陳 彥，段 蕾，王 健，陳向武

（1. 青島易邦生物工程有限公司，山東青島 266114；2.內(nèi)蒙古興安盟扎賚特旗草原工作站，內(nèi)蒙古興安盟 137600；3.青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

動物衛(wèi)生行政法學(xué)理論講義（五）

陳 彥1，段 蕾1，王 健2，陳向武3

（1. 青島易邦生物工程有限公司，山東青島 266114；2.內(nèi)蒙古興安盟扎賚特旗草原工作站，內(nèi)蒙古興安盟 137600；3.青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

教材講義連載

編者按：黨的十八大明確提出全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，并對法治建設(shè)作出了重大部署。動物衛(wèi)生行政執(zhí)法是獸醫(yī)部門的一項重要職能，各級獸醫(yī)部門歷來重視動物衛(wèi)生行政執(zhí)法，執(zhí)法工作也取得了一定的成效。但是，由于動物衛(wèi)生執(zhí)法工作起步較晚，加之大多動物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員沒有接受過系統(tǒng)的法律知識教育，動物衛(wèi)生法學(xué)理論知識有所欠缺，與依法行政的要求相比還有一定的差距，迫切需要提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)。為此，本刊委托青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心編寫了《動物衛(wèi)生行政法學(xué)講義》，供執(zhí)法人員學(xué)習(xí)。

（續(xù)前）

動物衛(wèi)生行政是我國行政的重要組成部分。動物衛(wèi)生行政法學(xué)理論以動物衛(wèi)生行政法律、行使動物衛(wèi)生行政權(quán)力必須遵循的程序法、以及動物衛(wèi)生行政執(zhí)法內(nèi)容為研究對象，是指導(dǎo)動物衛(wèi)生行政執(zhí)法的理論依據(jù)。本文就動物衛(wèi)生行政許可等內(nèi)容與大家共同學(xué)習(xí)動物衛(wèi)生行政法學(xué)理論知識。

7 動物衛(wèi)生行政許可法律制度

7.1 行政許可的概念及特征

7.1.1 行政許可的概念。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織等行政相對人的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事某種特定活動的行為。行政許可涉及的主要是雙方當(dāng)事人，一方是行政機關(guān)或法定授權(quán)的組織，這兩者可合稱為行政主體；另一方當(dāng)事人為行政法理論上的行政相對人，立法上表述為公民、法人或其他組織。行政相對人在行政許可制度的不同階段又有不同的稱謂，在申請階段稱為申請人；在申領(lǐng)許可證后又稱之為被許可人。

7.1.2 行政許可的特征

7.1.2.1 行政許可是一種依申請而發(fā)生的行政行為。行政許可是一種由行政相對人提出申請才能實施的行政行為，行政相對人的申請是行政許可行為啟動的必經(jīng)程序和條件，沒有行政相對人的申請，行政機關(guān)就不能實施該行為。行政機關(guān)不能因行政相對人準(zhǔn)備從事某種特定活動而主動頒發(fā)許可證。行政相對人的申請是頒發(fā)許可證的前提條件，但這并不等于行政許可是雙方性質(zhì)的法律行為。行政許可是行政機關(guān)基于法定職權(quán)而為的單方行為，申請

并不意味著必然得到行政機關(guān)的認可。行政相對人提出申請，是其從事某種獲益行為之前必須履行的法定義務(wù)。

7.1.2.2 行政許可是一種要式行政行為。行政許可機關(guān)除應(yīng)遵循一定的法定程序外，還應(yīng)以書面文書的形式作出許可。行政機關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請人頒發(fā)加蓋印章的許可證、執(zhí)照、資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書。行政許可不存在口頭形式。行政許可作為要式行政行為主要有頒發(fā)許可證件、加貼標(biāo)簽、加蓋印章三種形式。

7.1.2.3 行政許可是一種需經(jīng)過依法審查的行政行為。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)事前公布的標(biāo)準(zhǔn)和條件對申請人的申請進行審查，從而作出是否準(zhǔn)予的決定。行政許可并不是一經(jīng)申請即可取得，而要經(jīng)過行政機關(guān)的依法審查。這種審查的結(jié)果，可能是給予或者不給予行政許可。行政機關(guān)接到行政許可申請之后，首先審查決定是否受理。屬于本機關(guān)職責(zé)范圍，材料齊全，符合法定形式的，予以受理。受理之后，根據(jù)法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，按照法定程序進行審查，決定是否準(zhǔn)予申請人的申請。審查應(yīng)當(dāng)公開、公平和公正，依照法定的權(quán)限、條件和程序，以保證行政許可的合法性。

7.1.2.4 行政許可是一種授益性（也稱賦權(quán)性）的行政行為。行政許可與行政處罰、行政強制等行政行為不同，后兩者屬于損益行政，對行政相對人的權(quán)益是一種剝奪或限制；前者屬于授益行政，是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格，準(zhǔn)予其從事某種特定活動的行為。

7.2 動物衛(wèi)生行政許可

動物衛(wèi)生行政許可是指動物衛(wèi)生行政主體根據(jù)動物衛(wèi)生行政相對人的申請，按照動物衛(wèi)生法律規(guī)范依法審查，準(zhǔn)予其從事某種特定活動的具體行政行為。

動物衛(wèi)生行政許可包括動物檢疫、動物防疫條件審核、動物診療許可、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊、高致病性動物病原微生物實驗室生物安全管理審批、獸藥生產(chǎn)和經(jīng)營許可，等等。

7.2.1 動物衛(wèi)生行政許可的實施主體。動物衛(wèi)生行政許可的實施主體有兩個：獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。

7.2.1.1 獸醫(yī)主管部門。根據(jù)動物防疫法及相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，除動物及動物產(chǎn)品檢疫許可外，其他動物衛(wèi)生許可均由獸醫(yī)主管部門實施，包括動物防疫條件審批、動物診療許可審批、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊、以及獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營、進口等的審批、實驗室生物安全方面的許可，等等。

7.2.1.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。根據(jù)《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》的規(guī)定，動物及動物產(chǎn)品檢疫許可由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施，即出具檢疫證明、檢疫標(biāo)志，包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫許可、跨省引進乳用、種用動物及其精液、胚胎、種蛋審批、無規(guī)定動物疫病區(qū)檢疫審批等。

7.2.2 動物衛(wèi)生行政許可的程序

7.2.2.1 申請與受理

動物衛(wèi)生行政許可與其他行政許可行為一樣都是依申請而啟動的行政行為，行政相對人從事特定活動，依法需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)向動物衛(wèi)生行政主體提出申請。申請人申請動物衛(wèi)生行政許可，應(yīng)當(dāng)如實向動物衛(wèi)生行政主體提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)。申請書需要采用格式文本的，動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)向申請人提供行政許可申請書格式文本，申請書格式文本中不得包含與申請行政許可事項沒有直接關(guān)系的內(nèi)容。行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。

動物衛(wèi)生行政主體對申請人提出的行政許可申請，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：第一、申請事項依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)即時告知申請人不受理；第二、申請事項依法不屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關(guān)行政機關(guān)申請；第三、申請材料存在可以當(dāng)場更正的錯誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請人當(dāng)場更正；第四、申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料

之日起即為受理；第五、申請事項屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機關(guān)的要求提交全部補正申請材料的，應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請。

7.2.2.2 審查與決定

動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)對申請人提交的申請材料進行審查，申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，動物衛(wèi)生行政主體能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)場作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進行核查。行政機關(guān)對行政許可申請進行審查后，除當(dāng)場作出行政許可決定的外，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定。

申請人的申請符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定。動物衛(wèi)生行政主體依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

動物衛(wèi)生行政主體作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請人頒發(fā)加蓋印章的下列行政許可證件：第一、許可證、執(zhí)照或者其他許可證書，如《動物防疫條件合格證》《獸藥生產(chǎn)許可證》等；第二、資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書，如《獸藥GMP證書》等；第三、動物衛(wèi)生行政主體的批準(zhǔn)文件或者證明文件，如獸藥產(chǎn)品說明書等；第四、法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對動物產(chǎn)品實施檢疫的，可以在符合加施檢疫標(biāo)志條件的包裝物上加貼檢疫標(biāo)志，或者在胴體上加蓋檢疫印章。

7.2.2.3 審批期限

除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外，動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。如，《動物診療許可證》《動物防疫條件合格證》，應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)作出決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機關(guān)或機構(gòu)負責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人。但是法律、法規(guī)對動物衛(wèi)生行政許可的期限另有規(guī)定的，依照其規(guī)定執(zhí)行。

動物衛(wèi)生行政主體作出行政許可決定，依法需要聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的，所需時間不計算在前述規(guī)定的期限內(nèi)，但動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)將所需時間書面告知申請人。如，對輸入到無規(guī)定動物疫病區(qū)的動物檢疫，其隔離期間不計算在法定審批期間內(nèi)。

動物衛(wèi)生行政主體作出準(zhǔn)予行政許可的決定，應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起十日內(nèi)向申請人頒發(fā)、送達行政許可證件，或者加貼標(biāo)簽、加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。

7.2.2.4 變更與延續(xù)

被許可人要求變更行政許可事項的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的動物衛(wèi)生行政主體提出申請，符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。變更是指對獲得許可事項的非主要內(nèi)容的變動，如，取得動物衛(wèi)生行政許可的單位其名稱、法定代表人或負責(zé)人發(fā)生變化等；對實質(zhì)內(nèi)容的變更，如，取得《動物防疫條件合格證》的飼養(yǎng)場其飼養(yǎng)地點的變化，取得《動物診療許可證》的診療場所其診療地點的變化，則不屬于變更，而應(yīng)當(dāng)重新申請許可。

被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的動物衛(wèi)生行政主體提出申請，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定執(zhí)行。動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)。

7.3 動物衛(wèi)生行政許可的撤銷

有下列情形之一的，作出行政許可決定的動物衛(wèi)生行政主體或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可，對于因下列原因而撤銷的行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法給予賠償：第一、動物衛(wèi)生行政主體工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；第二、超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；第三、違反法定

程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；第四、對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；第五、依法可以撤銷行政許可的其他情形。

此外，對被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，也應(yīng)當(dāng)予以撤銷，被許可人因不當(dāng)手段取得的行政許可被撤銷的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。

撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)不予撤銷。

7.4 動物衛(wèi)生行政許可的注銷

動物衛(wèi)生行政許可注銷是指動物衛(wèi)生行政主體注明取消行政許可，動物衛(wèi)生行政許可結(jié)束后由動物衛(wèi)生行政主體辦理的手續(xù)。在動物衛(wèi)生行政許可的實施和監(jiān)督管理活動中，注銷、撤銷、撤回以及吊銷是四個容易混淆的概念。注銷與撤銷的區(qū)別在于，撤銷一般需要由動物衛(wèi)生行政主體作出決定，撤銷的事由通常是行政許可的實施過程中有違法因素，即因違法導(dǎo)致行政許可的撤銷。而注銷的事由不僅包括行政許可實施中具有違法因素，還包括其他使得被許可人從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營等活動終止的情形，即只要被許可人終止從事行政許可事項的生產(chǎn)經(jīng)營等活動，行政機關(guān)即對該項行政許可予以注銷。而撤回既包括申請人在申請過程對其行政許可申請的撤回，也包括動物衛(wèi)生行政主體因為行政許可所依據(jù)的客觀情形發(fā)生重大變化而對其行政許可決定的撤回。對于動物衛(wèi)生行政主體來說，撤回主要是指行政許可的實施以及被許可人從事許可事項的活動本身并不違法，但客觀情況發(fā)生了變化，動物衛(wèi)生行政主體對行政許可的撤回。動物衛(wèi)生行政主體在撤回行政許可后，同樣要履行注銷行政許可的手續(xù)。而吊銷屬于行政處罰，是對行政相對人權(quán)利的剝奪，吊銷的事由通常是行政相對人在從業(yè)過程中實施了違法行為。動物衛(wèi)生行政主體吊銷行政許可后，也要履行注銷行政許可的手續(xù)。

在動物衛(wèi)生行政許可的實施和監(jiān)督管理活動中，有下列情形之一的，動物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：第一、行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；第二、賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；第三、法人或者其他組織依法終止的；第四、行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；第五、因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項無法實施的；第六、法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷行政許可的其他情形。

[1]陳向前. 動物防疫行政法學(xué)[M]. 呼和浩特：遠方出版社，1999.

S851.33

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1005-944X（2015）04-0091-04