袁剛

反腐高壓態(tài)勢下“官不聊生”呼聲的背后

中共十八 大后，改 革的力 度明 顯加大。“ 深化改革元年”2013年至今，國務(wù)院先后取消和下放了7批共632項行政審批事項，廢止和修改了不少過時的行政法規(guī)。剛落幕的十八屆四中全會強調(diào)“依法治國”，在司法領(lǐng)域也推出了重大改革舉措。而尤其引人注目的是反腐治吏，將改革的手術(shù)刀對準自身，從嚴治黨治軍，倡導(dǎo)廉潔公正。2014年11月北京APEC會議由中國主導(dǎo)發(fā)表了《反腐敗宣言》，開展國際反腐合作，加強國際追逃追贓，切斷貪官外逃之路，使官場震懾，民心大快。

懲治腐敗堅持零容忍，長久保持高壓態(tài)勢，使官場爆出“官不聊生”的哀嘆。同時，負面反應(yīng)很快出現(xiàn)，有基層干部不作為，不求有功，但求無過;有領(lǐng)導(dǎo)甚至抱怨反腐反得經(jīng)濟搞上不去了，對“風(fēng)險高”的招商引資工作消極怠工?！案咝金B(yǎng)廉”的呼聲也日漸增高，全國人大調(diào)研組聲稱：公務(wù)員工資標準8年未調(diào)整，若不及時建立合理有效的薪酬激勵機制，公務(wù)員的工作積極性將難以為繼。

在我國，公務(wù)人員加一次工資牽涉面極大，歷來都是令人頭痛的“老大難”。哪些人該加，哪些人不加？我國干部體制改革搞了30多年，現(xiàn)今在編有700多萬公務(wù)員，然而若光給他們加工資，那些未列入公務(wù)員序列卻仍領(lǐng)國家工資的在編“干部”呢？還有，加工資是否真能激發(fā)工作熱情，或是引發(fā)更多利益爭奪，徒增矛盾？公務(wù)員的工資標準究竟是多少？普遍加工資國家財政能否負擔(dān)得起？所以說，它牽涉到舊體制、舊觀念及多方利益，只有加大力度全面深化改革才能妥善解決。

干部體制改革不徹底使冗官貪官有機可乘

眾所周知，我國黨政干部體制源于“蘇聯(lián)模式”。改革開放一開始就將矛頭對準了臃腫的干部體制，打破“鐵飯碗”，財政“分灶吃飯”。1982年鄧小平提出“精簡機構(gòu)是一場革命”，大搞簡政放權(quán)，軍隊“消腫”，干部分流，黨政分開，政企分開。十幾年下來機構(gòu)改革進行一輪又一輪，到1998年朱镕基總理闖“地雷陣”，大大壓縮了國務(wù)院機關(guān)，這年也被稱為“機構(gòu)改革年”。2007年，中共十七大提出“大部制”改革，要把中央和地方各級政府部門精簡到最低限度，主旨是轉(zhuǎn)變政府職能，把不該管的交還社會。直到中共十八大，新任總理李克強大幅削減行政審批，使政府部門職能更加明確，宏觀監(jiān)管效能大為提高。

30年行政改革雖成效顯著，卻始終留著一條難以撼動的“大尾巴”——國務(wù)院部級機構(gòu)從上百個壓縮為十幾個，各級政府部門也都大大壓縮，與之相應(yīng)必然伴隨著政府大規(guī)?！安脝T”，然而，當年鄧小平曾擔(dān)心的且在國外常見的被裁人員“示威游行”，在中國竟連蹤影也沒有。機構(gòu)改革是不減和尚只拆廟，干部只見分流，未見下崗，“鐵飯碗”始終未觸動。

而中國官員之數(shù)到底有多少，至今仍沒個譜，700萬公務(wù)員可能只是其中一部分。如2013年4月21日中紀委官網(wǎng)曬安徽省查處違反中央“八項規(guī)定”案例，稱有1，035，775名官員共填報了30余萬套房地產(chǎn)信息，曝出僅安徽一省都有官員百萬，又怎能說中國只有700多萬公務(wù)人員？

官多尋租分利者就多，“蒼蠅”小官的貪腐能量不可小覷，只要手中有權(quán)，就能將審批變成個人財源。近日報道河北省秦皇島市科級干部馬超群，以審批供水受賄貪污，紀檢機關(guān)在其家中搜出現(xiàn)金1.2億元、黃金37公斤、房產(chǎn)68套。而這并非個別現(xiàn)象，據(jù)河北省紀檢機關(guān)通報，還有很多“小官巨腐”案例，如某市車管所數(shù)十人大肆受賄數(shù)千萬元，某市交警支隊長受賄超千萬，某市人社局干部監(jiān)管不力致使醫(yī)?；鸨或_取近兩千萬元。而官大審批權(quán)重則貪腐機會就更多，如國家能源局煤炭司原副司長魏鵬遠家中搜出現(xiàn)金2億多元;“大老虎”解放軍總后勤部原副部長兼基建營房部長谷俊山，在上海批一塊軍產(chǎn)地賣20多億元，要收6%的回扣，等等。這些怵目驚心的數(shù)據(jù)和事例，直接反映出當前反腐的嚴峻形勢。

“老虎”“蒼蠅”一起打，但“老虎”“蒼蠅”何其多，況且還有大量非“虎”非“蠅”的冗散干部。又據(jù)《新京報》9月25日報，在群眾路線教育運動中，光河北、河南、四川、吉林四省，就清理出“吃空餉”人員10萬余，甚至有邊上學(xué)邊領(lǐng)錢的“娃娃官”。只“分流”不“裁員”多年積累下來大量冗官，加上天文數(shù)字的“三公消費”，使中國的行政成本穩(wěn)居世界第一。政府這些年來一直用“土地財政”填補薪金“黑洞”，而審批土地則又成為“巨貪”的第一溫床。連環(huán)性體制腐敗問題，已成積重之勢。

裁員除冗有利于公務(wù)員加薪

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要建立法治政府，做到精干、廉價、高效。李克強總理上任后大刀闊斧簡政放權(quán)，限制政府分利尋租機會，激發(fā)社會創(chuàng)造力;同時，也使各級政府中不少以層層審批為業(yè)的機關(guān)和人員無事可干，也就是說，隨著進一步精簡機構(gòu)深化改革，大規(guī)模政府“裁員”不可避免。中紀委書記王歧山也談到，先治官員違規(guī)“亂作為”，后治“不作為”，且“還要靠制度解決”。即下一步要依靠制度法規(guī)，改變政府運行機制，依法治國，筆者認為就是要下決心反腐除冗，動真刀裁減不作為的冗散官員。

那么，先前30多年數(shù)次精簡機構(gòu)改革，為什么沒有出現(xiàn)大規(guī)模政府裁員？這并不表明執(zhí)政當局沒有認識到冗官的危害，而是因為利益固化的藩籬難以撼動。如當年改革先鋒習(xí)仲勛出國訪問回來后就說：“資本主義國家的機構(gòu)很小，人員少，工作開始后沒一個閑人?？戳怂麄兊挠媱澒芾砦瘑T會，下邊出了亂子才干涉，平時不干涉。這種領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)值得學(xué)習(xí)?！敝泄苍媳∫徊ㄒ舱f：“解放戰(zhàn)爭時我們一個縣委就七八個人，帶個板凳就是書記，有一個通訊員就完了嘛，哪有那么多人?。俊薄皾M清政府的效率很高，縣太爺就管辦案治安，不管別的，所以也沒有那么多人。我們現(xiàn)在組織機構(gòu)就五大班子，還什么都管，最后弄得困難地區(qū)的稅收都抵不上開銷”。按照薄老的說法，現(xiàn)在的官員數(shù)量已是過去的幾百倍。當然，隨著經(jīng)濟文化發(fā)展及社會管理事務(wù)的繁巨，要如今還保持清朝縣政府不及百人規(guī)模，解放前書記帶個板凳七八個人就一個縣委，的確也不合時宜，但官員數(shù)相比竟超出幾百倍，也足令人咋舌。如此反差說明冗官積累之重，已到非下決心革除不可的地步。

再說公務(wù)人員加薪，比照清朝知縣（相當于當今處級）年俸銀不足50兩，按現(xiàn)價雖不好比，但縣儒生（相當于當今中學(xué)教師）年俸40兩，與知縣差距不大，說明所謂政府雇員工資不應(yīng)超過熟練工人是有根據(jù)的，即便是發(fā)達國家公務(wù)員的福利標準，也均在社會中等水平。而公務(wù)員依年資晉級，另有績效工資，并非前文所說的“8年不晉級工資分文不長”。我們現(xiàn)今討論的公務(wù)員加薪，指的是薪金標準低，8年未調(diào)整，筆者認為其年資標準可略高于熟練工人，但不能超出太多，且相應(yīng)提高績效工資。

李克強總理上任第一次對媒體談施政方針，就表示政府財政不樂觀，未來財政收入再保持高增長態(tài)勢已不大可能，剛性民生支出不能減，就需要大力削減政府開支，辦法之一是“財政供養(yǎng)的人員只減不增”。因受財政收入限制，在政府財政無力支付的情況下，公務(wù)人員要提高工資標準，唯一可行之道是政府裁員，將先前用于“養(yǎng)冗”的錢轉(zhuǎn)移到勤懇工作的公務(wù)員身上，對此老百姓也會樂觀其成，贊同用“高薪養(yǎng)廉”“足薪阻貪”建立合理有效的公務(wù)員薪酬激勵機制。

政府裁員是“老大難”，但其裁減空間，我認為大得很。2011年12月國家地震局自行公布的一年經(jīng)費細則曾引發(fā)社會熱議，人們發(fā)現(xiàn)其經(jīng)費僅千分之一用于地震預(yù)報業(yè)務(wù)，其余絕大部分用于“行政運行”“內(nèi)部管理”“發(fā)放工資”“購房補貼”“住房公積金”等。而地震局除中央外，全國各省市縣都普遍設(shè)置，連從未發(fā)生過地震的我老家江南某縣也有。同類政府單位還有很多，對此《珠江晚報》評論說，不少部門的公共經(jīng)費支出很多實際上用于“養(yǎng)人”。這樣的“人”難道要永遠“養(yǎng)”下去，不應(yīng)裁撤嗎？

反腐除冗任務(wù)艱巨，裁減人頭是“老大難”，但只減機構(gòu)不減人，行政改革就不徹底，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就難以達成。因此，政府上下要痛下決心，自己拿起手術(shù)刀割除部門利益藩籬和冗官這些痼疾。

推動新一輪“干部下海潮”

所謂深化改革，既要觸動“大老虎”，也要觸動“老大難”。要啃硬骨頭打破這個改革難題，否則，就不叫深化改革，而是淺嘗輒止。

從官員角度看，面對改革大潮，既然“官不聊生”，工資達不到預(yù)期，何不另找出路？官場既容不下那么多人，與其被辭退，何不主動下海經(jīng)商或從事其他行業(yè)？據(jù)新華社2014年9月27日報道，在群眾路線運動中，排查出黨政干部在企業(yè)兼職者近8萬人，清理約5.5萬人。那么被清理的5萬多干部，又作何處理？估計大多數(shù)人是辭掉企業(yè)兼職留在官場，因為在企業(yè)打拼更操勞，風(fēng)險大，沒有端“鐵飯碗”穩(wěn)當，如江西某副省級貪官寧愿退贓后降為科級留用也不去職。

從政府角度看，當然希望選拔留用有才智的管理者，除去冗散貪官，以高薪養(yǎng)廉，提升治理能力和工作效率。這不僅需要在制度上加大改革力度，還要轉(zhuǎn)變觀念。公務(wù)員的聘用選拔考績制度關(guān)口要把緊，辭退機制要強化，嚴格崗位責(zé)任和編制管理，進一步打破干部“鐵飯碗”，一個蘿卜一個坑，不給冗散人員留位子。凡貪贓枉法者經(jīng)查實堅決除名，無崗無事吃空餉的庸碌懶散人員給予貨幣補償后清退，讓他們到社會自由擇業(yè)。這方面可以借鑒國企工人下崗的經(jīng)驗，如買斷工齡，扶植其再就業(yè)，等等。對于有能力下海者也應(yīng)鼓勵，能人不一定老于官場，可去市場一展宏圖。干部下?？梢哉f為政府大規(guī)模裁員提供了最好出口，對此政府應(yīng)行方便并給予優(yōu)惠，如為下海干部設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金，給予優(yōu)惠貸款;同時斬斷干部的隱性收入和特權(quán)，財務(wù)公開，陽光執(zhí)政。

我國改革開放以來有過幾次干部下海潮，成就了一批企業(yè)家，但有些人最后又回到體制內(nèi)。上世紀80、90年代也曾鼓勵干部下海，特別是1992年鄧小平南巡后大搞市場經(jīng)濟，一時全民經(jīng)商、干部下海如潮涌動，但彼時下海干部一般都留了后路，或帶薪下海，或停薪留職，經(jīng)商失敗可回單位，保留退休工資公費醫(yī)療待遇等。在當前普遍認定官場不好混的情勢下，會不會出現(xiàn)新一輪干部下海潮呢？《同舟共進》2014年8月號曾刊文分析其可能性很小，理由是官場富貴機會比市場大。對此筆者認為關(guān)鍵還在于改革的智慧和決心，政府完全可以出臺一些新政策鼓勵干部下海，當然，不能再留后路，但可給予適當優(yōu)惠。

如今公務(wù)員規(guī)范越來越嚴，官場收緊壓力越來越大。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們應(yīng)拋棄“官本位”，社會精英沒有必要都擠向官場，可到市場打拼創(chuàng)業(yè)找位置。2014年初，筆者因病住院與一位年近八十的病友聊天，他是“文革”時“支左”留在北大的那一批軍宣隊的團級干部，當年轉(zhuǎn)業(yè)時有多種選擇，但他們那批人留戀北大都不愿走，有的當了工會干部享清閑，他則轉(zhuǎn)入后勤管學(xué)生食堂，負責(zé)采購。退休后頗感后悔，若當年轉(zhuǎn)業(yè)回老家當?shù)胤礁刹靠捎兴鳛?，而在北大，因只有高中文化，只好當“伙頭將軍”。同時，他操持食堂多年，菜式樣樣精通，若趁早下海，經(jīng)營一個酒樓飯店，或許成為腰纏萬貫的私企老板也說不定。如今只能是廉頗老矣，難言當年勇。而在中國像他這樣“窩”在單位不流動，自感未能發(fā)揮才智心有不甘的干部還多得很，這說明我國的干部人事制度還太僵太死，龐大的干部隊伍“窩”了很多人，也埋沒了很多人才。這些當然是體制性問題，被“窩”的人到頭來心有遺憾，納稅人也不滿意，冗官冗費長久困擾中國無法破局。如今是該深化改革開閘放流，推動新一輪大規(guī)模干部下海了。

（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）