厲忠良

摘要：胡錦濤同志在中國(guó)共產(chǎn)黨建立90周年大會(huì)上報(bào)告中指出：“堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)?！睆亩訌?qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”的權(quán)力監(jiān)督與制約，是整個(gè)反腐敗工作的重要環(huán)節(jié)，具有十分重要的作用。文章的第一部分主要簡(jiǎn)述權(quán)力、腐敗、“一把手”的基本含義。第二部分強(qiáng)調(diào)為何要加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督與制約。第三部分是論述當(dāng)前在對(duì)“一把手”監(jiān)督制約中存在的主要問(wèn)題。第四部分提出了完善對(duì)“一把手”監(jiān)督制約的5條對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：反腐；監(jiān)督；制約；一把手

一、權(quán)力、腐敗、監(jiān)督、“一把手”的基本含義

托馬斯·霍布斯曾說(shuō)過(guò)：“人的權(quán)勢(shì)普遍講來(lái)是一個(gè)人取得某種未來(lái)具體利益的現(xiàn)有手段，一種是原始的，另一種是獲得的。”權(quán)力是人類(lèi)社會(huì)普遍存在的一種文化現(xiàn)象。權(quán)力現(xiàn)象并不僅僅顯現(xiàn)于政治領(lǐng)域，它生長(zhǎng)并滲透于社會(huì)生活的各個(gè)角落。

腐敗是權(quán)力運(yùn)作中的特殊現(xiàn)象，公共權(quán)力的非公共、非規(guī)范運(yùn)用是理解腐敗行為的核心。腐敗實(shí)質(zhì)上是權(quán)力的腐敗。而權(quán)力本身不具有“原罪”的意義，只有當(dāng)權(quán)力失控、失衡、異化時(shí)，才有可能導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生。

“監(jiān)督”一詞，《詞?！方忉尀楸O(jiān)察，督促。監(jiān)督存在于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，作為國(guó)家政治生活中的監(jiān)督，在整個(gè)監(jiān)督體系中處于最顯赫、最重要的地位。一個(gè)國(guó)家沒(méi)有完善的監(jiān)督機(jī)制，就很難避免出現(xiàn)官僚主義和腐敗現(xiàn)象，國(guó)家政治生活民主化、制度化也難以實(shí)現(xiàn)。

而所謂“一把手”，是指一個(gè)地方或部門(mén)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，他在班子中處于核心地位，在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中處于督導(dǎo)地位。故其權(quán)力優(yōu)勢(shì)更為明顯。

二、為何要強(qiáng)調(diào)對(duì)“一把手”的監(jiān)督與制約

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第一章第三條言明：黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人。當(dāng)前強(qiáng)調(diào)對(duì)“一把手”的監(jiān)督與制約主要基于以下“三個(gè)需要”。

1. 鞏固黨的執(zhí)政地位的需要。當(dāng)今世界政治格局是多元化經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，改革開(kāi)放處于攻堅(jiān)關(guān)鍵期，新老矛盾交叉，作為執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨必須抓住機(jī)遇，經(jīng)受考驗(yàn)，堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”的監(jiān)督與制約，以保護(hù)黨的隊(duì)伍的先進(jìn)性和純潔性，不斷增強(qiáng)拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

2. 建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的需要。要實(shí)現(xiàn)黨提出的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，必須有一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)的，具有解放思想實(shí)事求是、緊跟時(shí)代勇于創(chuàng)新、知難而進(jìn)一往無(wú)前、艱苦奮斗務(wù)求實(shí)效、淡泊名利這樣五種精神的干部隊(duì)伍。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其“一把手”不僅要嚴(yán)格要求、嚴(yán)格教育，而且要嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，防止濫用權(quán)力，使每一位“一把手”都能做到“自重、自省、自警、自勵(lì)”，廉政勤政。

3. 加強(qiáng)先進(jìn)性建設(shè)的需要。應(yīng)該承認(rèn)，就全國(guó)整體而言，干部隊(duì)伍是好的比較好的，但我們必須同時(shí)看到，由于各種腐敗因素的侵蝕和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，確有少數(shù)干部經(jīng)不起考驗(yàn)，有的政治信念動(dòng)搖，在重大是非問(wèn)題上喪失原則；有的無(wú)視組織紀(jì)律，以實(shí)用主義的態(tài)度對(duì)待黨的路線(xiàn)、方針、政策；有的高高在上，貪圖享受，官僚主義嚴(yán)重，對(duì)群眾疾苦漠不關(guān)心；有的以權(quán)謀私，貪污受賄，腐化墮落。這些不良現(xiàn)象嚴(yán)重?cái)狞h的形象，損害黨的事業(yè)，影響黨的執(zhí)政地位，與黨的先進(jìn)性要求完全格格不入。

三、當(dāng)前在對(duì)“一把手”監(jiān)督制約中存在的主要問(wèn)題

鄧小平同志曾指出：“把優(yōu)勢(shì)建筑在權(quán)力上是靠不住的，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗?！碑?dāng)前在對(duì)“一把手”監(jiān)督問(wèn)題上，從監(jiān)督的主客體條件看，主要存在“四個(gè)不”，即不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不讓監(jiān)督、不好監(jiān)督。造成“四個(gè)不”情況的出現(xiàn)，從根本上講是體制機(jī)制缺陷，主要體現(xiàn)在5個(gè)方面。

1. 主客體出現(xiàn)錯(cuò)位。從法理上講，人民群眾是國(guó)家的主人，是一切權(quán)力的主體，“一把手”是人民的公仆，主人監(jiān)督公仆理所當(dāng)然。但事實(shí)上，由于各種因素的限制，人民群眾往往不敢起訴告官，使案件得不到公正處理。從領(lǐng)導(dǎo)體制看，代表人民行使監(jiān)督權(quán)的各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)受上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和同級(jí)黨委或行政首長(zhǎng)兩方面的領(lǐng)導(dǎo)和制約，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在黨委或行政“一把手”手中，形成一種附屬型的隸屬關(guān)系，致使行政監(jiān)督權(quán)的主體受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏必要的獨(dú)立性和權(quán)威性，監(jiān)督一般只限于對(duì)下級(jí)和一般干部，而對(duì)同級(jí)黨委和行政“一把手”卻難以堅(jiān)持原則，實(shí)施監(jiān)督。

2. 監(jiān)督職權(quán)混同。一定程度上的黨政不分，以黨代政現(xiàn)象的存在，造成職權(quán)不明，責(zé)任不清。表現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)的使用上，黨的監(jiān)督在很大程度上包攬和取代了其它國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。國(guó)家和政府的許多重大問(wèn)題通常由黨委決策，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要集中在黨委部門(mén)，國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)無(wú)法充分體現(xiàn)出來(lái)。政法委的權(quán)力過(guò)大和對(duì)司法工作具體干涉，造成黨的監(jiān)督和司法監(jiān)督職權(quán)不清，使司法機(jī)關(guān)難以獨(dú)立發(fā)揮作用。

3. 監(jiān)督運(yùn)行方式單一。自上而下的垂直型的下行監(jiān)督作為實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)方面，比較容易實(shí)現(xiàn)，因而也較強(qiáng)有力，反之，自下而上的上行監(jiān)督則比較難以實(shí)行，有時(shí)甚至無(wú)法實(shí)施。同時(shí)，在各部門(mén)內(nèi)部實(shí)施的監(jiān)督比較多，而來(lái)自部門(mén)外的監(jiān)督比較少，廣大人民群眾的監(jiān)督實(shí)施比較困難，以致出現(xiàn)一些“失控”、“虛監(jiān)”、或“弱監(jiān)”現(xiàn)象，使一些該糾正的問(wèn)題得不到及時(shí)糾正，甚至釀成全局性的重大失誤，嚴(yán)重?fù)p害了黨群關(guān)系。

4. 監(jiān)督缺乏協(xié)調(diào)。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)含糊不清，相互間缺乏密切的聯(lián)系，而在整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)，又群龍無(wú)首，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，造成在實(shí)際工作中出現(xiàn)種種不合理現(xiàn)象。如對(duì)同一案件的處理，或多方插手，或糾纏不清，或相互“踢皮球”，最后不了了之。在監(jiān)督本身的實(shí)踐程度上，存在著監(jiān)督政治思想和生活作風(fēng)問(wèn)題的多，監(jiān)督工作中的重大失誤少；監(jiān)督違法違紀(jì)的多，監(jiān)督工作平庸的少；事后監(jiān)督的多，事前監(jiān)督的少。這種狀況不改變，很難使監(jiān)督機(jī)制在國(guó)家政治生活中的防腐作用充分發(fā)揮出來(lái)。

5. 監(jiān)督制裁乏力。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)或有職無(wú)權(quán)，或無(wú)法獨(dú)立行使職權(quán)，只能進(jìn)行督促、調(diào)解性的工作，沒(méi)有必要的仲裁權(quán)力，或者仲裁權(quán)力小，很難使監(jiān)督發(fā)揮出威懾作用。即使是某些有制裁權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由于受各種因素的影響，往往也是大事化小，小事化了，或者以黨紀(jì)處分替代政紀(jì)處分，以政紀(jì)處分替代法律制裁。人們常?？梢钥吹?，一些平庸的或官僚主義嚴(yán)重的“一把手”們很少被撤職、罷免，為改變局面往往平調(diào)甚至?xí)x升到另一個(gè)部門(mén)繼續(xù)當(dāng)“一把手”。沒(méi)有嚴(yán)厲制裁措施的監(jiān)督，很難避免監(jiān)而無(wú)力、屢監(jiān)不止現(xiàn)象的出現(xiàn)。

四、完善對(duì)“一把手”監(jiān)督制約的對(duì)策措施

加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督與制約，是一個(gè)系統(tǒng)工程，它既有體制機(jī)制方面的問(wèn)題，又有思想觀念的問(wèn)題，我們不可能畢其功于一役，必須堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，逐步推進(jìn)，當(dāng)前來(lái)講，可采取或完善5個(gè)方面的對(duì)策措施。

1. 界定權(quán)力范圍?！耙话咽帧钡臋?quán)力范圍缺乏嚴(yán)格的界定，必然導(dǎo)致濫用權(quán)力?！耙话咽帧睓?quán)力范圍的界定是對(duì)“一把手”權(quán)力實(shí)施監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。監(jiān)督者正是依據(jù)這種界定來(lái)進(jìn)行監(jiān)督“一把手”行使權(quán)力的運(yùn)作，從而保證權(quán)力固有的性質(zhì)特點(diǎn)。如果缺乏這種嚴(yán)格的界定，不僅會(huì)造成“一把手”用權(quán)無(wú)度，而且會(huì)帶來(lái)監(jiān)督者缺乏根據(jù)，最終導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督的軟弱無(wú)力和權(quán)力運(yùn)行的腐敗變質(zhì)。切實(shí)做好對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督，重要條件之一是必須對(duì)“一把手”權(quán)力范圍進(jìn)行界定，在堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)制度的過(guò)程中，包括對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)、重大項(xiàng)目、大額度資金的審批權(quán)，做出具體界定。其次，對(duì)“一把手”個(gè)人行為作出具體規(guī)范，包括個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告、收受禮品登記、個(gè)人收入申報(bào)、個(gè)人向組織推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選規(guī)定等。再次，對(duì)“一把手”這些權(quán)力的界定，有的應(yīng)盡可能通過(guò)法定程序變成法規(guī)，從而增強(qiáng)界定的權(quán)威性。

2. 明確運(yùn)行程序。建立嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)行程序，形成領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部對(duì)“一把手”制約的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督可區(qū)分為領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)班子外部的監(jiān)督。防止“一把手”濫用權(quán)力而導(dǎo)致權(quán)力腐化，內(nèi)部監(jiān)督是基礎(chǔ)。沒(méi)有卓有成效的內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督也難以達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)督效果。它的核心問(wèn)題是對(duì)“一把手”權(quán)力運(yùn)行中各個(gè)環(huán)節(jié)的合理制約和配合，在制約配合中體現(xiàn)積極的權(quán)力監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)民主基礎(chǔ)上講決策環(huán)節(jié)相互制約、相互配合的法制化、制度化、規(guī)范化，從而既保證“一把手”權(quán)力行使正確運(yùn)行，又有效地杜絕“一把手”濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象滋生。這里需要特別指出的是，要進(jìn)一步提高對(duì)“一把手”權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的制約與配合之間的認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們只強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員對(duì)“一把手”在各個(gè)決策環(huán)節(jié)的配合而忽視制約，認(rèn)為有制約會(huì)影響效率，也影響關(guān)系，甚至有時(shí)候被誤認(rèn)為與“一把手”不同心同德。這種認(rèn)識(shí)有其合理的一面，但是實(shí)踐的結(jié)果是容易濫用權(quán)力。

3. 健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。一是要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合。各級(jí)黨組織必須樹(shù)立監(jiān)督管理“一盤(pán)棋”的觀念，并把黨內(nèi)監(jiān)督作為對(duì)“一把手”監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)。在監(jiān)督機(jī)構(gòu)上，充分發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)和組織、宣傳、政法等部門(mén)的監(jiān)督作用。在監(jiān)督形式上，以貫徹民主集中制，發(fā)揮黨內(nèi)民主，推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)為基本條件，以批評(píng)與自我批評(píng)為武器，嚴(yán)格黨內(nèi)組織生活制度，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查。在監(jiān)督制度上，力求量化、硬化、具體化。對(duì)已建立的領(lǐng)導(dǎo)干部民主評(píng)議制度、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、誡免談話(huà)制度等各項(xiàng)規(guī)章制度，要認(rèn)真執(zhí)行，并結(jié)合實(shí)際抓緊制訂和完善一些新的制度和措施。二是堅(jiān)持多層次監(jiān)督與多角度監(jiān)督相結(jié)合。加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督管理必須堅(jiān)持逐級(jí)負(fù)責(zé)，形成多層次監(jiān)督。要努力將干部管理體制中上下隸屬關(guān)系的組織優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為對(duì)“一把手”實(shí)施全方位監(jiān)督管理的權(quán)威性，在抓好上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督的同時(shí)，注意發(fā)揮下級(jí)對(duì)上級(jí)、同級(jí)對(duì)同級(jí)的監(jiān)督作用，形成多角度監(jiān)督。三是堅(jiān)持直接監(jiān)督與間接監(jiān)督相結(jié)合。要開(kāi)展對(duì)班子成員之間、一般干部與領(lǐng)導(dǎo)干部之間面對(duì)面的直接監(jiān)督。通過(guò)善意的批評(píng)和誠(chéng)懇的幫助，發(fā)現(xiàn)苗頭打招呼，關(guān)鍵時(shí)刻提個(gè)醒，以達(dá)到防微杜漸和修正錯(cuò)誤的目的。同時(shí)拓寬渠道，多途徑開(kāi)展間接監(jiān)督。

4. 改進(jìn)監(jiān)督方法。一要由重任期監(jiān)督向任前、任期、離任監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，或“一把手”的監(jiān)督管理，現(xiàn)在大多只重任期，而任前特別是離任監(jiān)督則明顯不足。實(shí)踐證明，只有三者并重，方能取得監(jiān)督管理的整體效應(yīng)。二要由重工作圈監(jiān)督向工作圈、生活圈、社交圈并重轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)實(shí)生活中，各級(jí)“一把手”的工作圈因位于“人前”往往監(jiān)督相對(duì)有力，而生活圈、社交圈因位于“人后”，監(jiān)督往往相對(duì)乏力。生活和社交中的庸俗墮落最終將導(dǎo)致權(quán)力的腐敗。對(duì)“一把手”實(shí)施全程監(jiān)督管理，必須把“人前”與“人后”，八小時(shí)以?xún)?nèi)與八小時(shí)以外結(jié)合起來(lái)，全方位覆蓋其任職行為、生活行為、社交行為。三是要由重查處向糾正、誡免、處分并重轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行對(duì)“一把手”監(jiān)督工作對(duì)懲治性的事后查處比較重視，對(duì)防范的思想誡免和行為早期糾正卻做的很不夠。這種“打死老虎”式的監(jiān)督雖然能取得暫時(shí)成效，但往往使監(jiān)督管理工作忙于“救火”，被動(dòng)應(yīng)付。

5. 完善體制機(jī)制。腐敗的實(shí)質(zhì)就是權(quán)力的剝削，而監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的制約。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督體制存在軟弱無(wú)力，主要原因就是監(jiān)督機(jī)構(gòu)在體制上從上到下都處于從屬地位。因此，改革現(xiàn)行監(jiān)督體制勢(shì)在必行。首先，要解決地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的從屬問(wèn)題，擺脫“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，以塊為主的模式，實(shí)行直接接受上級(jí)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物“真正獨(dú)立”，并賦予偵察權(quán)和直接處理權(quán)；其次，優(yōu)化監(jiān)督隊(duì)伍特別是監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)；要通過(guò)公開(kāi)招聘、挑選那些德才兼?zhèn)?，一身正氣的干部到監(jiān)督部門(mén)來(lái)；再次，建立監(jiān)督職責(zé)，落實(shí)監(jiān)督制度。現(xiàn)行有些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員無(wú)所事事，實(shí)際上不是無(wú)事可做而是不想和不敢履行自己的職責(zé)。

綜上所述，加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力的制約與監(jiān)督，反對(duì)“一把手”公權(quán)私用、濫用，既是當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的薄弱環(huán)節(jié)，又是反腐敗斗爭(zhēng)的重要任務(wù)。只要我們堅(jiān)定信心，持之以恒地堅(jiān)持和加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督和制約，堅(jiān)持以德治理與以法治理相結(jié)合，就一定能取得反腐敗斗爭(zhēng)的新成效，我們的黨才能得到廣大人民群眾的真心擁護(hù)。

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