湯華勤夏家明

（1浙江省杭州市富陽區(qū)林業(yè)局 311402；2浙江省杭州市富陽區(qū)里山鎮(zhèn)林業(yè)站 311402）

完善集體林權(quán)制度改革的對策探討
——以浙江省杭州市富陽區(qū)為例

湯華勤1夏家明2

（1浙江省杭州市富陽區(qū)林業(yè)局 311402；2浙江省杭州市富陽區(qū)里山鎮(zhèn)林業(yè)站 311402）

闡述了杭州市富陽區(qū)集體林權(quán)制度改革的基本現(xiàn)狀，分析了在改革中亟待解決的林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出“四多四少”現(xiàn)象、規(guī)模經(jīng)營不多，林權(quán)抵押貸款量少面窄，商品林綜合保險進(jìn)展緩慢等問題，并從堅持以人為本、進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，加大林權(quán)抵押貸款及林業(yè)融資創(chuàng)新力度，規(guī)范做好林地流轉(zhuǎn)服務(wù)，切實加強(qiáng)政策性林木保險推進(jìn)工作，引導(dǎo)與鼓勵農(nóng)民結(jié)成林業(yè)經(jīng)營體、發(fā)展股份制林業(yè)，加大政策支持力度、增強(qiáng)發(fā)展后勁，合力防范山林糾紛、打造平安林區(qū)等方面提出了進(jìn)一步完善集體林權(quán)制度改革的對策措施。

林權(quán)制度；改革；存在問題；對策措施

集體林權(quán)制度改革是全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)民增收致富的戰(zhàn)略選擇。富陽區(qū)地處杭州市近郊，素有“八山、半水、分半田”之稱，自然條件優(yōu)越，森林資源豐富，林業(yè)與富陽地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、廣大林農(nóng)生產(chǎn)生活密切相關(guān)。多年來，區(qū)委、區(qū)政府高度重視集體林權(quán)制度改革，緊扣富陽實際，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)發(fā)展理念，圍繞實現(xiàn)“資源變資本、綠色變經(jīng)濟(jì)”改革目標(biāo)，積極推出各項林權(quán)制度改革舉措，取得了實實在在的成效。同時，在完善改革進(jìn)程中，仍然面臨較多的困難和問題，必須進(jìn)一步研究探索和著力解決。

1 集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀與特點

1.1 經(jīng)營主體全面落實，林業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰

2006年，富陽區(qū)委區(qū)政府把山林延包工作作為全區(qū)農(nóng)村工作的一件大事來對待，做到科學(xué)謀劃、精心組織、周密部署、狠抓質(zhì)量，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級組織集中時間、集中精力做好山林延包工作，至11月底全面完成各項目標(biāo)任務(wù)，全區(qū)188萬畝山林通過抄寫清冊、發(fā)布通告、核對四至、農(nóng)戶簽字等環(huán)節(jié)將全國統(tǒng)一的林權(quán)證發(fā)放到每一個村、每一個組、每一個農(nóng)戶手中，全區(qū)共核發(fā)林權(quán)證81761本，并按照永久檔案標(biāo)準(zhǔn)要求裝訂山林延包檔案3258卷，作為林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的寶貴資料，作為維護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益的歷史檔案，由區(qū)、鄉(xiāng)、村三級完整保存。通過山林延包，經(jīng)營主體全面落實，林業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰。

1.2 林地資源依法有序流轉(zhuǎn)，資源配置得到優(yōu)化

在明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，把規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)，建立和完善林地流轉(zhuǎn)機(jī)制作為富陽區(qū)深化集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，鼓勵產(chǎn)權(quán)明晰的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)在不改變林地性質(zhì)的前提下依法有序流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的形式主要有承包經(jīng)營、股份制合作經(jīng)營、租賃經(jīng)營、互換經(jīng)營、托管經(jīng)營五種，按照《浙江省林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》，一是相繼出臺林地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，充分發(fā)揮政府的政策引導(dǎo)和監(jiān)管作用，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，放活經(jīng)營權(quán)；二是在富陽行政服務(wù)中心窗口成立“富陽區(qū)林權(quán)服務(wù)中心”，積極開展林權(quán)服務(wù)工作；三是成立華東林權(quán)交易所富陽分中心和富陽區(qū)林業(yè)經(jīng)營專業(yè)協(xié)會，建成融政策咨詢、信息發(fā)布、林權(quán)交易服務(wù)、森林資源資產(chǎn)評估、林權(quán)抵押貸款、融資服務(wù)等多種服務(wù)功能于一體的一站式服務(wù)平臺；四是加大林地流轉(zhuǎn)扶持力度，出臺了林地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營扶持獎勵制度，每年單列50萬元財政預(yù)算，用于對1000畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體的扶持獎勵。通過采取上述四方面的工作舉措，使林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢，山林無人問津成為歷史，一山難求成為現(xiàn)實。

1.3 林權(quán)抵押貸款積極推進(jìn)，林業(yè)融資渠道得到了拓寬

林權(quán)抵押貸款融資創(chuàng)新，做到早謀劃、早打算、早行動，2008年就出臺林權(quán)抵押貸款兩個政策性文件，2009年舉行了首筆林權(quán)抵押貸款簽約儀式，至2014年底共辦理林權(quán)抵押貸款27筆，富陽農(nóng)村合作銀行、杭州銀行股份有限公司富陽支行等7家金融機(jī)構(gòu)累計發(fā)放林權(quán)抵押貸款6390萬元。同時，林業(yè)、財政兩局每年為林權(quán)抵押貸款單位和農(nóng)戶申報財政貼息資金，五年共下?lián)茇斦N息資金78萬元，減輕了林農(nóng)的利息負(fù)擔(dān)，降低了經(jīng)營成本，提振了林業(yè)經(jīng)營的信心和決心。

1.4 林權(quán)信息服務(wù)平臺搭建完成，服務(wù)功能得到優(yōu)化

集體林權(quán)外業(yè)勘界和數(shù)字化處理歷時四年，24854塊所有權(quán)山塊、11275塊統(tǒng)管山山塊、127213塊自留山山塊、116946塊責(zé)任山山塊權(quán)屬資料和外業(yè)勘界信息全部輸入系統(tǒng)，山林延包檔案全部系統(tǒng)化，基礎(chǔ)林權(quán)電子數(shù)據(jù)庫順利建成，林權(quán)信息服務(wù)平臺搭建完成。通過所有權(quán)和使用權(quán)外業(yè)勘界資料的數(shù)據(jù)處理建成了林權(quán)電子圖面資料，建立了集所有權(quán)信息和使用權(quán)信息于一體的完整的林權(quán)地籍信息系統(tǒng)，并在行政服務(wù)中心設(shè)置林權(quán)信息查詢電子觸模屏一臺，供老百姓查閱。老百姓只要在電子觸摸屏上一點，每一塊山林不僅查得到有關(guān)面積、林種、樹種、四至等基礎(chǔ)文字資料，而且該塊山林的位置地形范圍清楚可見，既直觀又方便，實行了林權(quán)辦理事項和林權(quán)信息服務(wù)的公開透明，增強(qiáng)了林權(quán)信息的社會化服務(wù)功能。

1.5 糾紛調(diào)處措施有力，和諧創(chuàng)業(yè)環(huán)境扎實構(gòu)建

把調(diào)處好山林糾紛作為集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容和保障措施，一手抓改革，一手抓調(diào)處，充實調(diào)處力量，認(rèn)真開展糾紛排查，全力做好糾紛防范，按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則，及時處理好各類糾紛案件，使一大批糾紛案件得到有效調(diào)處。近五年來，全區(qū)共調(diào)處大小糾紛五十余起，面積1500余畝，接待來信來訪和處理區(qū)長公開電話涉林糾紛事件300余件，使糾紛得到妥善解決，為林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的林權(quán)法制社會環(huán)境，確保了集體林權(quán)制度改革的順利進(jìn)行。

2 亟待解決的幾個問題

富陽區(qū)通過這幾年圍繞“資源變資產(chǎn)、綠色變經(jīng)濟(jì)”的改革目標(biāo)，加強(qiáng)了以林地流轉(zhuǎn)為中心的集體林權(quán)制度改革工作，推進(jìn)了相關(guān)配套政策，使林業(yè)事業(yè)出現(xiàn)了前所未有的跨躍式發(fā)展勢頭。同時，也要看到在現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展過程中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)亟待解決。

2.1 林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出“四多四少”現(xiàn)象，規(guī)模經(jīng)營不多

富陽區(qū)林地面積194.4萬畝，但流轉(zhuǎn)面積僅有20多萬畝，只占10%，且呈現(xiàn)以下“四多四少”現(xiàn)象：一是統(tǒng)管山流轉(zhuǎn)面積多，自留山責(zé)任山到戶山塊流轉(zhuǎn)面積少。統(tǒng)管山面積72.8萬畝，自留山責(zé)任山有106萬畝，在落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制時，這些山塊劃得過于零星分散，使得到戶山塊的農(nóng)戶經(jīng)營林業(yè)積極性不高，同時又不太愿意把林地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，這樣使得自留山責(zé)任山到戶山塊林地流轉(zhuǎn)比較少，總流轉(zhuǎn)面積不到1000畝。二是近山好山區(qū)位優(yōu)勢明顯的流轉(zhuǎn)面積多，高山遠(yuǎn)山立地條件差的山林流轉(zhuǎn)少。三是在流轉(zhuǎn)交易方式上采用本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公開招投標(biāo)協(xié)議承包流轉(zhuǎn)的多，較大范圍招拍掛公開競價的少。四是以合同形式流轉(zhuǎn)的多，辦理林權(quán)登記和變更手續(xù)的少。且根據(jù)《浙江省林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》，現(xiàn)行林權(quán)登記只能登記林木所有權(quán)和林木使用權(quán)，林地使用權(quán)不能登記，這樣使得林地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)不能完全明晰，占有、使用、收益、處分權(quán)利受到限制，也可能給林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營留下糾紛后患。因此，要擴(kuò)大適度規(guī)模經(jīng)營的面積和范圍，須進(jìn)一步摸索有效的辦法。

2.2 林權(quán)抵押貸款量少面窄

雖然早于2008年就出臺了林權(quán)抵押貸款的兩個政策性文件，但在實施過程中一些金融單位出于對以林權(quán)為質(zhì)押的貸款模式存在較多風(fēng)險的顧慮，往往采用抵押加擔(dān)保的形式，這樣使得林權(quán)抵押貸款的利息成本相應(yīng)增加，而省里的林權(quán)抵押貸款財政貼息資金享受范圍又有較多限制。須進(jìn)一步加大扶持力度，提高林權(quán)抵押貸款總量，實現(xiàn)增量擴(kuò)面，使這一好的政策更多地惠及廣大林業(yè)經(jīng)營單位。要積極探索村級擔(dān)保合作社、林地信托創(chuàng)新試點，破解融資難瓶頸，以更好地發(fā)揮林業(yè)金融創(chuàng)新在全區(qū)林業(yè)發(fā)展中的重要作用。

2.3 商品林綜合保險進(jìn)展緩慢

目前尚有100多萬畝的竹林、經(jīng)濟(jì)林、用材林等商品林還沒有納入政策性保險范圍。林農(nóng)和經(jīng)營戶主保險觀念則相對淡薄，有的是一片空白，帶來的是在自然災(zāi)害面前往往一籌莫展，束手無策。比如2008年富陽遭遇嚴(yán)重雨雪冰凍災(zāi)害后，全區(qū)竹林遭受重創(chuàng)，2010年雪災(zāi)又重返，由于缺乏救災(zāi)資金至今大部分竹林仍未清理和恢復(fù)，嚴(yán)重影響林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和生態(tài)功能發(fā)揮。因此急需轉(zhuǎn)變觀念，采取強(qiáng)有力的政策措施，實行商品林投保，以提高抗風(fēng)險能力，保護(hù)經(jīng)營者積極性。

3 進(jìn)一步完善集體林權(quán)制度改革的對策措施

林業(yè)產(chǎn)權(quán)體制和經(jīng)營機(jī)制創(chuàng)新是帶有全局性和根本性的建設(shè)內(nèi)容，事關(guān)林業(yè)發(fā)展的動力和活力，富陽區(qū)通過五年改革實踐探索，出臺了相關(guān)改革創(chuàng)新的具體措施、方法和手段，但集體林權(quán)制度改革仍將是一項長期的艱巨任務(wù)。從這幾年富陽的情況看，要想在林業(yè)上獲得更大的發(fā)展，必須在發(fā)展林業(yè)的體制機(jī)制上下功夫。針對富陽實際存在的薄弱環(huán)節(jié)，要在摸索和總結(jié)多年來工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)突破口，解決好林業(yè)改革發(fā)展過程中的難點問題，突破瓶頸，搶抓機(jī)遇，加快改革步伐，為富陽老百姓帶來實實在在的好處，重點要采取以下七個方面的對策措施。

3.1 堅持以人為本，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)

只有改革，才能有效消除林業(yè)發(fā)展的一些體制機(jī)制障礙，才能有效釋放農(nóng)村勞動力和林地的巨大生產(chǎn)潛能，調(diào)動其他各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集，充分發(fā)揮林業(yè)的雙重屬性和林業(yè)的多種功能。在林權(quán)制度改革中，必須堅持有利于林業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)快速發(fā)展，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，有利于社會穩(wěn)定，從實際出發(fā)，尊重群眾意愿，尊重農(nóng)民的刨造精神，只要符合三個“有利于”標(biāo)準(zhǔn)的措施方法，都要予以支持，鼓勵創(chuàng)新，形成“政府搭臺，群眾唱戲”的良好氛圍，真正使“山上茂起來，林業(yè)強(qiáng)起來，林農(nóng)富起來”。

3.2 加大林權(quán)抵押貸款及林業(yè)融資創(chuàng)新力度

建立由政府金融辦、人民銀行、銀監(jiān)辦牽頭，農(nóng)辦、林業(yè)局、各金融單位組成的林權(quán)抵押貸款工作聯(lián)席會議制度，每季度召開一次，交流推廣工作面上情況，及時分析和解決在推進(jìn)過程中的問題和困難，有效防范金融風(fēng)險，形成良好的工作氛圍和有效的工作機(jī)制，并將“新增林權(quán)抵押貸款”內(nèi)容納入對金融機(jī)構(gòu)的年度考核。同時實施財政貼息政策，區(qū)財政每年要安排100萬元的專項資金，對林權(quán)抵押貸款給予財政貼息，對符合林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的，區(qū)財政給予借款人按實際貸款額3.0%貼息。對其他林權(quán)抵押貸款，區(qū)財政給予借款人按實際貸款額1.5%貼息。對金融機(jī)構(gòu)辦理林權(quán)抵押貸款的，按實際貸款數(shù)額給予風(fēng)險補(bǔ)償，在扶持政策上體現(xiàn)出林權(quán)抵押貸款作為生態(tài)資源培育的行業(yè)特性，為林業(yè)融資創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的金融支持和政策支持。

3.3 規(guī)范做好林地流轉(zhuǎn)服務(wù)

進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)，可以充分利用閑置林地資源，吸引有能力、有志于林業(yè)事業(yè)的人投資林業(yè)，使投資者的個人志向、能力、利益、奉獻(xiàn)與林業(yè)結(jié)合起來。要采取各種舉措，為林地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和社會環(huán)境，動員全社會力量辦林業(yè)，全民搞綠化。一是大力做好林業(yè)產(chǎn)權(quán)服務(wù)，使其經(jīng)營管理的森林資源資產(chǎn)及增值受到國家法律的有效保護(hù)，并建立林權(quán)動態(tài)檔案，為林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理步入法制化軌道打下堅實的基礎(chǔ)。二是大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中介服務(wù)組織，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，增強(qiáng)林權(quán)社會化服務(wù)功能，為森林資源市場化的發(fā)展建立—個規(guī)范有序的市場機(jī)制，創(chuàng)造公開、公平、公正的競爭環(huán)境，促進(jìn)市場的健康發(fā)展。四是制訂出臺林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證登記制度，核發(fā)林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證，作為林地流轉(zhuǎn)關(guān)系和林地經(jīng)營權(quán)益的有效法律憑證，破解現(xiàn)行林權(quán)登記制約的難題，有效解決林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營單位的后顧之憂。

3.4 切實加強(qiáng)政策性林木保險推進(jìn)工作

要擴(kuò)大政策性林木保險范圍，除生態(tài)公益林保費由財政全額負(fù)擔(dān)、實行全覆蓋外，將竹林、經(jīng)濟(jì)林、用材林、林業(yè)經(jīng)營大戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營的林地、林權(quán)抵押貸款抵押的林地列入政策性保險范疇，按區(qū)財政承擔(dān)的保費比例不低于上級政策規(guī)定執(zhí)行，以全面提高林業(yè)抵御自然災(zāi)害能力，降低林權(quán)抵押貸款金融風(fēng)險，提振林業(yè)經(jīng)營信心。

3.5 引導(dǎo)與鼓勵農(nóng)民結(jié)成林業(yè)經(jīng)營體，發(fā)展股份制林業(yè)

要保持林業(yè)持續(xù)較快發(fā)展，根據(jù)富陽區(qū)責(zé)任制的特點，應(yīng)積極創(chuàng)建林權(quán)合作經(jīng)濟(jì)組織，在林農(nóng)自愿的基礎(chǔ)上，以林權(quán)為核心，以資金、勞務(wù)和親情、友情為紐帶，通過林權(quán)林地入股、統(tǒng)一經(jīng)營銷售，收益按股分配形式建立股份制經(jīng)營體，同時培育引導(dǎo)家庭聯(lián)合經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營、股份經(jīng)營、“公司+基地+農(nóng)戶”等多種形式的林權(quán)合作經(jīng)營模式，結(jié)成林業(yè)經(jīng)營利益共同體，提高林農(nóng)的組織化程度，實現(xiàn)林權(quán)人的互利共贏。鼓勵和支持發(fā)展聯(lián)合股份制，推進(jìn)林業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和市場化。

3.6 加大政策支持力度，增強(qiáng)發(fā)展后勁

林業(yè)生產(chǎn)具有周期長，公益性強(qiáng)的特點，因此必須創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，對發(fā)展林業(yè)實行更加積極的優(yōu)惠及扶持政策，加大政策支持力度。通過加快建立林業(yè)建設(shè)的公共財政支持體系，形成—個持續(xù)穩(wěn)定的公共財政投入機(jī)制，對林業(yè)項目進(jìn)行重點扶持，安排專項資金支持新型林業(yè)經(jīng)營體發(fā)展，為林業(yè)經(jīng)營者注入強(qiáng)勁動力，創(chuàng)造良好的從業(yè)環(huán)境，使他們涉足林業(yè)行業(yè)獲得更大發(fā)展空間。因此，要采取各種傾斜政策，鼓勵各種投入主體投資興辦林業(yè)，推動林業(yè)建設(shè)事業(yè)又好又快發(fā)展。

3.7 合力防范山林糾紛，打造平安林區(qū)

群眾對山林權(quán)屬問題極為敏感，糾紛調(diào)處事關(guān)農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，因此要把山林糾紛調(diào)處和防范作為“平安富陽”建設(shè)的大事來抓，并納入到“大調(diào)解、大綜治”工作范疇，按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、依法調(diào)處”的原則，建立嚴(yán)格的考核和責(zé)任制，形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)林業(yè)局做好具體業(yè)務(wù)工作、職能部門各司其責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府齊抓共管、各行政村分片包干的調(diào)處工作機(jī)制，確保糾紛調(diào)處工作的有力實施。充分發(fā)揮林業(yè)仲裁、法律援助機(jī)構(gòu)作用，認(rèn)真處理好來信來訪和區(qū)長公開電話涉林糾紛事件，化解好每一矛盾、每一個反映訴求，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，避免出現(xiàn)過激行為和事態(tài)擴(kuò)大，防范好各類糾紛，保障改革措施的全面落地。

4 小結(jié)和討論

改革是影響我國社會的一場深刻的變革，沒有完成時，只有不斷創(chuàng)新，不斷進(jìn)取，才能使林業(yè)事業(yè)始終具有生機(jī)和活力。因此，要充分鞏固和運用集體林權(quán)制度工作成果，根據(jù)新的情況、新形勢、新任務(wù)，著力在完善集體林權(quán)制度改革下功夫，形成大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制，擴(kuò)大林業(yè)發(fā)展空間，挖掘林業(yè)發(fā)展?jié)摿?，提高林業(yè)市場化、集約化、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化水平，最大限度地釋放改革的持續(xù)活力，實現(xiàn)林業(yè)的更快更好發(fā)展。

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1004-7743（2015）03-0010-05

2015-04-08