彭瑤玲，孟慶，易崢，曹力維

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

城市社區(qū)是最基本、最經(jīng)常、最穩(wěn)定的居民生活單元，也是政府提供公共服務(wù)的基本渠道和平臺(tái)。黨的“十八大”在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)中，明確提出要保障各類社會(huì)群體公平享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，同時(shí)還要求要“增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，……充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用?！边@充分體現(xiàn)了國家層面對社區(qū)建設(shè)的高度重視，也為我們完善社區(qū)公共服務(wù)功能，建設(shè)宜居社區(qū)指明了方向。

1 社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

目前，我市共有2370個(gè)城市社區(qū)，基本覆蓋了全市城市居民，在服務(wù)居民、改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。近年來，各區(qū)縣開展了一系列社區(qū)規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐。2009年起渝中區(qū)開展了“社區(qū)居住環(huán)境整治”行動(dòng)，2013年江北區(qū)開展了鯉魚池片區(qū)社區(qū)規(guī)劃。2013年市政府發(fā)布了《重慶市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，這些工作的開展對于改善舊城社區(qū)的面貌，提高社區(qū)居民福址，指導(dǎo)我市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)仍存在建設(shè)分散和供應(yīng)不足等現(xiàn)狀問題，亟待改進(jìn)和提升。

1.1 缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和移交機(jī)制保障

目前，社區(qū)服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃多是采用“蓋圖章”的方式。規(guī)劃師在控制性詳規(guī)中根據(jù)規(guī)劃區(qū)的人口規(guī)模，確定設(shè)施數(shù)量，再均衡地在居住用地上“蓋圖章”。只有極少數(shù)規(guī)劃師會(huì)提出設(shè)施建設(shè)的規(guī)模要求，故此，在修建性詳細(xì)規(guī)劃階段一般都還需要根據(jù)建設(shè)規(guī)模計(jì)算和核定設(shè)施規(guī)模大小，這種規(guī)劃建設(shè)方式，使得設(shè)施布局分散，難以形成社區(qū)服務(wù)中心。

在現(xiàn)行規(guī)劃管理中，社區(qū)組織工作用房普遍按照每100戶20m2的標(biāo)準(zhǔn)控制和執(zhí)行，由于沒有統(tǒng)一規(guī)劃，普遍存在布局分散、位置偏僻、使用不方便、利用困難甚至閑置等問題。同時(shí)，由于設(shè)施移交機(jī)制不健全，由房地產(chǎn)開發(fā)商代建的社區(qū)設(shè)施用房，建成后移交居委會(huì)使用過程中，存在移交房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明確、不愿移交、或交付使用的用房難以滿足使用要求，如分散提供、不臨街等問題。總體上，社區(qū)服務(wù)設(shè)施利用價(jià)值沒有得到充分的發(fā)揮，城市基層社區(qū)普遍缺乏中心感、歸屬感，居民對物業(yè)管理平臺(tái)的熟悉與密切程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過社區(qū)服務(wù)平臺(tái)。

1.2 缺乏規(guī)劃與建設(shè)管理的統(tǒng)籌與協(xié)同

一方面衛(wèi)生、文化、民政等社區(qū)服務(wù)設(shè)施主管部門高度重視社區(qū)設(shè)施建設(shè)，積極安排經(jīng)費(fèi)或組織力量進(jìn)行社區(qū)設(shè)施的建設(shè)，另一方面，這些部門基本不參與規(guī)劃編制的決策過程，不了解規(guī)劃的布點(diǎn)情況，在有條件建設(shè)時(shí)，往往隨機(jī)確定設(shè)施位置，導(dǎo)致社區(qū)設(shè)施規(guī)劃布點(diǎn)與實(shí)施的錯(cuò)位。使社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在“三散”的問題：投入資金散、設(shè)施空間散、投入時(shí)間散，其結(jié)果是各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施零散布局在城市的各個(gè)角落，使得居民日常出行目的單一，沒有一次出行獲得多種社區(qū)服務(wù)的便利，出行效率低下，也影響了城市的整體運(yùn)行效率。

以社區(qū)民政設(shè)施為例，由于民政部門與規(guī)劃部門信息不對稱，常常導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃布局的錯(cuò)位。如渝北區(qū)鱷魚中心地塊，根據(jù)控規(guī)，已經(jīng)布局了較多的社區(qū)老年設(shè)施，但是從實(shí)地調(diào)研來看，由于沒有實(shí)施建設(shè)部門——民政部門的審查介入，這些建成樓盤在交付時(shí)幾乎都沒有考慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)置。而控規(guī)圖上沒有布局養(yǎng)老設(shè)施的地區(qū)，民政部門則根據(jù)自己的規(guī)劃，在社區(qū)居委會(huì)中心設(shè)置了日間照料中心。可見，由于兩個(gè)部門規(guī)劃沒有銜接，實(shí)際建設(shè)與規(guī)劃布局錯(cuò)位，使規(guī)劃建設(shè)陷入“沒地建設(shè)”與“規(guī)劃不落實(shí)”的尷尬境地。此外，由于民政部門不清楚規(guī)劃情況，對開發(fā)商提供相應(yīng)設(shè)施缺乏行政約束，開發(fā)商占用或挪用規(guī)劃設(shè)施較為普遍。調(diào)研中社區(qū)均強(qiáng)烈反映，民政部門設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)找地十分困難，現(xiàn)狀大部分設(shè)施是租房運(yùn)營，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不足，功能不完善。通過核對控規(guī)后發(fā)現(xiàn)，即使是新建社區(qū)，用符號(hào)表示的民政設(shè)施也有大量沒有實(shí)施和交付使用。

再以社區(qū)衛(wèi)生設(shè)施為例，設(shè)施主要由規(guī)劃部門在控規(guī)中進(jìn)行規(guī)劃，而具體負(fù)責(zé)實(shí)施與建設(shè)管理又歸屬衛(wèi)生部門 ，二者存在明顯的規(guī)劃與實(shí)施脫節(jié)現(xiàn)象。在控規(guī)中，規(guī)劃師按照服務(wù)人口和服務(wù)半徑確定社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的數(shù)量與位置，并以“茌”符號(hào)的形式在具體的地塊上明確下來。規(guī)劃管理實(shí)施中，按常規(guī)程序，應(yīng)在這些地塊的規(guī)劃許可審批文件中附上這一條件，對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施進(jìn)行控制落實(shí)。而事實(shí)上，負(fù)責(zé)實(shí)施的衛(wèi)生主管部門采取的是另一套思路，即在“500m范圍內(nèi)沒有醫(yī)院、200m范圍內(nèi)沒有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)”的地方設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，根本就沒有去管規(guī)劃部門在控規(guī)圖中確定“哪個(gè)地塊有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站”，這樣導(dǎo)致往往只能采取租賃的形式去獲得社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的空間保障。

2 國內(nèi)城市社區(qū)中心規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

近年，國內(nèi)一些城市對城市基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建進(jìn)行了積極探索，如北京提出了社區(qū)便民服務(wù)圈、上海市提出了15min都市公共文化圈、南京市提出了社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、成都提出了基本公共服務(wù)圈等。廈門、蘇州、天津和成都等城市通過社區(qū)服務(wù)中心的規(guī)劃建設(shè)，探索了社區(qū)文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老和管理等服務(wù)設(shè)施的新型保障供給模式，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

2.1 廈門市標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)中心規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

2007年，廈門市規(guī)劃局制定了《廈門市標(biāo)準(zhǔn)基層社區(qū)（1萬人）公共服務(wù)設(shè)施配置項(xiàng)目指標(biāo)》，該指標(biāo)適用于0.8～1.2萬人的基層社區(qū)，1.2～1.5萬人的按1萬人的1.5倍進(jìn)行配置（社區(qū)服務(wù)中心除外），小于0.8萬人或大于1.5萬人的需整合或拆分成1萬人的基層社區(qū)后再進(jìn)行配置。社區(qū)服務(wù)中心原則上每個(gè)基層社區(qū)設(shè)置一處，服務(wù)半徑為300～500m，宜靠近綠地公園設(shè)置，建筑基底面積宜為300m2，建筑層數(shù)為6～7層。社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站設(shè)置于建筑底層，并規(guī)劃有人流集散的場地。同時(shí)，服務(wù)中心內(nèi)需配置一個(gè)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站、一處社區(qū)用房、一個(gè)老年活動(dòng)室和一個(gè)青少年活動(dòng)室，其中，社區(qū)用房包括居委會(huì)辦公用房、社區(qū)服務(wù)用房等社區(qū)服務(wù)功能，并保證社區(qū)警務(wù)室面積20～30m2，詳見廈門市標(biāo)準(zhǔn)基層社區(qū)（1萬人）設(shè)施配置表(表1)。

2.2 蘇州市社區(qū)鄰里中心規(guī)劃實(shí)踐

蘇州市以鄰里中心為核心集中布局鄰里級公共設(shè)施，并鼓勵(lì)結(jié)合設(shè)置教育、鄰里公園、公交站場、社會(huì)公共停車場等設(shè)施。 社區(qū)級鄰里中心服務(wù)半徑500m左右，服務(wù)人口約2萬人，用地控制約1 ha。鄰里中心集社區(qū)商業(yè)服務(wù)、社區(qū)公共事務(wù)、社區(qū)文體活動(dòng)、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生等功能于一體，為居民提供全方位、多層次、綜合性的日常生活服務(wù)。為推動(dòng)鄰里中心建設(shè)，蘇州市還成立了專營公司，通過房地產(chǎn)市場招標(biāo)方式按照規(guī)劃建設(shè)鄰里中心。詳見蘇州市鄰里中心（2萬人）用地控制表(表2)。

表1 廈門市標(biāo)準(zhǔn)基層社區(qū)（1萬人）設(shè)施配置表

表2 蘇州市鄰里中心（2萬人）用地控制表

2.3 天津生態(tài)社區(qū)鄰里中心規(guī)劃實(shí)踐

天津生態(tài)城的社區(qū)中心由政府授權(quán)的專業(yè)公司統(tǒng)一規(guī)劃投資建設(shè)，以商業(yè)收益彌補(bǔ)公益損耗，管委會(huì)統(tǒng)一招標(biāo)經(jīng)營者，部分公益設(shè)施對外經(jīng)營用于設(shè)施更新。日常管理上，依托專業(yè)社工、社區(qū)志愿者、社會(huì)組織共同管理。社區(qū)劃分為“生態(tài)細(xì)胞—生態(tài)社區(qū)—生態(tài)片區(qū)”三級體系，其中生態(tài)社區(qū)的鄰里中心服務(wù)半徑約500m，服務(wù)人口約3萬人，規(guī)劃占地規(guī)模一般為1.5ha。除鄰里中心外還配套社區(qū)公園、教育設(shè)施（如幼兒園、小學(xué)等）。

表3 天津生態(tài)城3萬人生態(tài)社區(qū)鄰里中心相應(yīng)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)表

3 建立和完善城市社區(qū)公共服務(wù)中心規(guī)劃和建設(shè)機(jī)制

城市社區(qū)是城市居民最基本的生活單元，也是政府提供公共服務(wù)的基本渠道和平臺(tái)，功能完善、層級合理的社區(qū)公共服務(wù)中心體系是城市文明程度的重要標(biāo)志。針對重慶在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管理上存在的現(xiàn)狀問題，從規(guī)劃和建設(shè)兩個(gè)方面提出如下對策建議。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建城市社區(qū)公共服務(wù)中心體系和居民日常生活圈

在上世紀(jì)80年代以前，單位是城市社會(huì)治理和基層公共服務(wù)提供的主體和基本單元，單位辦公益事業(yè)是當(dāng)時(shí)社會(huì)上的普遍現(xiàn)象，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“單位人”逐步向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，舊的低水平的基層公共產(chǎn)品提供機(jī)制被打破，然而新的體制并未充分健全和完善起來。近20年，隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，人口流動(dòng)性加劇，越來越多的外來人口進(jìn)入大城市，不同年齡、不同學(xué)歷、不同社會(huì)背景、不同民族和習(xí)俗的人群需要在城市社會(huì)中重新扎根與融合，因此，以社區(qū)為基礎(chǔ)，以社區(qū)公共服務(wù)中心為載體，構(gòu)建方便的日常生活圈與具有歸屬感的鄰里關(guān)系，有利于城市社會(huì)的和諧、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

我市主城區(qū)尚未形成多層次的公共服務(wù)中心體系，公共服務(wù)過度依賴幾大商圈，使各大商圈交通不堪重負(fù)，這也成為居民步行出行比例從2002年的62%下降到2014年的46.3%（《都市區(qū)居民出行特征概況》2014年，重慶市交通規(guī)劃研究院）的重要原因之一。建議盡快開展《城市社區(qū)公共服務(wù)中心規(guī)劃》，合理確定服務(wù)設(shè)施的類型、規(guī)模、功能，界定街道、社區(qū)公共服務(wù)中心的服務(wù)范圍；可結(jié)合軌道和公交站點(diǎn)布局社區(qū)公共服務(wù)中心，安排公共服務(wù)設(shè)施用地（R22R32）方便居民日常生活圈的形成，減少前往城市組團(tuán)中心的長距離出行比例。通過社區(qū)公共服務(wù)中心的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，還可以進(jìn)一步集中各種渠道的社區(qū)公共服務(wù)資源，為城市居民提供方便、優(yōu)質(zhì)、平價(jià)的日常生活服務(wù)，對于提升城市居民基本生活質(zhì)量和基本公共服務(wù)均等化水平，增強(qiáng)社區(qū)活力、提高居民日常出行和城市整體運(yùn)行效率等都具有重要意義。

根據(jù)重慶市政府印發(fā)的 《重慶市法定城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋工作計(jì)劃》，目前，各區(qū)縣已開始編制社區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，開展《城市街道、社區(qū)公共服務(wù)中心規(guī)劃》，有利于從市級層面強(qiáng)化對街道、社區(qū)規(guī)劃工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)各區(qū)社區(qū)劃界及相關(guān)公共設(shè)施的布點(diǎn)和落地工作。

3.2 超前預(yù)控，提高城市社區(qū)治理與精細(xì)化管理水平

長期以來，民政部門一直是跟隨城市建成區(qū)的形成及居民集聚的情況被動(dòng)地來劃定街道、社區(qū)范圍，設(shè)立街道、社區(qū)建制。由于城市發(fā)展的不均衡性與隨機(jī)性，以及地形地貌等因素的影響，這種方式劃定的街道、社區(qū)范圍往往畸大畸小，邊界犬牙交錯(cuò)，甚至出現(xiàn)大量飛地，街道、社區(qū)服務(wù)人口畸多畸少，并隨建成區(qū)不斷變化，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模和服務(wù)范圍往往難以合理匹配。因此，應(yīng)開展《城市社區(qū)公共服務(wù)中心規(guī)劃》，就必須先行對社區(qū)范圍進(jìn)行超前規(guī)劃劃分與控制引導(dǎo)。

規(guī)劃中可以結(jié)合對社區(qū)的人口特征、用地功能特征、經(jīng)濟(jì)特征、社會(huì)特征等的分析，開展社區(qū)分類；結(jié)合用地功能、產(chǎn)權(quán)、合理服務(wù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑，結(jié)合自然地形地貌、道路河流邊界等提出街道和社區(qū)范圍邊界建議；在舊城區(qū)結(jié)合可改造地塊提出街道和社區(qū)服務(wù)中心的建議位置，在城市新區(qū)結(jié)合規(guī)劃功能布局及中心區(qū)位提出中心選址建議方案；在統(tǒng)一劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，論證街道公共服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心用地規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的可能性。

根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃及有關(guān)規(guī)劃，對主城區(qū)街道、社區(qū)邊界與社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行超前控制與超前規(guī)劃，改變社區(qū)服務(wù)范圍跟隨建成區(qū)進(jìn)行劃定的傳統(tǒng)模式，強(qiáng)化對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地的預(yù)留預(yù)控，避免自由無序生長形成的社區(qū)給城市管理運(yùn)行帶來的諸多混亂與矛盾，增強(qiáng)城市社區(qū)的中心感與便利性，逐步構(gòu)建現(xiàn)狀與未來、規(guī)劃與實(shí)施、信息統(tǒng)計(jì)與管理相銜接的穩(wěn)定的城市社區(qū)治理單元，這對于提高社區(qū)治理與精細(xì)化管理水平、完善社區(qū)的公共服務(wù)功能、方便社區(qū)居民生活、集約節(jié)約利用資源等都具有重要意義，是一項(xiàng)利民、便民的務(wù)實(shí)舉措。

3.3 統(tǒng)籌建設(shè)，建立社區(qū)公共服務(wù)中心建設(shè)平臺(tái)公司

好的規(guī)劃需要有好的建設(shè)投入機(jī)制保障，才能得以實(shí)施。建議借鑒天津、廈門、蘇州等城市建設(shè)和經(jīng)營社區(qū)公共服務(wù)中心的成功經(jīng)驗(yàn)，成立社區(qū)公共服務(wù)中心的建設(shè)與專營公司，負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)中心的投資建設(shè)和運(yùn)營。一是以社會(huì)效益最大化為目標(biāo)，集中規(guī)劃、統(tǒng)籌使用社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地資源及建設(shè)資金，使管理資源和設(shè)施空間資源能夠發(fā)揮最大的綜合效益。二是公司還可負(fù)責(zé)統(tǒng)一接收房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照土地出讓合同和有關(guān)政策移交的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，對移交的設(shè)施資源進(jìn)行統(tǒng)一管理、租售、置換等，讓復(fù)雜的設(shè)施移交工作專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化；三是通過政府主導(dǎo)，可以引導(dǎo)社會(huì)資本等多渠道資金參與社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，社區(qū)服務(wù)設(shè)施作為有收益的良性資產(chǎn)，通過低成本的資本循環(huán)，可以有效降低社區(qū)服務(wù)設(shè)施運(yùn)營成本，提升社區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

3.4 試點(diǎn)先行，探索社區(qū)公共服務(wù)中心規(guī)劃與建設(shè)營運(yùn)的新模式

為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建議先期可選擇1～2個(gè)行政區(qū)開展社區(qū)公共服務(wù)中心體系規(guī)劃建設(shè)試點(diǎn)。為便于推廣示范，建議在城市建成區(qū)和城市新區(qū)各選一處，由區(qū)政府嘗試籌建社區(qū)公共服務(wù)中心建設(shè)平臺(tái)公司，通過試點(diǎn)，探索統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、資源整合、投資建設(shè)、營運(yùn)機(jī)制等方面的經(jīng)驗(yàn)，成功后再由點(diǎn)到面進(jìn)行推廣。