·綜述·

安徽養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的治理困境與對(duì)策研究

黃佳豪孟昉1

(安徽建筑大學(xué)城市管理研究中心，安徽合肥230601)

關(guān)鍵詞〔〕養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)；困境

中圖分類號(hào)〔〕R592〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(12&ZD112)；國家社科基金一般項(xiàng)目(11BSH062)；安徽省社科規(guī)劃項(xiàng)目(AHSK11-12D92)

通訊作者：孟昉(1976-)，女，碩士，副教授，主要從事社會(huì)心理學(xué)研究。

1蚌埠醫(yī)學(xué)院精神醫(yī)學(xué)系

第一作者：黃佳豪(1978-)，男，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事養(yǎng)老政策研究。

以安徽8家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)為研究對(duì)象，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科理論視角以及問卷調(diào)查和實(shí)地訪談等資料收集方法，深入探討當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的治理困境，明晰養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)治理機(jī)制的特殊性，建構(gòu)起適合養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)的行業(yè)協(xié)會(huì)治理機(jī)制。

1養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的治理困境

1.1內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不完整公共組織要達(dá)到有效治理，必須在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上同時(shí)設(shè)有決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的權(quán)利體系，從而控制權(quán)力行使者濫用權(quán)力損害公共利益。公司法人和非營利組織如要達(dá)到有效治理，在很大程度上依賴于內(nèi)部健全的組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，不同情況或不同性質(zhì)的公共組織可以根據(jù)自身的實(shí)際做適當(dāng)?shù)淖兺?，但不能違背權(quán)力相互制衡的基本制度框架〔1〕。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)大都設(shè)有會(huì)員大會(huì) (決策機(jī)構(gòu))、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)或秘書處(執(zhí)行機(jī)構(gòu))，但基本上沒有設(shè)置與法人有效治理相呼應(yīng)的監(jiān)事會(huì)(監(jiān)督機(jī)構(gòu))。為加強(qiáng)對(duì)理事會(huì)執(zhí)行狀態(tài)的監(jiān)督，各地《行業(yè)協(xié)會(huì)管理暫行辦法》對(duì)設(shè)立監(jiān)事會(huì)作出了強(qiáng)制規(guī)定，明確指出監(jiān)事會(huì)是會(huì)員大會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),在閉會(huì)期間監(jiān)督行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)管理,并向會(huì)員大會(huì)報(bào)告工作,但協(xié)會(huì)大都沒有完全遵照?qǐng)?zhí)行，監(jiān)事會(huì)仍然是個(gè)空白。調(diào)查的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)中只有1家設(shè)立了監(jiān)事會(huì)，但也沒有真正運(yùn)作起來，沒有實(shí)質(zhì)意義。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)組織結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)能力的虛化以及結(jié)構(gòu)的缺失，直接影響到行業(yè)協(xié)會(huì)治理能力的發(fā)揮。

1.2內(nèi)部人控制內(nèi)部人控制是指現(xiàn)代企業(yè)制度下，不具有所有權(quán)而擁有管理權(quán)的經(jīng)理層在企業(yè)運(yùn)作中掌握著更多的信息和資源，成為公司實(shí)際控制者的現(xiàn)象。雖然行業(yè)協(xié)會(huì)與公司在組織屬性和功能發(fā)揮等方面有一定差異性，但行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)一樣存在委托代理的關(guān)系，都有委托人與代理人相分離的基本特征。由于協(xié)會(huì)成員很難及時(shí)掌握行業(yè)協(xié)會(huì)管理層的運(yùn)作信息，同時(shí)管理層也有追求個(gè)人或代表方效用最大化的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)，這就意味著，作為非營利組織的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)也會(huì)存在“內(nèi)部人控制”的情況。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)按照會(huì)長、副會(huì)長、常務(wù)理事和理事單位差別性收取會(huì)費(fèi)，會(huì)費(fèi)繳納的多少直接影響到權(quán)力的分配，從而使得協(xié)會(huì)往往被那些大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)員所掌控，其他會(huì)員缺乏話語權(quán)。例如一家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的5位副會(huì)長都是來自當(dāng)?shù)刈畲蟮拿褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且5人又是沾親帶故，彼此在協(xié)會(huì)決策中趨于一致，容易達(dá)成“共謀”，也就實(shí)現(xiàn)了對(duì)協(xié)會(huì)的實(shí)質(zhì)性控制。一些會(huì)員單位看到協(xié)會(huì)被內(nèi)部少數(shù)人所控制，不僅當(dāng)初想通過入會(huì)來尋求集體保護(hù)和整體前進(jìn)的意愿未能實(shí)現(xiàn)，而且相關(guān)利益還受到協(xié)會(huì)侵害，開始脫離行業(yè)協(xié)會(huì)，從而導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員覆蓋率進(jìn)一步下降，根本無法體現(xiàn)和代表養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的集體利益認(rèn)同。調(diào)查顯示，由于信息披漏、監(jiān)督制度和治理結(jié)構(gòu)的不健全，各地養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)都不同程度地存在“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。內(nèi)部人控制打破了內(nèi)部權(quán)力的相互制衡，無法形成有效的治理結(jié)構(gòu)，不利于行業(yè)協(xié)會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3外部人控制外部人控制是指由非協(xié)會(huì)成員以外的組織或個(gè)人擔(dān)任協(xié)會(huì)重要職務(wù)，操控行業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為政府主管部門向行業(yè)協(xié)會(huì)委派、任命或推薦提名重要領(lǐng)導(dǎo)人選。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“外部人控制”現(xiàn)象在體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)和混合型行業(yè)協(xié)會(huì)中尤為普遍。依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)與政府、市場(chǎng)之間的關(guān)系，可以將行業(yè)協(xié)會(huì)分為體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、混合型行業(yè)協(xié)會(huì)和體制外行業(yè)協(xié)會(huì)。體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)是由政府發(fā)起，承接政府的行業(yè)管理職能；混合型行業(yè)協(xié)會(huì)是由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自發(fā)設(shè)立的，但很大程度上依賴于政府的資金和政策支持，要同時(shí)承擔(dān)行業(yè)自律和政府公共管理的職能；體制外行業(yè)協(xié)會(huì)是純粹由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自發(fā)建立，并依賴于自身力量實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的特殊性，8家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)只有2家是體制外行業(yè)協(xié)會(huì)，有5家明確屬于體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)，剩下1家是混合型行業(yè)協(xié)會(huì)。其中5家體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)長和秘書長都是由主管單位推薦或任命，1家混合型行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)長和秘書長雖來自行業(yè)領(lǐng)域，但與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，自身當(dāng)選與協(xié)會(huì)整體運(yùn)行都離不開政府支持。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)重要領(lǐng)導(dǎo)的政府情結(jié)較重，使得協(xié)會(huì)的行政色彩濃郁，習(xí)慣于依靠政府行政命令來開展工作，政府部門也通過養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)把轉(zhuǎn)移出去的職能重新控制在手，使協(xié)會(huì)治理成為公共管理體系的一個(gè)治理延伸〔2〕。這種政府“入侵”行業(yè)協(xié)會(huì)的“外部人控制”現(xiàn)象不僅侵犯了行業(yè)協(xié)會(huì)的自治權(quán)，剝奪了協(xié)會(huì)成員共同體內(nèi)部的政治性權(quán)利，挫傷了理事民主議事的積極性，而且還背離了協(xié)會(huì)的建會(huì)宗旨，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)治理能力的下降。

1.4民主化程度不高行業(yè)協(xié)會(huì)治理的民主化對(duì)于協(xié)會(huì)成員組織歸屬感的增強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)層責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)、決策執(zhí)行的通暢具有至關(guān)重要的意義。但在實(shí)際治理中，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的民主化程度不高，例如在協(xié)會(huì)會(huì)長、副會(huì)長、秘書長等協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的選擇上表現(xiàn)得尤為突出。按有關(guān)規(guī)定和章程，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該是由會(huì)員大會(huì)選舉產(chǎn)生。但實(shí)際上，會(huì)員大會(huì)只是走程序，而真正起決定作用的是協(xié)會(huì)的籌備小組〔3〕。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的籌備小組不僅有養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的領(lǐng)軍機(jī)構(gòu)，還有老齡等業(yè)務(wù)主管單位的人員在內(nèi)。在設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)時(shí)，民政部門要求籌備小組提供擬成立協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的基本信息，這也是協(xié)會(huì)成立的一個(gè)必備條件。這就意味著在會(huì)員大會(huì)進(jìn)行選舉之前就已經(jīng)確定了領(lǐng)導(dǎo)層。在協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的選舉方式上，有5家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)是等額選舉，有2家是差額選舉，還有1家是采用其他方式。同時(shí)，選舉中的投票方式也不科學(xué)、民主。采用記名或無記名投票選舉方式的占2家,實(shí)行“鼓掌通過”、“舉手表決”等非民主投票方式的有6家。通過等額選舉、舉手表決的方式，這就使得很多協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層基本上都是協(xié)會(huì)籌備小組的原定人選。

1.5制度性軟約束嚴(yán)重協(xié)會(huì)章程是協(xié)會(huì)成員共同意志的體現(xiàn),是協(xié)會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)賴以遵循的基本規(guī)則和重要依據(jù),可以說是協(xié)會(huì)開展治理的“根本法”。按理說，章程應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)員具有高度的管控力。然而事實(shí)并非如此，協(xié)會(huì)治理將章程置于一旁、束之高閣的現(xiàn)象屢見不鮮。例如，協(xié)會(huì)章程都規(guī)定了會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)的召開次數(shù)以及每屆的任期。但現(xiàn)實(shí)中許多協(xié)會(huì)并沒有嚴(yán)格按照章程按時(shí)召開“三會(huì)”，也沒有按期換屆。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每年至少召開一次會(huì)員大會(huì)的行業(yè)協(xié)會(huì)只有1家，有2家是2年或3年以上才召開一次會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)，還有1家自成立起召開一次會(huì)議外就再也沒有召開了。一些協(xié)會(huì)甚至用不定期的會(huì)長辦公會(huì)代替了理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)；民政部1998年出臺(tái)的《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》、各地出臺(tái)的《行業(yè)協(xié)會(huì)管理?xiàng)l例》以及很多養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)章程中,都明確規(guī)定了如果協(xié)會(huì)成員逾期1年不交納會(huì)費(fèi)或不參加協(xié)會(huì)活動(dòng)的，視為自動(dòng)退會(huì)。然而收效甚微，會(huì)費(fèi)照樣難以收繳上來。一些成員單位一拖就是兩三年，協(xié)會(huì)也沒有按照規(guī)定予以除名。據(jù)統(tǒng)計(jì)，調(diào)查地的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)中，會(huì)員在當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中的覆蓋率不到40%。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)成員數(shù)量不多再加上不按章繳費(fèi)，這就使得協(xié)會(huì)賴以存在和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)無法保證，很大程度上制約了協(xié)會(huì)治理功能的發(fā)揮。協(xié)會(huì)章程本應(yīng)具有剛性約束力，但在實(shí)際運(yùn)行中卻變成了軟約束。

1.6治理的配套措施缺乏養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的良好治理狀態(tài)依賴于一定程度上的物質(zhì)基礎(chǔ)和法律制度配套的健全與否?？v觀所調(diào)查的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，其在人、財(cái)、物等方面皆不盡人意。運(yùn)行經(jīng)費(fèi)上，協(xié)會(huì)收不抵支現(xiàn)象普遍。與其他行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)一樣，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)也是將會(huì)費(fèi)作為其主要經(jīng)費(fèi)來源。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有1家是自愿繳納，不限數(shù)額，其他都是按照會(huì)長、副會(huì)長、理事單位等級(jí)別區(qū)別繳費(fèi)，并有不同的限額。經(jīng)費(fèi)能夠充分滿足日常運(yùn)行的協(xié)會(huì)只有1家，3家基本上收支平衡，剩下的都是處于經(jīng)費(fèi)緊張、收不抵支的狀態(tài)；基礎(chǔ)設(shè)施上，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)基本上沒有專屬于自己的辦公場(chǎng)所。2家是由政府相關(guān)部門或掛靠的主管部門提供，1家由協(xié)會(huì)理事單位提供，4家租賃辦公場(chǎng)所，還有1家只有名號(hào)而無固定辦公場(chǎng)所；人力資源上，協(xié)會(huì)人員數(shù)量少、年齡普遍偏高、整體學(xué)歷素質(zhì)不高。行業(yè)協(xié)會(huì)的專職工作人員平均只有1.5人，工作人員的平均數(shù)也僅僅為3.2人。專職會(huì)長比例為10%，專職秘書長的比例為30%，而且會(huì)長和秘書長的平均年齡普遍偏高，分別為54.3歲和55.6歲。碩士以及上學(xué)歷的專職工作人員為3.2%，大專及本科學(xué)歷為23.1%。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)很少有具有專業(yè)資格的會(huì)計(jì)人員，多是普通工作人員兼職會(huì)計(jì)處理會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)。另一方面，大部分養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)在法律制度建設(shè)上也尚未完善。目前，我國尚無全國統(tǒng)一的有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律，缺乏指引性規(guī)則，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位尚不明確，法人治理的權(quán)利得不到法律的有力保護(hù)。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部缺乏一系列成文可操作的會(huì)議制度、財(cái)務(wù)制度、信息公開制度、質(zhì)詢制度、人事罷免制度、協(xié)會(huì)決策管理層問責(zé)制度和激勵(lì)制約制度等〔4〕。配套性制度建設(shè)的落后直接導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)治理缺乏制度框架和保障，促使協(xié)會(huì)治理效能下降、公信力缺失。

2完善養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)治理機(jī)制的對(duì)策建議

實(shí)際上，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部人控制、外部人控制等治理問題的存在主要源于治理結(jié)構(gòu)的殘缺和失衡。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)治理機(jī)制建設(shè)的過程也就是一個(gè)重建均衡有效治理結(jié)構(gòu)的過程。

2.1內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指在所有權(quán)、控制權(quán)和受益權(quán)相分離的條件下，行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的一種制度性安排。這種制度性安排涵括“會(huì)員大會(huì)(或會(huì)員代表大會(huì))一理事會(huì)(常務(wù)理事會(huì))一秘書處一監(jiān)事會(huì)”的組織體系，以及會(huì)員、理事、常務(wù)理事、秘書長、副會(huì)長、會(huì)長和監(jiān)事等人員的法律地位、權(quán)責(zé)及其相互制衡關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)一般分為以下四個(gè)層次：

2.1.1會(huì)員大會(huì)會(huì)員大會(huì)是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，類似與公司法人治理結(jié)構(gòu)中的股東大會(huì)。任何組織都必須以某種形式的權(quán)力作為基礎(chǔ)，沒有某種形式的權(quán)力，任何組織都不能達(dá)到自己的目標(biāo)〔5〕。要鞏固會(huì)員大會(huì)作為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位，需要不斷提升其行權(quán)能力。會(huì)員大會(huì)的行權(quán)能力是一種以自治性與代表性為核心的行權(quán)能力〔6〕。因此，要通過不斷完善會(huì)員大會(huì)行權(quán)的路徑、規(guī)則和范圍，逐步淡化和消除政府部門或協(xié)會(huì)高層管理人員對(duì)協(xié)會(huì)決策行為的控制，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作的獨(dú)立性。同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員覆蓋面，最大限度爭取更多中小型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)同并最終獲得授權(quán)，從而提升養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)合法性、廣泛代表性和權(quán)力制衡性。

2.1.2理事會(huì)理事會(huì)是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，也是協(xié)會(huì)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的核心。為防止大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)把持行業(yè)協(xié)會(huì)，要引入一定規(guī)模的獨(dú)立于內(nèi)部管理層和理事會(huì)的外部理事，在一定程度上克服因業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)平行而產(chǎn)生的監(jiān)督軟化和關(guān)聯(lián)現(xiàn)象〔7〕，還應(yīng)在理事會(huì)中預(yù)留一定名額給中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提升中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的集體話語權(quán)，有效保持內(nèi)部權(quán)力均衡，從而實(shí)現(xiàn)決策的公平性。同時(shí)，要對(duì)理事會(huì)成員的年齡、學(xué)歷、專業(yè)知識(shí)構(gòu)成、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和利益代表性等方面逐步優(yōu)化〔8〕，推動(dòng)理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，使其更具與時(shí)俱進(jìn)的決策能力。

2.1.3監(jiān)事會(huì)監(jiān)事會(huì)是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督檢查協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)狀況和協(xié)會(huì)整體運(yùn)行狀況的重要機(jī)構(gòu)。可以借鑒公司法人治理的理論與實(shí)踐，在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)事會(huì)。為確保監(jiān)事會(huì)能真正代表會(huì)員利益發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)事會(huì)成員的組成和來源必須具有廣泛性，要有大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、律師、養(yǎng)老保障問題研究專家和社會(huì)公眾等群體的積極參與，且理事會(huì)及以上成員不能進(jìn)入監(jiān)事會(huì)的各種職位設(shè)置。

2.1.4秘書處秘書處是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的最終執(zhí)行者，在決策的實(shí)施過程中至關(guān)重要。要充分調(diào)動(dòng)秘書處的主觀能動(dòng)性和工作積極性，必須采取選聘制度，走職業(yè)化、專業(yè)化道路，尤其是要聘請(qǐng)高素質(zhì)的從事養(yǎng)老服務(wù)理論研究或?qū)嵺`工作的專業(yè)人才來擔(dān)任秘書長。秘書長要在理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的相關(guān)決策，并負(fù)責(zé)處理協(xié)會(huì)的日常服務(wù)和管理工作。在全面提升秘書處工作人員整體素質(zhì)和工作能力的同時(shí)，還需進(jìn)一步健全激勵(lì)和約束機(jī)制。適當(dāng)提高秘書處成員的工資水平和福利待遇,通過創(chuàng)造優(yōu)越的工作條件和廣闊的發(fā)展空間，不斷吸引人才和留住人才。與此同時(shí),有必要進(jìn)一步提高秘書處工作人員因失職、瀆職所產(chǎn)生的成本，督促秘書處能夠盡職盡責(zé)。

2.2外部治理結(jié)構(gòu)外部治理結(jié)構(gòu)是指養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)以外的利益相關(guān)者，如政府、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、同類養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾等對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，也就是在協(xié)會(huì)外部所形成的多元治理框架。

2.2.1政府自律是行為主體的自我約束，他律是外部力量對(duì)行為主體的監(jiān)督和制約，自律的形成有賴于他律〔9〕。如果僅依賴于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)難以形成協(xié)會(huì)良性運(yùn)行的有效機(jī)制，還必須建構(gòu)以政府為主導(dǎo)地位的外部治理機(jī)構(gòu)。政府可以從以下幾方面構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管和扶持框架：①制定《行業(yè)協(xié)會(huì)法》，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位予以確立，同時(shí)在《行業(yè)協(xié)會(huì)法》的制度框架下，配套制定一些地方性法規(guī)，滿足各地、各行協(xié)會(huì)治理的實(shí)際需要；②推行“一業(yè)多會(huì)”，引入競(jìng)爭機(jī)制和退出機(jī)制，打破“一行一地一會(huì)”的制度設(shè)定，允許跨地域組建、合并組建和分拆組建等建會(huì)方式，鼓勵(lì)和激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)潛能；③將養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)直接向民政部門申請(qǐng)即可成立，取消業(yè)務(wù)主管部門和掛靠體制；④向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)購買服務(wù)，通過競(jìng)爭性購買調(diào)動(dòng)協(xié)會(huì)的積極性，并保證協(xié)會(huì)運(yùn)行所需的財(cái)力基礎(chǔ)；⑤建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的信息數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)制養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)公開各種數(shù)據(jù)和行業(yè)信息。

2.2.2第三評(píng)估機(jī)構(gòu)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管難免會(huì)受到專業(yè)、人力、組織設(shè)置等方面因素的制約，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成為必然。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的評(píng)估往往比政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的評(píng)價(jià)更細(xì)致，更客觀，也更為公正，可以彌補(bǔ)政府監(jiān)督機(jī)制的不足，同時(shí)也可以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的治理效率、社會(huì)責(zé)任和公眾認(rèn)可度的提升。首先是要依據(jù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)評(píng)估制度和評(píng)估效果打分制度，塑造出真正獨(dú)立、高效的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。然后根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的特性制定一套科學(xué)合理的評(píng)估體系，在最短時(shí)間內(nèi)及時(shí)對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行業(yè)績和公信評(píng)估并發(fā)布評(píng)估結(jié)果，從而為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的有效治理提供參考依據(jù)。

2.2.3社會(huì)公眾養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)治理的最終效應(yīng)是通過社會(huì)公眾的受益程度和受益面來體現(xiàn)，作為直接利益相關(guān)者的社會(huì)公眾自然在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的外部治理結(jié)構(gòu)中要占據(jù)重要地位。要充分宣傳公眾監(jiān)督對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的重要意義以及協(xié)會(huì)良性運(yùn)行對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的推動(dòng)價(jià)值，逐步提高公眾自覺參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督的思想意識(shí)；充分利用好網(wǎng)絡(luò)、新聞等媒體手段及時(shí)披露養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的資金管理、項(xiàng)目運(yùn)作情況和年度工作報(bào)告等運(yùn)行信息，擴(kuò)大和保障公眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)信息的知情權(quán)，提升公眾對(duì)信息的掌握度；可以在政府牽頭下設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，進(jìn)一步明確公眾參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范公眾參與監(jiān)督的權(quán)力、方式、程序和渠道，從而提高公眾監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的效能。

綜上，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的治理機(jī)制需要尋求內(nèi)部治理與外部治理之間的平衡，既要在組織內(nèi)部構(gòu)建權(quán)力配置和激勵(lì)約束機(jī)制，又要綜合考慮利益相關(guān)者的角色和功能，建立政府、獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)等外部監(jiān)督機(jī)制，這樣才能使得養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮最大的福利治理功能。

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〔2014-11-28修回〕

(編輯李相軍)