)交易法律制度支持的水權(quán)交易制度勢(shì)在必行。只有建立起了完善的水權(quán)交易制度，并且水權(quán)交易制度合理有效，才能提高水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。在水權(quán)有了明晰界定之后，應(yīng)該明晰水權(quán)交易的內(nèi)容，在相應(yīng)制度的支持下，進(jìn)一步探討水權(quán)交易市場(chǎng)的建立。另外，水權(quán)的初始分配問(wèn)題，水權(quán)交易中政府的管理以及水價(jià)的確定等問(wèn)題也需要認(rèn)真思考和探討

（作者單位：宿州市水利局234000）