易龍飛

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310058)

社會(huì)融合與新市民的城市融入:杭州個(gè)案分析

易龍飛

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310058)

從社會(huì)融合視角研究城市新市民的融入不僅能從宏觀上反映社會(huì)基礎(chǔ)的變化,也可從微觀上評(píng)估這一群體的生活境況,從而為探討采取什么政策手段來(lái)緩解社會(huì)矛盾提供理論支持。文章對(duì)杭州新市民的生活狀況展開(kāi)調(diào)研,走訪了部分企業(yè)負(fù)責(zé)人和政府官員。這些調(diào)研和訪談反映出新市民群體在戶籍入戶、住房保障、子女教育和社會(huì)參與等方面遇到了困難。結(jié)合社會(huì)融合的視角并從公民權(quán)利、就業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、福利服務(wù)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等維度對(duì)新市民的城市融入進(jìn)行分析,這些因素既與政府社會(huì)政策實(shí)踐密切相關(guān),也是衡量社會(huì)融合維度的重要方面。

城市化;社會(huì)融合;社會(huì)質(zhì)量;新市民;城市融入

自20世紀(jì)90年代以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工和生活創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ),而城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展更大大擴(kuò)展了城市就業(yè)的可能性。城市空間擴(kuò)展能夠?yàn)楦嗟木用裉峁┥钤O(shè)施和服務(wù),也能滿足農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工的居住要求。這些從農(nóng)村流入城市的人口,常常被稱為農(nóng)民工、外來(lái)人口、流動(dòng)人口或進(jìn)城務(wù)工人員等。截止到2011年,我國(guó)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的總量已經(jīng)接近2.3億,占全國(guó)總?cè)丝诘?7%。①孫鐵翔:《人口計(jì)生委發(fā)布<中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2012>》,2012-08-07,http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/07/content_2199409.htm。筆者采用“新市民”(不包括作為高層次人才引進(jìn)的移民)這一概念,不僅為了突出強(qiáng)調(diào)那些長(zhǎng)期居住在城市并有相對(duì)固定工作的外來(lái)人口如何逐步融為城市的新市民,而且為了呼吁整個(gè)社會(huì)對(duì)這一群體的尊重和包容,因?yàn)檫@一群體為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。以浙江省為例,“十五”期間,新市民對(duì)浙江省GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)到21.4%。②孫穎:《農(nóng)民工在杭州越來(lái)越有“本地人”的感覺(jué)》,《每日商報(bào)》2009年4月1日,第14版。

然而,這一群體因進(jìn)城務(wù)工喪失了原有的社會(huì)保障和社會(huì)網(wǎng)絡(luò),也面對(duì)一些來(lái)自于當(dāng)?shù)鼐用竦钠缫?因而在城市融入上面臨諸多障礙。根據(jù)深圳、東莞和上海等城市的新市民生活狀態(tài)的調(diào)查,這一群體的幸福感程度普遍不高。③《農(nóng)民工幸福感調(diào)查大城市得分不高》,2012-04-25,http://news.china.com.cn/rollnews/2012-04/25/content_13913446.htm。如果這一群體不能很好地融入城市生活,將會(huì)威脅城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和長(zhǎng)治久安,并給中國(guó)城市化發(fā)展和社會(huì)治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)部分杭州新市民、用人單位及政府部門的走訪調(diào)研,試圖反映新市民群體在城市融入方面所面臨的困境,并考察地方政府在增進(jìn)新市民城市融入上所采取的社會(huì)政策的有效性。這一討論也將從提升社會(huì)質(zhì)量的宏觀視角展開(kāi),以期能為增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的社會(huì)質(zhì)量奠定研究基礎(chǔ)。

一、研究回顧與分析框架

研究新市民的城市融入與社會(huì)融合,既要涉及制度設(shè)計(jì)和物質(zhì)生活條件,包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工資狀況、居住條件和社會(huì)保障狀況等;又要涉及非制度層面與心理層面的因素,包括社會(huì)排斥狀況、社會(huì)參與和社會(huì)歧視等。當(dāng)然,城市融入也是一個(gè)新市民與本地居民互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程,通過(guò)這一過(guò)程,新市民逐漸形成對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)身份的認(rèn)同和心理歸屬。所以,討論城市融入和社會(huì)融合不僅僅是新市民群體所面臨的問(wèn)題,其也將對(duì)當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生影響。正如Bernard談到,新市民與城市居民的融入是一個(gè)雙向的過(guò)程,城市新成員所具有文化的多樣性、觀念和習(xí)俗等都會(huì)對(duì)流入地社會(huì)產(chǎn)生重要影響。*Bernard W S, The Integration of Immigrants in the United States, International Migration Review, 1967,No.1,pp.23-33.因此,新市民所具有的狀況可以成為衡量社會(huì)融合狀況的尺度,他們所面臨的困難也能反映出當(dāng)?shù)厣鐣?huì)在增進(jìn)社會(huì)融合的過(guò)程中所面臨的問(wèn)題。

關(guān)于對(duì)人口流動(dòng)現(xiàn)象的解釋,早期的研究以傳統(tǒng)的工業(yè)化和城市化的“推拉理論”為立腳點(diǎn),論證這一現(xiàn)象出現(xiàn)的必然性;*Lee E S, A theory of Migration, Demography, 1966,No.3,pp.47-57.也有研究從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)或社會(huì)階層流動(dòng)等視角來(lái)論證這一現(xiàn)象的合理性;*Lewis W A, Economic Development with Unlimited Supplies of Labour, The Manchester School,2008,No.22,pp.139-191.*金沙:《農(nóng)民工回流與我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換》,《經(jīng)濟(jì)縱橫》2009年第10期,第77-79頁(yè)。還有研究從社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下討論新市民問(wèn)題產(chǎn)生的必然性,認(rèn)為城市化過(guò)程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)—城流向的人口遷移是一個(gè)自然的過(guò)程,*陸學(xué)藝、景天魁等:《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)》,黑龍江人民出版社1994年版,第23頁(yè)。并從社會(huì)分層的視角分析了新市民所面臨的被社會(huì)排斥的風(fēng)險(xiǎn),這種階層分化的加劇有可能造成社會(huì)不穩(wěn)定因素的增加。*李強(qiáng):《農(nóng)民工與中國(guó)社會(huì)分層(第二版)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版,第1-17頁(yè)。以往研究從不同的視角闡釋了人口流動(dòng)的基本規(guī)律、驅(qū)動(dòng)因素及其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響,進(jìn)而為分析其城市融入問(wèn)題奠定了研究基礎(chǔ)。

基于這一背景,學(xué)術(shù)界開(kāi)始從社會(huì)政策、社會(huì)排斥等視角討論新市民的融入問(wèn)題。如一些學(xué)者把城市融入拆分為若干核心維度加以討論,如經(jīng)濟(jì)融入、文化融入與政治融入等;*Dustmann C, The Social Assimilation of Immigrants, Journal of Population Economics,1996,No.9,pp.37-54.*王佃利、劉保軍、樓蘇萍:《新生代農(nóng)民工的城市融入:框架建構(gòu)與調(diào)研分析》,《中國(guó)行政管理》2011年第2期,第111-115頁(yè)。這些多維度的分析既關(guān)注到社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障,又關(guān)注到社會(huì)歧視和社會(huì)參與狀況,從而使得對(duì)這一群體城市融入問(wèn)題的研究更為全面。也有學(xué)者從社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)資本的角度探求影響新市民城市認(rèn)同和城市融入方面的諸多因素,認(rèn)為其社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)在形成他們城市認(rèn)同或市民身份認(rèn)同方面的作用最大。*王毅杰、童星:《流動(dòng)農(nóng)民社會(huì)支持網(wǎng)探析》,《社會(huì)學(xué)研究》2004年第2期,第42-48頁(yè)。*王毅杰、高燕:《社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)支持與流動(dòng)農(nóng)民身份意識(shí)》,《市場(chǎng)與人口分析》2004年第2期,第1-5頁(yè)。另外,有學(xué)者從心理層面探討這一群體的融入狀況,通過(guò)社會(huì)調(diào)查反映出新市民與當(dāng)?shù)鼐用竦慕煌突?dòng)存在著巨大隔閡。*崔巖:《流動(dòng)人口心理層面的社會(huì)融入和身份認(rèn)同問(wèn)題研究》,《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期,第141-160頁(yè)。這些研究反映出來(lái)的問(wèn)題不僅僅是新市民個(gè)體生活層面的,同時(shí)也是社會(huì)層面的,其與社會(huì)融合的增進(jìn)和社會(huì)質(zhì)量的提升都息息相關(guān)。

社會(huì)融合是社會(huì)質(zhì)量理論中的一個(gè)重要分支。從社會(huì)融合的角度來(lái)說(shuō),一個(gè)具有較高社會(huì)質(zhì)量的社會(huì)要保證社會(huì)制度設(shè)計(jì)的整合性和包容性,并能很好地回應(yīng)社會(huì)排斥、社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂和社會(huì)階層分化等問(wèn)題。因此,這一視角不僅僅從城市新市民出發(fā)討論其城市融入中遇到的困難,也從社會(huì)層面出發(fā)研究政府社會(huì)政策的功用以及社會(huì)各個(gè)階層之間的相互關(guān)系,并在此基礎(chǔ)上減少社會(huì)排斥的發(fā)生。具體來(lái)說(shuō),社會(huì)融合的分析包含四個(gè)維度：第一是公民權(quán)利維度,包括政治上的選舉與被選舉權(quán)、享有社會(huì)保障和公共服務(wù)權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的民事權(quán)利等;第二是勞動(dòng)力市場(chǎng)維度,主要討論就業(yè)市場(chǎng)上的準(zhǔn)入資格和就業(yè)排斥;第三是公共/私人服務(wù)維度,主要關(guān)注健康服務(wù)、住房保障、教育權(quán)利、金融服務(wù)、交通服務(wù)與文化服務(wù)等;第四是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)維度,包括社區(qū)參與、朋友與家庭關(guān)系等(見(jiàn)圖1)。社會(huì)融合為研究新市民的城市融入提供了一個(gè)綜合性的分析框架,這一框架從城市新市民的公民權(quán)出發(fā)涵蓋了其城市生活的方方面面,也從宏觀層面討論完善社會(huì)階層融合過(guò)程中的機(jī)制和政策,因此能夠?yàn)榈胤秸鐣?huì)政策優(yōu)化和社會(huì)管理創(chuàng)新提供借鑒。

二、研究方法與訪談情況

為了深入闡釋杭州新市民的城市融入與社會(huì)融合狀況,通過(guò)個(gè)案訪談的方式獲取經(jīng)驗(yàn)資料。在2012年11月至2013年4月間,筆者在杭州市企業(yè)、機(jī)關(guān)和社區(qū)共進(jìn)行了38人/次的個(gè)案訪談,其中新市民個(gè)人32人、企業(yè)人事部門負(fù)責(zé)人3人以及杭州市總工會(huì)、杭州市人力資源和社會(huì)保障局(以下簡(jiǎn)稱人保局)、杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局(以下簡(jiǎn)稱住保局)相關(guān)科室負(fù)責(zé)人各1人。對(duì)新市民訪談的核心問(wèn)題包括以下三方面:一是受訪者的基本就業(yè)和生活情況;二是受訪者的城市歸屬感;三是他們未來(lái)的打算及對(duì)于政府工作的期望。對(duì)企業(yè)和政府部門的訪談包括以下三方面:一是在提升城市新市民生活水平、促進(jìn)社會(huì)融合與團(tuán)結(jié)等方面的政策與實(shí)踐;二是現(xiàn)有政策實(shí)踐的效應(yīng)和有效性;三是未來(lái)的工作和政策規(guī)劃。這些訪談的目的在于考察身居杭州的新市民對(duì)于當(dāng)?shù)氐臍w屬感強(qiáng)弱,并從社會(huì)質(zhì)量的視角考察其城市融入過(guò)程中遇到的障礙因素及其形成這種狀況的基本原因。對(duì)新市民訪談的情況見(jiàn)表1。

來(lái)源:基于筆者訪談資料整理。

從訪談中可以看到,新市民群體對(duì)政府部門長(zhǎng)期忽視其群體利益表示不滿,他們期待政府能夠改變現(xiàn)有的戶籍制度和住房政策,渴望能夠享受到與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣?huì)福利待遇并具有相應(yīng)的社會(huì)權(quán)利。然而,他們盡管為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn),但得不到同等的回報(bào)。他們長(zhǎng)期以來(lái)處于社會(huì)邊緣位置,也無(wú)法形成有效的社會(huì)參與來(lái)為自己發(fā)聲,因此他們的利益訴求也常常被社會(huì)主流意見(jiàn)和呼聲所淹沒(méi),從而導(dǎo)致他們從根本上缺乏融入城市的推動(dòng)力量。而要從社會(huì)賦權(quán)的角度增進(jìn)新市民的城市融入,就需要政府部門的政策支持、公共輿論的宣傳導(dǎo)向、社會(huì)組織的積極幫助和社會(huì)大眾的包容理解。

三、研究發(fā)現(xiàn)與分析

以上訪談資料有助于從微觀視角看待這一群體的城市融入狀況,為進(jìn)一步在宏觀上分析整個(gè)社會(huì)的融合情況奠定基礎(chǔ)。在此,筆者將結(jié)合社會(huì)融合中的公民權(quán)利、就業(yè)市場(chǎng)、服務(wù)提供和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)四個(gè)維度對(duì)新市民的城市融入問(wèn)題展開(kāi)具體分析。

(一)公民權(quán)利

公民權(quán)利的討論涉及戶籍準(zhǔn)入資格、選舉和被選舉權(quán)、咨詢建議權(quán)與社會(huì)保障權(quán)等?，F(xiàn)有政策規(guī)定,外來(lái)人口符合一定的條件如連續(xù)居住期限滿三年、有穩(wěn)定工作和穩(wěn)定住所等,可以申領(lǐng)居住證并享有同城市居民一樣的社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)。但由于戶籍限制,他們無(wú)法在城市實(shí)現(xiàn)選舉和被選舉權(quán),無(wú)法參與國(guó)家的政治生活。同時(shí),他們長(zhǎng)期以來(lái)處于社會(huì)邊緣位置,缺乏必要的渠道來(lái)表達(dá)自身利益訴求,無(wú)法對(duì)政府決策施加影響。在經(jīng)濟(jì)保障和社會(huì)保障上,由于新市民遷入城市生活的主要原因是務(wù)工和經(jīng)商,因此收入狀況往往成為決定其遷移意愿的關(guān)鍵因素。一方面，杭州總體的工資水平令受訪者感到滿意,加之較為優(yōu)越的自然環(huán)境和城市基礎(chǔ)設(shè)施,使杭州在吸引外來(lái)人口來(lái)杭工作方面具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。但另一方面,受訪者社會(huì)保障情況不容樂(lè)觀。其一,部分受訪者非正式的就業(yè)性質(zhì)決定了其被排除在城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的體系之外;其二,受訪者社會(huì)權(quán)利意識(shí)和知識(shí)較為匱乏,導(dǎo)致他們與用人單位簽訂勞動(dòng)合同時(shí)處于弱勢(shì)地位,這種信息不對(duì)稱也導(dǎo)致受訪者的社會(huì)保險(xiǎn)參與率不高,尤其是養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn);其三,較為繁瑣的社會(huì)保險(xiǎn)跨區(qū)域銜接問(wèn)題給新市民參保增加了后顧之憂,他們擔(dān)心返回原籍之后無(wú)法繼續(xù)享有相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇,自然對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目產(chǎn)生抵觸情緒。

因此,工資水平雖然能夠滿足大部分受訪者的日常需求,但他們普遍缺乏制度性的社會(huì)保障,導(dǎo)致他們?cè)趹?yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)顯得較為脆弱。這一問(wèn)題的解決除了依靠公民權(quán)利教育之外,還應(yīng)該從增進(jìn)社會(huì)融合的高度優(yōu)化相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì),提高其科學(xué)性和包容性,從而從制度上為新市民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況提供可靠保障。此外,政治權(quán)利與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的制度設(shè)計(jì)為新市民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了較高的門檻和成本,導(dǎo)致他們?cè)诤芏嗲闆r下無(wú)法享有與城市居民相等同的公民權(quán)利。從根本上說(shuō),新市民在城市融入過(guò)程中面臨著戶籍限制與不完全公民身份的雙重困境,要想打破這一困境，一方面需要依靠中央政府和地方政府之間財(cái)政稅收資源的分配平衡以及基本公共服務(wù)供給機(jī)制的協(xié)調(diào)完善,另一方面需要破除不合理的制度性限制,從而賦予新市民完全的公民身份和公民權(quán)利。

(二)勞動(dòng)就業(yè)

現(xiàn)階段新市民遷入城市生活的首要原因是就業(yè),因此考察其就業(yè)選擇和勞動(dòng)力市場(chǎng)的準(zhǔn)入就成為了衡量其城市融入的重要方面。由于企業(yè)的用工偏好與其追求利潤(rùn)最大化密切相關(guān),因此他們?cè)谡衅竼T工時(shí)會(huì)考慮應(yīng)聘者的學(xué)歷和技能水平是否符合崗位的要求,也會(huì)考慮應(yīng)聘者的戶籍狀況從而保證較低的員工流動(dòng)率,這些不利因素導(dǎo)致新市民集中從事于建筑業(yè)、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型行業(yè)。并且,他們主要通過(guò)兩種渠道進(jìn)入城市勞動(dòng)力市場(chǎng),一是非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)如親戚、同鄉(xiāng)等引薦,入職門檻相對(duì)較低使得他們能夠快速找到工作但流動(dòng)性較大,勞動(dòng)合同并不規(guī)范;二是政府或社會(huì)團(tuán)體舉辦的各類招聘會(huì),他們可以利用這些機(jī)會(huì)廣泛收集就業(yè)信息并做出理性選擇,工作較為穩(wěn)定,勞動(dòng)合同規(guī)范。

訪談資料表明,就業(yè)形式和質(zhì)量是新市民遷入城市后考慮的重要問(wèn)題,關(guān)系著他們?cè)诔鞘械亩ň右庠?。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異和勞動(dòng)力市場(chǎng)分工作用，導(dǎo)致大部分外來(lái)新市民從事于低端勞動(dòng)密集型行業(yè),這種狀況在短期內(nèi)無(wú)法改變。然而,職業(yè)上的分化導(dǎo)致新市民在城市的就業(yè)具有明顯的集聚效應(yīng),其雖然可以降低企業(yè)的勞動(dòng)力成本,但這種集聚也導(dǎo)致新市民的業(yè)緣關(guān)系十分有限,不利于其社會(huì)資本的形成。此外,相當(dāng)一部分受訪者從事于沒(méi)有正規(guī)勞動(dòng)合同的臨時(shí)性工作,這一方面表明新市民的就業(yè)技能與城市居民相比具有較大差距,使他們?cè)谡絼趧?dòng)力市場(chǎng)上缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)力,也缺乏法律意識(shí)維護(hù)自身的勞動(dòng)權(quán)益;另一方面也顯示出正規(guī)勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)對(duì)新市民的排斥效應(yīng)。同時(shí),大多數(shù)受訪者的就業(yè)信息獲取渠道十分有限,常常來(lái)自于親戚、同鄉(xiāng)和朋友等非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。上述分析表明,新市民雖然具有勞動(dòng)力市場(chǎng)的準(zhǔn)入資格并能夠順利在城市就業(yè),但城市層面的就業(yè)扶持機(jī)制還不完善,其就業(yè)質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提升。

(三)福利服務(wù)與住房保障

對(duì)城市社會(huì)福利與服務(wù)提供狀況的考察有助于分析新市民群體在生活各個(gè)方面所遇到的困難,這些要素在微觀上以體現(xiàn)受訪者個(gè)體的社會(huì)生活模式,宏觀上則可以折射出一個(gè)社會(huì)的社會(huì)質(zhì)量狀況。在社會(huì)保險(xiǎn)的參保方面,新市民與當(dāng)?shù)鼐用褚粯酉碛嗅t(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)等待遇,這對(duì)于我國(guó)全面普惠性社會(huì)保障制度的建立具有積極意義。但是,社會(huì)保險(xiǎn)的跨省統(tǒng)籌銜接問(wèn)題仍然沒(méi)有得到較好的解決,這也成為影響新市民參保意愿的重要因素。訪談中筆者也發(fā)現(xiàn),許多來(lái)到城市生活的新市民家庭都期望處于義務(wù)教育階段的子女能夠接受城市更為優(yōu)質(zhì)的教育條件,但由于優(yōu)質(zhì)公辦教育資源的稀缺性，使其無(wú)法滿足大量隨遷子女的教育問(wèn)題,而普通公辦學(xué)校的入學(xué)手續(xù)也十分繁雜。在這種情況下,有一定經(jīng)濟(jì)條件的家庭只能把子女送到收費(fèi)昂貴的民辦學(xué)校,沒(méi)有經(jīng)濟(jì)條件的家庭不得不把孩子留在原籍地接受教育從而造成了家庭關(guān)系的割裂。

在住房保障上,新市民無(wú)法享受廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房政策,只能申請(qǐng)政府的公租房項(xiàng)目。但是,由于稀缺的住房資源和苛刻的申請(qǐng)條件，使得大部分新市民無(wú)法享有政府提供的住房保障,他們只能依靠市場(chǎng)供給來(lái)滿足住房需求。由此,市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)節(jié)機(jī)制導(dǎo)致他們不得不降低對(duì)居住條件的要求,并選擇在租金便宜的城鄉(xiāng)結(jié)合部居住,久而久之就形成了大片的外來(lái)人口聚集地。這種居住隔離的形成不但會(huì)影響城市的治安管理和衛(wèi)生整治,也從空間上疏遠(yuǎn)了新市民與當(dāng)?shù)鼐用竦木嚯x,更加不利于社會(huì)融合的增進(jìn)。這一矛盾集中反映在城中村的改造和拆遷上,這些工程剝脫了新市民原有的生存空間,而居住場(chǎng)所的頻繁搬遷大大提高了他們的出行和生活成本。因此,從增進(jìn)社會(huì)融合和提升社會(huì)質(zhì)量的角度看,在舊城改造拆遷的過(guò)程中強(qiáng)化對(duì)新市民的住房補(bǔ)償是十分必要的。

(四)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)參與

盡管一些受訪者在城市已經(jīng)生活多年,但是他們?nèi)匀粺o(wú)法獲得城市戶籍,身份仍然是外來(lái)人而并非城市人。這種身份認(rèn)知體現(xiàn)出受訪者缺乏一種對(duì)城市的歸屬感和認(rèn)同感,僅僅把城市當(dāng)成是一個(gè)掙錢養(yǎng)家的暫住地而非一個(gè)安居樂(lè)業(yè)的居住地,這也直接影響其在城市的定居意愿。而且在多數(shù)情況下,他們?cè)谟H戚和同鄉(xiāng)的介紹下來(lái)到城市謀生,在閑暇時(shí)間生活交際也僅僅限于同事和同鄉(xiāng),朋友圈中很少有本地居民。這說(shuō)明新市民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是基于血緣和業(yè)緣建立起來(lái)的,缺乏必要的渠道拓展與城市居民的交流互動(dòng),這兩個(gè)社會(huì)群體之間在心理和交往上的隔閡不但不利于新市民群體在城市生活的融入,甚至?xí)：φ麄€(gè)社會(huì)團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。

而在社會(huì)參與方面,僅有少部分新市民群體熱心于社區(qū)和地方環(huán)保公益活動(dòng),大部分受訪者缺乏對(duì)城市公共事務(wù)關(guān)注的積極性,更不會(huì)主動(dòng)參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的各種活動(dòng)。他們認(rèn)為社區(qū)事務(wù)與自身利益并無(wú)太大關(guān)系,因此把主要精力都放在工作上。這種狀況的形成一方面與他們本身工作繁忙、生活壓力大有關(guān),他們沒(méi)有閑暇時(shí)間、精力和動(dòng)機(jī)顧及當(dāng)?shù)氐墓彩聞?wù);另一方面也與社區(qū)和社會(huì)組織缺乏對(duì)這一群體的宣傳教育和支持引導(dǎo)有關(guān),導(dǎo)致他們沒(méi)有機(jī)會(huì)和渠道參與地區(qū)事務(wù)。當(dāng)然,拓展新市民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、提高其社會(huì)參與的能力更需要社會(huì)輿論的積極引導(dǎo)和全社會(huì)成員思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變,消除社會(huì)成員對(duì)新市民的偏見(jiàn)與歧視,形成一個(gè)良好的社會(huì)氛圍保障其參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

四、政策回應(yīng)及討論

從理論上說(shuō),社會(huì)融合是個(gè)體和個(gè)體之間、不同群體之間、或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過(guò)程。*季文、張龍:《農(nóng)民工城市融合的結(jié)構(gòu)和狀況的實(shí)證研究》,《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第2期,第92-97頁(yè)。而政府的社會(huì)政策就是要協(xié)調(diào)社會(huì)各主體之間的利益沖突,保證社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。由此,政府的社會(huì)政策對(duì)社會(huì)融合方面具有不可替代的效應(yīng)。近年來(lái),各級(jí)政府都把對(duì)新市民的管理和服務(wù)作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓,是政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、貫徹以人為本執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)。2007年以來(lái),杭州市政府聯(lián)合市發(fā)改委、財(cái)政局、人保局和公安局等29個(gè)部門成立了“農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議”這一非常設(shè)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)研究擬訂與新市民相關(guān)的各項(xiàng)政策措施,督促檢查各轄區(qū)、各部門的政策落實(shí)情況,并協(xié)調(diào)各部門之間的工作。經(jīng)過(guò)筆者對(duì)市總工會(huì)、人保局和住保局的走訪調(diào)研,這里將杭州針對(duì)新市民的服務(wù)政策作如下梳理。

(一)就業(yè)服務(wù)

人保局農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)辦公室采取多種政策措施扶持新市民群體在杭州就業(yè)。首先,向符合資格的新來(lái)杭外來(lái)人口提供免費(fèi)的職業(yè)介紹服務(wù),在求職者與用人單位之間搭建起聯(lián)系的橋梁,并免費(fèi)提供一些具有針對(duì)性的工作技能培訓(xùn),而且在財(cái)政上支持新市民參加各種職業(yè)資格認(rèn)證考試。針對(duì)那些高學(xué)歷、高技術(shù)和高層次的新市民,政府可以為他們提供小額貸款以資助創(chuàng)業(yè)所需的啟動(dòng)資金。除此之外,人保局勞動(dòng)監(jiān)察部門也會(huì)定期監(jiān)測(cè)各個(gè)外來(lái)人口密集就業(yè)的工作單位是否在用工過(guò)程中存在違法違規(guī)行為,并要求各用人單位繳納欠薪保證金。

(二)社會(huì)保障

杭州市規(guī)定,凡是在杭州工作并繳納社保六個(gè)月以上的新市民,在醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利和義務(wù)方面享有與杭州居民相同的待遇。此外,政府也設(shè)立了涉及勞動(dòng)就業(yè)、工資報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)和困難救助等方面的“一站式”服務(wù)體系,簡(jiǎn)化新市民尋求政策援助的工作流程。在住房保障方面,杭州市住保局在2011年開(kāi)始實(shí)施“公租房”計(jì)劃,要求各區(qū)政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際在新市民比較集中的工業(yè)園區(qū)興建農(nóng)民工集體公寓,并以低于市場(chǎng)價(jià)的租金出租給他們使用。為了加大公租屋的建設(shè)力度,住保局也積極鼓勵(lì)各種社會(huì)主體參與到公租房的建設(shè)中來(lái)。同時(shí),政府也出臺(tái)了一些激勵(lì)措施以有效配置這些相對(duì)稀缺的公共住房資源。

(三)權(quán)益維護(hù)

維護(hù)新市民的合法權(quán)利是賦予其市民身份地位的重要手段,涉及勞資關(guān)系、職業(yè)安全和法律援助等內(nèi)容。自2000年以來(lái),杭州市總工會(huì)已經(jīng)連續(xù)實(shí)施了12次針對(duì)外來(lái)人口城市融入和權(quán)益保障問(wèn)題的專項(xiàng)行動(dòng),并成立了由律師、大學(xué)教師和大學(xué)生等組成的新市民志愿幫扶團(tuán)隊(duì),深入工廠和社區(qū)進(jìn)行法律維權(quán)和政策宣傳的服務(wù)。此外,總工會(huì)也著手構(gòu)筑“外來(lái)務(wù)工人員維權(quán)幫扶新體系”,除了就業(yè)培訓(xùn)和法律援助外,還特別突出對(duì)新市民群體的人文關(guān)懷。這些舉措包括在外來(lái)人口密集的工業(yè)園區(qū)興建文化場(chǎng)所,舉辦各種文體活動(dòng),并通過(guò)媒體宣傳營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心和尊重新市民的氛圍等。

這些政策措施的相繼出臺(tái)表明政府在這一問(wèn)題上作出了種種努力,各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制也為新市民社會(huì)融入問(wèn)題的妥善解決搭建了橋梁,但這些政策措施距離新市民的期望和社會(huì)融合的要求還存在不少差距。特別是新市民群體在住房方面存在著很大困難,需要得到政府政策的幫扶。在戶籍管理方面,杭州市實(shí)施積分落戶的政策,這雖然為新市民的落戶創(chuàng)造了積極條件,但仍需要體制層面的改革以破除目前的困境。

五、結(jié) 語(yǔ)

在未來(lái),新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將進(jìn)一步推進(jìn)人口從鄉(xiāng)村向城市流動(dòng),它是社會(huì)變遷的重要結(jié)果。2011年,我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.27%,非農(nóng)業(yè)人口首次超過(guò)農(nóng)業(yè)人口,這標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代,而進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的城市時(shí)代。*馬獻(xiàn)忠:《<中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告2012>發(fā)布:中國(guó)進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的新城市時(shí)代》,2012-08-17,http://www.cssn.cn/15/1507/201208/t20120817_134971.shtml。根據(jù)中國(guó)社科院的預(yù)測(cè),到2020年中國(guó)城市化率將達(dá)55%。*屠啟宇等:《國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告2012》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版,第4頁(yè)。由此,對(duì)于城市新市民的社會(huì)融合問(wèn)題,我們不僅要在城市建設(shè)和地方發(fā)展的前景中來(lái)討論,更要在社會(huì)認(rèn)同、社會(huì)排斥和社會(huì)救助等意義上來(lái)討論。本研究基于個(gè)案訪談資料,對(duì)于新市民社會(huì)融合的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)調(diào)研,這些資料對(duì)于研究這一群體主觀意愿和感知提供了經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)。根據(jù)這些調(diào)查資料,可以看到新市民所面臨的許多生活困境和遭到的社會(huì)排斥,這嚴(yán)重阻礙了他們城市融入感和認(rèn)同感的形成。

與本地居民相比,新市民可以獲得的各種資源、機(jī)會(huì)和發(fā)展程度都較為匱乏。這就需要社會(huì)的幫助特別是來(lái)自于公共部門的社會(huì)服務(wù),而政府社會(huì)政策的實(shí)施正是基本手段。*Silvia D, Thomas F, Institutional Conditions for the Integration of Immigrants in Welfare States: A Comparison of the Literature on Germany, France, Great Britain, and the Netherlands, European Journal of Political Research,1997,No.31,pp.401-426.由此,我們要考慮如何運(yùn)用社會(huì)政策的手段進(jìn)行城市管理,增進(jìn)新市民的城市融入,促進(jìn)社會(huì)融合。民生政策的制定和執(zhí)行不僅要面對(duì)本地居民,也要把新市民包括進(jìn)來(lái)。此外,我們也要注意到新市民群體自身的思想觀念也在發(fā)生變化,從收入水平、工作條件轉(zhuǎn)向?qū)ΡＵ蠙?quán)和發(fā)展權(quán)的重視。*李偉、吉哲鵬:《“用工荒”調(diào)研:農(nóng)民工群體出現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變》,2013-02-24,http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-02/24/c_114779496.htm。為了促進(jìn)這一群體的社會(huì)融合,社會(huì)在合理滿足他們的基本生活需求和社會(huì)保障權(quán)利之外,更要切實(shí)落實(shí)各種法律法規(guī)和政策賦予他們的社會(huì)福利權(quán)利，并豐富他們的精神文化生活。這些政策可以與政府治理理念和城市發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合,并以此為基礎(chǔ)塑造城市意識(shí)、提升社會(huì)質(zhì)量、構(gòu)建起杭州獨(dú)有的城市品牌和城市文化。

(責(zé)任編輯 陳漢輪)

Social Inclusion and Integration of New Citizens intoLocal Society: A Case Study in Hangzhou

YI Longfei

(PublicAffairsSchoolofZhejiangUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310058,China)

Research on the perspective of social inclusion of new citizens can not only reflect the change of social foundation but also make the judgment of life conditions of this group on individual levels, so as to provide theoretical assistance for the explorations of social policy evaluation. Our research team investigated the living conditions of the new citizens in Hangzhou, and visited some enterprises and government officials. It reveals that there are problems on household registration, housing security, children education and limited social participation for the new citizen group. Combined with the theoretical perspective of social inclusion, the paper further analyzes the civil rights, job market access, welfare services and social networks of the new citizens. These factors are closely related to the government’s social policy and are the most important aspects of social inclusion measurement.

urbanization; social inclusion; social quality; new citizen; city integration

2014-09-03

本研究得到杭州生活品質(zhì)研究與評(píng)價(jià)中心的支持

易龍飛,男,河南平頂山人,浙江大學(xué)2012級(jí)社會(huì)保障專業(yè)博士生,研究方向:社會(huì)政策。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.01.011