李懷仁

記者：俞局長，您好！黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以后，黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。這兩個總目標之間具有怎樣的內(nèi)在聯(lián)系呢？

俞可平：黨的十八屆三中全會和十八屆四中全會具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，都是在貫徹落實十八大作出的重大部署?？梢哉f，四中全會確立的全面推進依法治國的總目標是三中全會確立的全面深化改革的總目標的展開和延伸，標志著全面深化改革和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化邁出了最重要、最關鍵的一步。

記者：您能否具體談談依法治國對于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重大意義呢？

俞可平：概括地說，依法治國是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。我一直認為，法治既是民主政治不可或缺的要素，也是國家治理現(xiàn)代化不可或缺的要素。沒有現(xiàn)代的法治體系，就沒有現(xiàn)代的國家治理體系；沒有法治，就沒有國家治理的現(xiàn)代化。法治體系是現(xiàn)代國家治理體系的基本內(nèi)容，法治既是善治的基本要素，也是國家治理現(xiàn)代化的題中應有之義。善治是公共利益最大化的治理活動和治理過程，是國家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)，民主和法治是實現(xiàn)善治的基本途徑。

對于實現(xiàn)公平正義和國家治理現(xiàn)代化而言，建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家，最重要的是要做到以下幾點：

第一，必須將民主與法治有機地統(tǒng)一起來。民主與法治是一個硬幣的兩面。法律要以民意為基礎，是人民意志的集中體現(xiàn)。民主需要法治的保障，沒有法治就沒有健康的民主。敬畏民意，就要崇尚法治；崇尚法治，則必須敬畏民意。離開法治對待民意，就有導致民粹主義的危險；離開民意對待法治，則有導致精英主義的危險。

第二，要建立科學而完備的國家法律體系。良法是善治的前提。一方面，對于重要的政治事務、經(jīng)濟事務和社會事務，都要有強制性的法律規(guī)范，做到有法可依。另一方面，要通過民主和科學的程序制訂國家的法律規(guī)范，使國家的法律充分體現(xiàn)民意，并且具有合理性和可行性。

第三，樹立憲法法律在國家治理中的至上權威。四中全會《決定》強調(diào)：堅決維護憲法法律權威；任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。這也是憲法與黨章的基本要求。

第四，實現(xiàn)司法公正，通過司法公正來促進和保障全社會的公平正義。正如四中全會《決定》指出的那樣，公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

第五，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義政治發(fā)展的理想狀態(tài)和正確道路。一方面，我們必須堅持黨的領導，這是依法治國的根本保證；另一方面，黨必須民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。黨在推進我國的民主法治事業(yè)中始終起著引領作用，要堅決遵循國家事務中“憲法至上”原則和黨內(nèi)事務中“黨章至上”原則，以黨在依法執(zhí)政中的模范作用來帶動法治國家、法治政府和法治社會的建設。

記者：習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中特別強調(diào)：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。”四中全會《決定》提出實現(xiàn)依法治國的總目標要堅持五大原則，其中第一個原則就是堅持中國共產(chǎn)黨的領導。那么，究竟該如何理解和把握法治建設中的這個核心問題？

俞可平：強調(diào)黨的領導與社會主義法治的一致性，是四中全會《決定》的重點內(nèi)容之一。在我們現(xiàn)行政治體制中，國家的憲法和法律是黨領導人民制定的，也要黨領導人民執(zhí)行。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，就是堅持中國共產(chǎn)黨的領導。然而，作為唯一的執(zhí)政黨，黨的領導是通過法治實現(xiàn)的。憲法和法律集中體現(xiàn)了黨的意志，維護憲法和法律，就是維護黨的領導地位。法治與法制有實質(zhì)性的區(qū)別，法治的實質(zhì)意義在于，憲法和法律是國家治理的最高準則和最高權威，任何組織和個人必須在憲法和法律的框架內(nèi)活動，官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。黨的十五大正式提出了建設社會主義法治國家的目標，從那時開始，歷屆黨中央和歷任黨的領導人都十分明確而堅定地指出，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。憲法是在黨的領導下制定的，體現(xiàn)了黨的根本主張。執(zhí)政黨帶頭遵守憲法和法律，帶頭維護憲法和法律的權威，實際上就是維護自己的執(zhí)政權威，增強自身的執(zhí)政合法性。

依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政，是我們黨自身從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要標志。試想一下，黨領導政府和人民進行立法和執(zhí)法，如果黨組織自己不帶頭遵守法律，那么，國家的法律就不可能有真正的權威。所以，在我看來，任何削弱憲法和法律權威的行為，任何違背法治國家的行為，其實都是削弱黨的領導的行為，也都是違背黨的利益的行為。在當今的中國，堅持依法治國，就是堅持黨的領導。

記者：在黨的領導與法治的關系上，自上世紀80年代以來社會上出現(xiàn)了這樣一種“詰問”：“黨大還是法大？”最近一段時間里，一些專家學者在關于四中全會《決定》精神的學習解讀文章中也談到了這個“詰問”。有的學者認為這是一個“偽命題”；有的學者認為不能簡單地視為“偽命題”。那么，您是如何看待這個“詰問”的？

俞可平：大體說來，現(xiàn)在理論界在這個問題上有三種觀點。一種認為，“黨大還是法大”這個問題本身就是“偽命題”。因為，黨的領導與依法治國是內(nèi)在一致的。黨和政府的權威媒體基本上持這種看法。第二種認為，強調(diào)黨的領導，實質(zhì)上就是把黨的領導放在法律之上，肯定了黨大于法。第三種觀點認為，憲法和黨章都明確規(guī)定，任何組織，包括黨組織本身，都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這次四中全會又強調(diào)依憲治國和依憲執(zhí)政，這就意味著法大于黨。

我一直主張，要堅決破除“黨大還是法大”的迷思。之所以叫作“迷思”，就是說對以下這一點不應當有疑問：堅持憲法和法律有高于任何組織和個人的至上權威，不應當理解為否定或削弱黨的領導。

記者：關于黨的領導與依法治國的關系問題，也是當代中國政治研究中的一個重要課題。我們注意到，您早在幾年前就提出了“依法治黨”的命題。那么，您能否具體闡述一下“依法治黨”的核心要義？

俞可平：好的。我一直倡導依法治黨，而且堅持認為不依法治黨，就難實現(xiàn)依法治國。我說的依法治黨，就是嚴格按照國家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。任何真正意義的法治，最重要的是約束國家的公共權力。四中全會《決定》也明確指出，“必須以約束公權力為重點”。在我國現(xiàn)行政治條件下，各級黨的領導機關，掌握著核心的政治權力，它們與政府機關一起構成了國家的公共權力。國家的《公務員法》也明確將各級黨委領導機構的成員，納入國家公務員的范疇。依法規(guī)范和約束國家的公共權力，當然也包括黨的各級領導組織。

在我看來，依法治黨的思想最早是由鄧小平提出的。鄧小平明確指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法?！备鶕?jù)這一論斷，“依法治黨”的“法”可以界定為兩大類：一類即是國家的法律，首先是憲法；另一類即是黨的規(guī)章制度，首先是黨章。雖然十八屆四中全會沒有出現(xiàn)“依法治黨”的概念，但《決定》指出，既要加強國家法律體系建設，也要加強黨內(nèi)法規(guī)建設，強調(diào)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接。這也就是我所說的依法治黨的真實意義。

黨的領導是建立在法治基礎上的有利于人民民主的領導，不按照法律和黨章，黨的領導和管理就會失去準則。依法治國和依法治黨，使黨的執(zhí)政方式和管理方式適應社會主義法治國家的需要，恰恰是黨在社會主義市場經(jīng)濟和民主政治條件下，鞏固領導地位的基本途徑。依法治黨，首先就是依照憲法和黨章治理黨內(nèi)事務和規(guī)范黨政關系。國家的法律和黨內(nèi)的法規(guī)，從根本上說應當是統(tǒng)一的。黨規(guī)黨法不僅用來規(guī)范黨自身的內(nèi)部行為，更是為了保障國法得到切實的執(zhí)行。按照依法治黨的要求，在處理政務和黨務的過程中，黨的各種政策和文件，黨員領導干部的指示和講話，相對于國法和黨法而言處于次要的地位，它們本身也不得有悖于國法和黨法。

記者：在當前全面推進依法治國的形勢下，如何實現(xiàn)“依法治黨”呢？

俞可平：依法治黨不是一個抽象的口號，也不是一種權宜之計，而是一種治理模式。要實現(xiàn)依法治黨，就要做到以下幾點要求。第一，黨領導人民制定法律，自己必須帶頭遵守法律，帶頭維護法律的權威；第二，各級黨組織必須在國家憲法和法律的框架內(nèi)活動，這是建設社會主義法治國家的基本要求；第三，黨的各項方針政策必須符合國家的法律；第四，堅持國家事務“憲法至上”和黨內(nèi)事務“黨章至上”的原則，嚴格依照憲法的規(guī)定和黨章的要求處理黨組織與立法、行政和司法部門的關系；第五，黨員領導干部要帶頭嚴格遵守法律和黨章，成為遵守黨紀國法的模范；第六，要下決心采取有效措施消除“文山會?！爆F(xiàn)象，依政策、會議、批示和講話來管理政務和黨務，歸根結底是一種人治，而不是法治；第七，要加強黨員的法治教育，增強黨員的法治意識，培養(yǎng)黨員的法治精神。

記者：我們注意到，您通常是將依法治黨與推動黨內(nèi)民主放在一起來談的。那么，怎樣理解黨內(nèi)民主與依法治黨的關系呢？

俞可平：我將“黨內(nèi)民主帶動社會民主”與“依法治黨帶動依法治國”并列為推進中國民主法治的兩條成本最低、收效最大的現(xiàn)實途徑。

黨內(nèi)民主帶動社會民主的過程，是民主從權力核心向外圍擴展的過程。中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，掌握著國家的核心權力，不僅是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化的核心力量，也是推進中國民主化的核心力量。按照增量民主的邏輯，中國的民主政治不僅不能離開中國共產(chǎn)黨，而且在很大程度上取決于中國共產(chǎn)黨自身的民主化，特別是中共從革命黨轉(zhuǎn)變成執(zhí)政黨的進程。作為8600多萬黨員的大黨，中國共產(chǎn)黨聚集了中國社會廣大的政治、經(jīng)濟和文化精英。沒有黨內(nèi)的民主，就意味著沒有核心權力層的民主。從中國的實際情況看，市場經(jīng)濟是黨組織和政府引入的，公民社會是黨組織和政府引導的，基層民主是黨組織和政府倡導的，法治進程也是黨組織和政府推動的。同樣，中國共產(chǎn)黨也是中國民主進程的主要推動者，以黨內(nèi)民主帶動人民民主，是中國民主治理的現(xiàn)實途徑。在全球化和現(xiàn)代化的新歷史條件下，從某種意義上說，中國共產(chǎn)黨的先進性將在相當程度上取決于其推動中國民主化的實際進程。當然，同時必須清醒地看到，“以黨內(nèi)民主帶動社會民主”，最終是為了實現(xiàn)人民民主。這一命題本身就意味著，黨內(nèi)民主不是中國民主政治的根本目標，人民民主才是根本目標。

從根本上說，民主與法治，互為條件，不可分離，它們共同構成現(xiàn)代政治文明的基礎。發(fā)揚黨內(nèi)民主與推行依法治黨的關系，也像國家層面的民主與法治一樣，兩者密不可分。黨不僅要在推進中國特色社會主義民主建設中帶頭，也要在推進中國特色社會主義法治建設中帶頭。以黨內(nèi)民主帶動人民民主，勢必要求以“依法治黨”帶動“依法治國”。依法治黨，最終是為了實現(xiàn)依法治國，建設社會主義法治國家。在中國現(xiàn)行的政治框架下，作為執(zhí)政黨并且掌握著核心政治權力的黨組織，如果自己不按照憲法和法律處理國家事務，按照黨章黨規(guī)處理黨內(nèi)事務，那就斷不可能建成法治國家。反過來，如果不發(fā)展黨內(nèi)民主，讓廣大黨員群眾享有廣泛的民主權利，不充分發(fā)揮黨章規(guī)定的各級黨的代表大會的作用，沒有健全的民主集中制，那就斷不可能有黨內(nèi)的法治，從而最終也不可能有國家層面的法治。

記者：四中全會《決定》提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關鍵。”您對提高立法質(zhì)量有何具體建議？

俞可平：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，這句話切中國家治理之要害。善治是公共利益最大化的治理活動和治理過程，是政府與公民的合作治理。善治有許多要素，法治是善治的要素之一，沒有法治就沒有善治。法治之于善治，有四個方面的意義。其一，法律是人民意志的集中體現(xiàn)，其根本功能是保障人民的主體地位。國家的法律體制必須最大限度地體現(xiàn)和反映民意，這是現(xiàn)代國家法治體系的合法性基礎。其二，國家必須擁有完備的法律體系，各類組織、各個群體和全體公民的經(jīng)濟行為、政治行為和社會行為均有基本的法律規(guī)范可遵循。特別是公共權力必須有法律的授權，法無授權不可為。其三，國家的法律體系不僅具有正當性和合法性，還必須具有合理性和科學性。換言之，國家的法律必須是良法而非惡法，能夠反映社會的客觀需要，體現(xiàn)公平公正的根本原則，有效保障公民的正當權益。其四，憲法和法律是公共治理的最高權威。任何組織和個人必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，都不得有超越憲法和法律的權威。這也是法治的本質(zhì)意義，是法治區(qū)別于人治的實質(zhì)所在。

善治要求的法律，必須是良法。法律既要體現(xiàn)民意，具備正當性和合法性；又要切實可行，具有合理性和科學性。要制定這樣的良法，最重要的是要堅持民主立法和科學立法的基本原則。首先，社會主義國家的法治，最根本的目的是保障人民的主體地位和公民的合法權益，法律必須最大限度地體現(xiàn)民意和正義。沒有民意基礎的法律必定是惡法，最終必定損害多數(shù)公民的利益。民主立法，就是立法活動要有廣泛的公民參與，要使立法過程成為民主的過程。公民參與立法過程，立法活動充分聽取公眾的意見，必須有相應的制度保障。其次，要科學立法，使法律規(guī)范具有合理性和可行性。要使法律真正體現(xiàn)民意，滿足多數(shù)人的公共利益，并非一件容易的事情，必須有一整套科學的立法機制。立法者必須具備較高的專業(yè)知識和政治素質(zhì)，立法程序必須科學合理，立法過程應當透明公開。其三，要善于吸取人類政治文明的優(yōu)秀成果，不僅在國家立法活動中，在黨內(nèi)法規(guī)制定中也應當全面推行行之有效的公示制度、聽證制度、評估制度和責任制度，確保每一部國家法律和黨內(nèi)法規(guī)成為“良法”，即最大限度地體現(xiàn)民意和正義。最后，還要建立必要的法律糾錯機制和修正機制。任何法律都不可能完美無缺，而且隨著社會現(xiàn)實和公民需求的變化，原來相對完善的法律也要及時進行修正，這就需要一套動態(tài)的立法糾錯機制和修正機制，以保證法律始終適應現(xiàn)實的需要，保障社會的公平正義。

記者：《決定》提出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。您怎么看待依法治國和依憲治國的關系？

俞可平：我們通常說，憲法是根本大法，這當然沒有錯。其實，我們還可從政治學的角度來解讀憲法的意義。馬克思說過，所謂政治制度，就是市民社會與政治國家之間的契約，或者說就是公民與政府相互訂立的契約。根據(jù)這樣的邏輯，國家的憲法就是最具權威性的契約，是一份公民和政府都必須遵守的政治合同。憲法既規(guī)定了國家的性質(zhì)和目標，也規(guī)定了公民的權利與義務，還規(guī)定了政府的權力與責任。憲法既劃定了公共權力的邊界，也劃定了公民權利的邊界。政府與公民共同遵守憲法這個最根本的社會契約，是國家這個政治共同體得以正常維系的前提。所以，無論是政府還是公民，均不得違約，這是共同利益所在。無論誰違約，都應當受到相應的處罰。在民主政治條件下，憲法是國民意志的集中體現(xiàn)，是國家之本，是制度之源。違反憲法的規(guī)定，就是動搖國本。

由此不難理解，所有國家的法律和制度，歸根結底都是為了維護憲法所確立的基本制度、公民權利和國家利益。一切法律、政策和契約的制定與實施，都必須以國家的憲法為依歸。所有國家的其他法律和法規(guī)，都是憲法的自然延伸，都是為了實現(xiàn)憲法所保障的公民權益和國家利益，它們必須與憲法條文和精神相一致?！皥猿忠婪ㄖ螄紫纫獔猿忠缿椫螄?，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，是法治的基本要求，也是現(xiàn)代國家的一個常識。

記者：這里有一個重要問題值得注意，就是：我們的“依憲治國”和“依憲執(zhí)政”與西方政治制度中的“憲政”的關系問題。對此學界爭論和分歧都很大。您是怎么認識這個問題的？

俞可平：“憲政”的詞面意義，就是按照憲法規(guī)則來治理國家的一系列制度與機制。憲政就其本來意義而言，強調(diào)的是憲法的至高無上權威，以及國家制度必須按照憲法規(guī)則而確立。所以近代以后，政治學中也通常把國家的基本政治體制稱為“憲政體制”或“憲制”，指的就是“憲法確立的國家根本體制”。

不過，任何重要的政治范疇或政治概念，必然會有眾多的不同解釋。學者和官員會從不同的角度，站在各自的立場，對重要的政治概念做出自己的解釋，從而形成不同的思想或政治流派。如民主、自由、平等、公正、法治、人權等概念莫不如此，憲政當然也不例外。即使在西方國家，對憲政的理解也并不是完全一致的。典型的自由主義者把憲政的重點放在多黨競爭、司法獨立，以及立法、行政和司法權的分立；典型的保守主義者強調(diào)憲法對代議民主的限制，特別是憲法對政府權力的制約，以及政府責任和權力的有限性。近年來，國內(nèi)還出現(xiàn)了一種“社會主義憲政”理論，它在承認和堅持社會主義的前提下，強調(diào)憲法的至高無上權威。

在我看來，從一定程度上來說，目前關于憲政的爭論，已經(jīng)超出了學術爭鳴的范圍，變成了一個政治爭論。十八屆四中全會后，權威輿論強調(diào)“依憲執(zhí)政”與“憲政”的區(qū)別，其隱含的前提就是：倡導憲政的真實意義，就是否定中國共產(chǎn)黨的領導。在這個問題上，我的看法有三點：第一，對于憲政這樣一個重大的理論與現(xiàn)實問題，要從更廣闊的歷史和現(xiàn)實、理論和實踐的視野去理解，而不能過于簡單化。第二，憲政既是一個現(xiàn)實問題，也是一個學術理論問題。既然是現(xiàn)實問題，那么討論憲政不可能離開現(xiàn)實政治；既然是學術理論問題，那么就要遵行學術研究的規(guī)則。即使在憲政這樣的問題上，也應當在政治與學術之間保持適當?shù)膮^(qū)分。越是重大的現(xiàn)實問題，越需要深入討論和集思廣益。第三，各種爭議背后其實存在一個高度的共識，即都承認憲法和國家的法律應當是國家治理的最高權威，任何組織和個人都必須在憲法和法律框架內(nèi)活動，不得有超越憲法和法律的權力。而這一點，恰恰是法治國家的真諦所在。我們應當把關注的焦點放在這里，聚精會神地推進依憲執(zhí)政和依憲治國，建設社會主義法治國家。

責任編輯：袁志平