曾凌云 呂建偉 史登峰

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京市通州區(qū),101149)

煤炭探礦權(quán)暫停調(diào)控政策實(shí)施效果分析與建議?

曾凌云 呂建偉 史登峰

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京市通州區(qū),101149)

為從源頭上預(yù)防煤炭產(chǎn)能過剩,國(guó)土資源部從2007年2月起3次發(fā)文暫停煤炭探礦權(quán)受理,2014年9月放開煤炭探礦權(quán)新立。為分析研判煤炭探礦權(quán)暫停調(diào)控政策的實(shí)施效果,筆者從2003年以來煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)數(shù)量及煤炭產(chǎn)量變化的角度進(jìn)行了分析,并對(duì)煤炭礦業(yè)權(quán)調(diào)控政策的實(shí)施提出有關(guān)思考和建議。

煤炭 探礦權(quán) 調(diào)控 實(shí)施效果

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有關(guān)要求,從源頭上預(yù)防煤炭產(chǎn)能過剩,2007年2月國(guó)土資源部發(fā)文在全國(guó)范圍內(nèi)暫停受理社會(huì)投資者申請(qǐng)新的煤炭探礦權(quán),僅允許國(guó)家重點(diǎn)煤炭開發(fā)項(xiàng)目和財(cái)政出資項(xiàng)目等特殊情況設(shè)置探礦權(quán)。此后又于2009年、2011年兩次發(fā)文繼續(xù)暫停煤炭探礦權(quán)受理,直至2013年12月31日。2014年9月國(guó)土資源部發(fā)文在全國(guó)范圍內(nèi)不再暫停受理煤炭探礦權(quán)新立申請(qǐng),暫停7年多的煤炭探礦權(quán)新立放開。為分析研判煤炭探礦權(quán)暫停調(diào)控政策的實(shí)施效果,筆者從2003年以來煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)數(shù)量及煤炭產(chǎn)量變化的角度進(jìn)行了分析。

1 煤炭探礦權(quán)暫停受理的有關(guān)規(guī)定

2007年2月,為避免煤炭勘查投資過熱而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題,保持煤炭生產(chǎn)基本穩(wěn)定,國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于暫停受理煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2007〕20號(hào)),規(guī)定除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)煤炭開發(fā)項(xiàng)目和中央地質(zhì)勘查基金或省級(jí)地質(zhì)專項(xiàng)資金開展煤炭普查和必要詳查的,可以設(shè)置煤炭探礦權(quán)外,全國(guó)暫停受理新的煤炭探礦權(quán)申請(qǐng),暫停時(shí)間至2008年12月31日。2009年3月,國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)暫停受理煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕28號(hào)),要求繼續(xù)執(zhí)行國(guó)土資發(fā)〔2007〕20號(hào)文規(guī)定,在全國(guó)范圍內(nèi)繼續(xù)暫停受理煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)至2011年3月31日。

2011年1月,國(guó)土資源部又印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)暫停受理煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2011〕18號(hào)),要求在2013年12月31日前,在全國(guó)范圍內(nèi)繼續(xù)暫停受理煤炭探礦權(quán)申請(qǐng),可設(shè)置探礦權(quán)的例外情形除國(guó)土資發(fā)〔2007〕20號(hào)文中規(guī)定的國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)煤炭開發(fā)項(xiàng)目和中央或省級(jí)財(cái)政出資勘查項(xiàng)目外,增加了“為國(guó)家煤炭工業(yè)發(fā)展‘十二五’規(guī)劃中煤炭資源開發(fā)項(xiàng)目配套的勘查項(xiàng)目”和“大中型礦山企業(yè)資源枯竭的已設(shè)煤炭采礦權(quán)周邊及深部不宜單獨(dú)設(shè)置采礦權(quán)的零星分散煤炭資源勘查項(xiàng)目”兩種例外情形,并要求須由省級(jí)人民政府正式來函商國(guó)土資源部同意。同時(shí)明確,財(cái)政出資的煤炭資源勘查項(xiàng)目,不吸收社會(huì)資金參與勘查,在完成預(yù)查、普查和必要的詳查工作后,依法注銷探礦權(quán),實(shí)行礦產(chǎn)地儲(chǔ)備,不得做到勘探后直接設(shè)置采礦權(quán)。國(guó)土資發(fā)〔2011〕18號(hào)文在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化了煤炭探礦權(quán)暫停政策,既考慮了支持煤炭工業(yè)發(fā)展,又考慮了已有采礦權(quán)邊深部特殊資源的開發(fā)利用,同時(shí)還對(duì)財(cái)政出資探礦權(quán)的管理提出了明確要求,防止社會(huì)資金以合作勘查等形式介入煤炭勘查。

煤炭探礦權(quán)暫停政策實(shí)施7年后,考慮到煤炭探礦權(quán)出讓數(shù)量已大幅減少,為落實(shí)中央全面深化改革的要求,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行和持續(xù)健康發(fā)展, 2014年9月國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于不再暫停受理新設(shè)煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2014〕120號(hào)),決定在全國(guó)范圍內(nèi)不再暫停受理煤炭探礦權(quán)新立申請(qǐng),同時(shí)要求各地嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度來確保煤炭資源開發(fā)利用合理布局。

2 煤炭探礦權(quán)暫停調(diào)控政策實(shí)施效果分析

煤炭探礦權(quán)暫停受理政策直接影響的是探礦權(quán)的出讓數(shù)量,因新立煤炭采礦權(quán)須由探礦權(quán)完成勘查后直接轉(zhuǎn)采或注銷后競(jìng)爭(zhēng)出讓采礦權(quán),故探礦權(quán)出讓數(shù)量的減少會(huì)在一定時(shí)期后影響采礦權(quán)的出讓數(shù)量,從而達(dá)到調(diào)控產(chǎn)能的目的。筆者分別從2003－2014年的探礦權(quán)出讓數(shù)量、采礦權(quán)出讓數(shù)量、煤炭產(chǎn)量的變化對(duì)煤炭探礦權(quán)暫停調(diào)控政策實(shí)施效果進(jìn)行分析。

2.1 煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓數(shù)量及煤炭產(chǎn)量變化情況

2003－2014年,我國(guó)煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓數(shù)量及煤炭產(chǎn)量變化趨勢(shì),如圖1所示。

圖1 2003－2014年煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓數(shù)量及煤炭產(chǎn)量變化趨勢(shì)圖

從探礦權(quán)看,2003－2007年,煤炭探礦權(quán)出讓數(shù)量在高位震蕩,2005年達(dá)到峰值1256個(gè)。2008年煤炭探礦權(quán)出讓數(shù)量急劇下降,由2007年的621個(gè)降為2008年的64個(gè),降幅達(dá)到89.7%。2008－2012年,煤炭探礦權(quán)出讓數(shù)量保持在60個(gè)左右波動(dòng),2013年和2014年煤炭探礦權(quán)出讓數(shù)量繼續(xù)大幅減少,分別達(dá)到30個(gè)和13個(gè)。

從采礦權(quán)看,2003－2007年,煤炭采礦權(quán)出讓數(shù)量也在高位震蕩,2004年達(dá)到峰值979個(gè)。同樣從2008年開始,煤炭采礦權(quán)出讓數(shù)量大幅下降、逐年遞減,由2007年的735個(gè)降為2014年的23個(gè),降幅達(dá)到96.87%。

從煤炭產(chǎn)量看,2003－2013年,煤炭產(chǎn)量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì),由2003年的15.78億t增加至2013年的36.38億t,增長(zhǎng)了130%。2014年煤炭產(chǎn)量為35.88億t,十多年來首次環(huán)比下降,但僅比2013年下降1.37%。

2.2 煤炭探礦權(quán)暫停政策實(shí)施效果分析

從控制煤炭探礦權(quán)出讓數(shù)量的直接目的看,通過對(duì)2003年以來煤炭探礦權(quán)出讓數(shù)量的變化趨勢(shì)分析可明顯看出,煤炭探礦權(quán)暫停政策控制探礦權(quán)出讓數(shù)量的直接效果十分明顯,可見政策實(shí)施后各地能嚴(yán)格執(zhí)行暫停煤炭探礦權(quán)受理申請(qǐng)的有關(guān)規(guī)定,探礦權(quán)出讓數(shù)量急劇減少并維持在很低的水平。同時(shí)應(yīng)該注意到2008年全球金融危機(jī)后,全球礦業(yè)開始轉(zhuǎn)冷,煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓數(shù)量從2008年開始急劇下降也受到了大的經(jīng)濟(jì)背景的影響。

從調(diào)控煤炭產(chǎn)能過剩的最終目的看,2007年實(shí)施暫停政策后,直至2013年,煤炭產(chǎn)量一直呈上升趨勢(shì),2014年才首次下降,表面上看似乎調(diào)控效果不明顯,但需考慮以下因素:

第一,探礦權(quán)從暫停到對(duì)產(chǎn)能起調(diào)控效果有一個(gè)時(shí)間周期,即探礦權(quán)從完成勘查到申請(qǐng)采礦權(quán)再進(jìn)行礦山建設(shè)形成產(chǎn)能的時(shí)間。煤炭探礦權(quán)從普查開始到完成勘探至少需7年時(shí)間,如從詳查開始到完成勘探至少需4年時(shí)間,完成勘探后申請(qǐng)劃定礦區(qū)范圍、辦理采礦權(quán)、礦山建設(shè)形成產(chǎn)能至少還需4年以上時(shí)間,即暫停煤炭探礦權(quán)申請(qǐng)要影響煤炭產(chǎn)能減少至少需8年以上的時(shí)間周期。

第二,雖然暫停政策實(shí)施后探礦權(quán)出讓數(shù)量明顯減少,但探礦權(quán)出讓數(shù)量的減少只能使一定時(shí)期后的采礦權(quán)出讓數(shù)量隨之減少,即只能減少一定時(shí)期后煤炭采礦權(quán)數(shù)量的增量,因此也只能調(diào)控煤炭產(chǎn)能的增量。同時(shí)考慮到煤炭產(chǎn)能乘以使用率才是產(chǎn)量,因此并不能從煤炭產(chǎn)量及增速的變化直接判斷暫停政策對(duì)煤炭產(chǎn)能控制的效果,還需考慮產(chǎn)能與產(chǎn)量的關(guān)系及使用率的大小等因素。

綜上所述,就煤炭探礦權(quán)暫停政策實(shí)施效果分析的主要結(jié)論如下:其一,煤炭探礦權(quán)暫停政策效果顯現(xiàn)的周期在8年以上,2007－2014年期間該政策還未產(chǎn)生控制煤炭產(chǎn)能的實(shí)際效果,在2015年后效果才開始顯現(xiàn)。暫停政策對(duì)煤炭產(chǎn)能的調(diào)控作用毋庸置疑,但7年來暫停政策的具體調(diào)控效果如何,還需根據(jù)后續(xù)幾年的煤炭采礦權(quán)出讓和生產(chǎn)情況綜合分析后再作出進(jìn)一步評(píng)價(jià)。其二,煤炭探礦權(quán)暫停政策的作用是在一定時(shí)期后控制煤炭產(chǎn)能的增速,其實(shí)施效果不能簡(jiǎn)單以煤炭產(chǎn)量及其增速的變化來評(píng)估,而應(yīng)綜合考慮產(chǎn)量、產(chǎn)能及產(chǎn)能使用率等因素來評(píng)估。其三,2012年以來的煤炭產(chǎn)量增速減緩甚至2014年首次產(chǎn)量下降,應(yīng)主要受宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、煤炭行業(yè)不景氣、國(guó)家全面深化改革調(diào)結(jié)構(gòu)等大背景的影響。

3 關(guān)于煤炭礦業(yè)權(quán)調(diào)控政策實(shí)施的思考和建議

按照中央關(guān)于“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的總體要求,為促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí),保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行,從煤炭礦業(yè)權(quán)調(diào)控的角度提出如下思考和建議。

3.1 繼續(xù)對(duì)煤炭行業(yè)實(shí)施宏觀調(diào)控十分必要

根據(jù)中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù),目前全國(guó)煤炭產(chǎn)能約為40億t/a,在建產(chǎn)能約為11億t/a,再加上約3億t/a的進(jìn)口煤,整體算來我國(guó)煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩在15億t/a以上。而據(jù)中國(guó)能源研究會(huì)的預(yù)測(cè),2020年我國(guó)煤炭需求將達(dá)到峰值,約為45億t;2025年我國(guó)煤炭需求將達(dá)到44億t, 2030年我國(guó)煤炭需求將達(dá)到42億t。按預(yù)測(cè)結(jié)果,我國(guó)現(xiàn)有煤炭產(chǎn)能即可滿足未來的煤炭需求,加之不斷有新的礦山建成,我國(guó)煤炭行業(yè)將長(zhǎng)期處于產(chǎn)能過剩狀態(tài)。同時(shí),2013年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也提出了2017年要把煤炭占一次能源消費(fèi)比重降低至65%以下的戰(zhàn)略目標(biāo)。習(xí)近平總書記在2014年6月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上也提出要大力推動(dòng)能源消費(fèi)革命、抑制不合理能源消費(fèi)等要求。因此,繼續(xù)對(duì)煤炭行業(yè)實(shí)施宏觀調(diào)控對(duì)于促進(jìn)煤炭產(chǎn)能平衡、優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、提高煤炭行業(yè)效率和水平十分必要?？紤]到資源配置是煤炭行業(yè)的源頭,從源頭上把住關(guān)對(duì)煤炭資源勘查與開發(fā)利用十分重要,煤炭礦業(yè)權(quán)的設(shè)置、出讓、審批是煤炭資源配置的基本方式,建議按照中央全面深化改革對(duì)資源配置提出的有關(guān)要求,在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用基礎(chǔ)上,更好地發(fā)揮政府在煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置、出讓、審批中繼續(xù)采取適當(dāng)方式對(duì)煤炭行業(yè)進(jìn)行調(diào)控。

3.2 建議采取多元化的礦業(yè)權(quán)調(diào)控措施,促進(jìn)煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)

結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅僅是數(shù)量的變化,更重要的是質(zhì)量的提升。煤炭礦業(yè)權(quán)調(diào)控也不應(yīng)僅限于暫停礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)的方式,暫停措施相當(dāng)于對(duì)增量的調(diào)控,而對(duì)于存量的優(yōu)化顯得更為重要。我國(guó)現(xiàn)有約1.1萬個(gè)煤炭采礦權(quán),產(chǎn)能小于9萬t/a的約占60%,產(chǎn)能為30萬t/a以上的煤礦數(shù)量?jī)H占18%,落后產(chǎn)能數(shù)量巨大。中國(guó)工程院的研究結(jié)果也顯示,我國(guó)煤炭行業(yè)綜合考慮生產(chǎn)安全度、綠色開采度、機(jī)械化程度三類因素下的科學(xué)產(chǎn)能僅占煤炭產(chǎn)量的約1/3。針對(duì)我國(guó)煤炭產(chǎn)能將長(zhǎng)期過剩、開發(fā)利用水平落后等現(xiàn)狀,提出如下具體建議:

(1)可在煤炭探礦權(quán)新立放開一段時(shí)期后視情況和需要以適當(dāng)方式繼續(xù)實(shí)施煤炭探礦權(quán)暫停政策?？紤]到煤炭探礦權(quán)暫停期間,中央和省級(jí)地勘基金登記了大量煤炭探礦權(quán)開展前期勘查工作,其完成規(guī)定勘查工作后可注銷探礦權(quán) 作為礦產(chǎn)地儲(chǔ)備起來。若再次暫停煤炭探礦權(quán)后確實(shí)出現(xiàn)產(chǎn)能不足的情況,政府可以馬上向社會(huì)公開出讓已完成前期勘查的煤炭探礦權(quán),補(bǔ)充詳查和勘探工作后可較快轉(zhuǎn)為采礦權(quán)形成產(chǎn)能。因此,煤炭探礦權(quán)暫停并不影響煤炭供應(yīng),且能很快應(yīng)對(duì)。

(2)對(duì)于新增產(chǎn)能,即煤炭采礦權(quán)新立申請(qǐng),建議設(shè)置更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件,如設(shè)定較高的最低生產(chǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、較高的“三率”等開采技術(shù)指標(biāo)、更嚴(yán)格的環(huán)評(píng)和環(huán)境保護(hù)要求、更嚴(yán)格的安全生產(chǎn)設(shè)計(jì)要求等,在優(yōu)化新增產(chǎn)能的同時(shí)也能通過提高準(zhǔn)入條件控制新增數(shù)量,從而控制新增產(chǎn)能。

(3)對(duì)于存量產(chǎn)能,即已有煤炭采礦權(quán)的生產(chǎn),建議設(shè)置更高的資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)、安全生產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn),對(duì)達(dá)不到要求的限期整改,到期整改還不到位的依法依歸予以整合、淘汰。通過上述優(yōu)化新增產(chǎn)能、提質(zhì)存量產(chǎn)能“雙管齊下”的礦業(yè)權(quán)調(diào)控措施,切實(shí)促進(jìn)煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,推動(dòng)煤炭行業(yè)向綠色、高效、安全的方向轉(zhuǎn)型升級(jí)。

[1] 張文.完善礦業(yè)權(quán)行政法保護(hù)的建議[J].中國(guó)煤炭,2010(12)

[2] 殷騰飛,王永志,譚永杰.全國(guó)煤炭礦業(yè)權(quán)分布規(guī)律研究[J].中國(guó)煤炭,2015(2)

[3] 李維明.我國(guó)煤炭峰值需求預(yù)測(cè)及應(yīng)對(duì)[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2014－12－23(5)

[4] 中國(guó)煤炭行業(yè)產(chǎn)能現(xiàn)狀分析[EB/OL].[2013－8－21].http://www.tyhuarun.com/view－1000－408.aspx

[5] 謝和平.我國(guó)煤炭提高“科學(xué)產(chǎn)能”勢(shì)在必行[J].資源環(huán)境與發(fā)展,2012(4)

[6] 劉連和.從源頭上防止煤炭產(chǎn)能過剩[J].國(guó)土資源,2011(3)

The analysis and suggestions of the effect of coal exploration right suspending policy

Zeng Lingyun,Lv Jianwei,Shi Dengfeng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Tongzhou,Beijing 101149,China)

In order to prevent coal productivity surplus at the source,the Ministry of Land and Resource had demanded suspending coal exploration right for 3 times since February 2007. The suspending policy stopped in September 2014.For the purpose of analysis the effect of the coal exploration right suspending policy,the author analyzed the change of the amount of exploration right,mining right,and coal production since 2003,and present some suggestions on regulation policy of coal mining rights.

coal,exploration right,regulation,effect

F426 D922.62

A

曾凌云(1983－),男,湖南株洲人,助理研究員,北京大學(xué)碩士研究生,主要研究方向?yàn)榈V業(yè)權(quán)管理。

(責(zé)任編輯 溫子伯)

中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局國(guó)土資源大調(diào)查項(xiàng)目(編號(hào):12120113080500,1212011220862)