劉 婧

（華東理工大學，上海 200237）

一、民防行政執(zhí)法監(jiān)督涉及的諸概念

（一）民防行政執(zhí)法監(jiān)督的內涵

民防行政執(zhí)法監(jiān)督，指的是享有監(jiān)督權的民防監(jiān)督機關對民防行政執(zhí)法主體實施的具有法律效力的監(jiān)察和督促，并對違法執(zhí)法的行政機關和行政機關工作人員追究相應的法律責任。對于民防部門來講，要規(guī)范其行政執(zhí)法，離不開強有力的監(jiān)督。只有內外監(jiān)督相輔相成，才能發(fā)揮最大的作用，對權力進行有效約束，保證權力的規(guī)范運行。

（二）民防行政執(zhí)法監(jiān)督部門

對民防行政執(zhí)法的監(jiān)督包括外部監(jiān)督和內部監(jiān)督兩部分。

外部監(jiān)督即民防部門作為政府的直屬部門，作為一個行政機構，應當受到來自行政機構以外的監(jiān)督。民防行政部門應當受到的外部監(jiān)督包括來自權利機關——人民代表大會及其常務委員會、政治協(xié)商會議、司法機關以及社會公眾和輿論的監(jiān)督。

民防行政執(zhí)法兩大內部監(jiān)督部門是法制處和監(jiān)察審計室。政府法制處負責對該行政區(qū)劃內民防執(zhí)法規(guī)章制度的擬定、民防部門執(zhí)法行動的監(jiān)督與協(xié)調和行政執(zhí)法人員的法制培訓工作等，監(jiān)察審計室則負責對民防部門執(zhí)法工作的經濟審計和行政監(jiān)察。在民防工作內部中，除了具體的法制處和監(jiān)察審計室兩個專職部門外，同級人民政府也對民防部門的行政執(zhí)法工作具有監(jiān)督功能。

（三）民防行政執(zhí)法應承擔的主要法律責任

一是整體性工作，包括人民防空部門或相關部門未按有關規(guī)定擬定應急預案；民防目標受災，民防部門不及時采取緊急措施控制危害源頭或者不及時報告；民防部門擅自挪用工程建設款，但尚未構成犯罪等等。另一方面的法律責任表現(xiàn)在對具體工作人員的處分上，民防工作人員濫用職權的，如未構成犯罪，則應對其進行相應的行政處分，構成犯罪的，則要依法追究其刑事責任。

二、國家法律法規(guī)以及政策對民防行政執(zhí)法監(jiān)督的要求

要對民防部門行政執(zhí)法監(jiān)督的改進提出建議，我們有必要進一步討論當下國家法律法規(guī)以及政策對民防行政執(zhí)法監(jiān)督的要求。

在國務院頒布的法規(guī)政策中，對政府部門的行政執(zhí)法監(jiān)督提出了總的要求。如《國務院關于全面推進依法行政的決定》第六條規(guī)定，必須對行政執(zhí)法監(jiān)督進行強化，并要求各級人民政府必須自覺接受來自權力機關、政協(xié)及民主黨派、司法機關以及來自社會的全方位監(jiān)督?！稕Q定》也對行政系統(tǒng)內部的層級監(jiān)督提出要求，同時要“與監(jiān)察、審計等專項監(jiān)督結合起來”。同時，也強調了行政復議制度的建設，以及行政執(zhí)法責任制和評議考核制度在行政執(zhí)法監(jiān)督中所起的重要作用。《國務院關于加強政府法制工作的決定》在強調監(jiān)督主體之外，還有關于行政規(guī)章備案制度，以積極解決行政規(guī)章同國家法律法規(guī)相抵觸的問題?！秶鴦赵宏P于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》則在更加具體的層次上，對層級監(jiān)督的新機制以及行政補償和賠償作出了規(guī)定。

《中華人民共和國防空法》在第五十一條中對民防部門行政執(zhí)法人員濫用職權等違法、失職行為做出了規(guī)定，尚不構成犯罪的，要依法對其進行行政處分，若構成犯罪，則要依法追究其刑事責任。《中華人民共和國防空法》突出地在第五十一條，對民防執(zhí)法監(jiān)督的法律責任作出了明確的規(guī)定，也明確了民防主管部門工作人員的失職行為構成犯罪的要依法追究刑事責任。這是該法規(guī)較為突出的一個特點。

三、民防行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題分析

（一）民防行政執(zhí)法監(jiān)督部門有必要進一步理順執(zhí)法監(jiān)督機制

要解決這個問題，重點在于，要為行政執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)的有序運行創(chuàng)造條件?，F(xiàn)在整體看來，民防行政執(zhí)法監(jiān)督部門存在的問題如下：民防監(jiān)管部門缺少相應的獨立地位，權威性不足；不同監(jiān)管部門之間職能交叉，監(jiān)管責任未理順，這也導致了監(jiān)管部門之間無法形成有效的監(jiān)督合力，影響監(jiān)督效率。另外，還存在監(jiān)督執(zhí)法手段過于單一、簡單，監(jiān)督執(zhí)法裝備匱乏等問題。面對民防監(jiān)督執(zhí)法以上諸多問題，要將事前、事中和事后監(jiān)督有機統(tǒng)一，就有必要建立并完善民防行政執(zhí)法監(jiān)督的有效機制。

（二）國家權力機關對民防行政執(zhí)法監(jiān)督不力

國家權力機關的監(jiān)督，在人民防空外部監(jiān)督中是最具有權威性的，但是人大對民防工作進行監(jiān)督的具體程序和內容卻沒有明確的規(guī)定，這就導致在實踐中人大對民防工作的監(jiān)督并未發(fā)揮應有的效力。民防工作作為關乎國計民生的重點工作，有必要建立向人大直接匯報制度，并對這一制度做出具體、可執(zhí)行的法規(guī)設計。這種機制既可以保證民防部門重點工作得到人大的充分討論和合理建議，能夠鞏固權力機關的權威地位，又可以完善相關法律法規(guī)。

（三）有必要提高監(jiān)察機關對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督效力

《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第2條、第23條第2款以及第24條對監(jiān)察機關的性質和職能做出了詳細的規(guī)定。監(jiān)察機關有權糾正或撤銷本級和下級政府部門的決定或對法律法規(guī)的批示，并可以對違反行政紀律的行為和違反行政紀律取得的財物有給出監(jiān)察決定的權力。但是從現(xiàn)實情況來看，監(jiān)察部門的工作重點是放在黨風廉政建設上，對具體民防行政行為的監(jiān)督很有限，這個方面有待改進。

（四）建立并加強社會監(jiān)督，構建社會監(jiān)督的有效機制

民防辦的工作有其特殊性，一般來說和平時期往往人們會對其工作缺乏重視，但一旦戰(zhàn)爭爆發(fā)，如果在和平時期的工作沒有很好的建立起基礎，就會對這個國家和人民帶來極大的損失。因此，必須要有戰(zhàn)略的眼光來加強民防的建設。但在建設中，由于該項工作具有一定的軍事化目的，因此，有一定的封閉性要求，但這不是民防部門逃避社會監(jiān)督的盾牌。民防辦作為政府部門，要求其政府行為在社會主義市場經濟建設下具有公平性、透明性，讓權力在陽光中運行。

四、完善民防行政執(zhí)法監(jiān)督的若干思考

（一）理順民防行政執(zhí)法監(jiān)督工作機制

這是從民防行政執(zhí)法內部監(jiān)督的角度考慮的制度建設，對人民防空行政執(zhí)法部門的執(zhí)法依據、程序和形式等各方面進行監(jiān)督檢查的一種制度體系。

在具體的制度設計上，人民防空行政執(zhí)法監(jiān)督工作職能應包含：一是對民防工作各方面合法性的監(jiān)督，包括民防部門執(zhí)法人員執(zhí)法資格合法性，防空部門出臺的民防規(guī)范性文件合法性，民防行政執(zhí)法依據、程序、形式和文書合法性，民防部門辦理行政許可以及審批合法性，行政復議工作合法性、訴訟工作合法性等。二是其他情況的監(jiān)督：包括規(guī)范性文件的備案情況，人民防空法律宣傳、工作宣傳以及民防部門行政執(zhí)法人員的培訓情況，以及其他需要監(jiān)督檢查的事項。

（二）建立民防行政執(zhí)法監(jiān)督主體資格認證制度

良好制度的運行，需要高素質的執(zhí)法人員。因此，建立行之有效的行政執(zhí)法監(jiān)督主體的資格認證制度是民防行政執(zhí)法監(jiān)督部門理順執(zhí)法監(jiān)督機制的基礎。

具體來說，民防行政執(zhí)法監(jiān)督檢查人員必須具備以下條件：監(jiān)督檢查人員必須是具有行政職能的事業(yè)單位工作人員；其必須有相應的行政執(zhí)法證件，具有行政執(zhí)法資格；能夠做到對人民防空行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作的程序和具體內容熟悉，有民防工作經驗者優(yōu)先。

同時，要對民防行政執(zhí)法監(jiān)督人員進行資格認證，執(zhí)法監(jiān)督人員要通過定期或不定期培訓、考試，取得主體認證資格。

（三）建立民防辦定期向人大匯報工作制度，主動爭取人大監(jiān)督

中央人民政府和各級地方政府是權力機關的執(zhí)行機關，民防辦作為政府的直屬機構，必須對人民代表大會負責。

各級人大通過聽取和審議民防部門的工作報告，掌握民防辦的工作情況，對其行使監(jiān)督權。民防辦作為政府的直屬部門，需向人民代表大會及其常委會匯報工作，這是接受人大監(jiān)督的重要體現(xiàn)。因此，民防部門每年需就有關民防及地下空間管理的政策和法律執(zhí)行情況、相關規(guī)范性文件制定情況、本市民防工程建設和使用情況、群眾防空組織（民防專業(yè)隊伍）的建立和完善、本市地下空間開發(fā)利用的綜合協(xié)調管理工作以及民房特種救援隊伍的建設和管理等重要工作部署以及上級的重要指示精神等問題，專題向人大常委會報告或匯報，使民防工作自覺置于人大的監(jiān)督之下。

（四）建立社會監(jiān)督的有效機制

我國已出臺國務院政府信息公開相關法律，我們有必要依據法律法規(guī)的精神，結合民防部門的工作實踐，建立起有效的社會監(jiān)督機制。比如說，民防行政執(zhí)法效能的第三方評估機制，行政執(zhí)法聽證機制等。通過這些機制的建設，既可以使民眾熟悉和了解民防辦工作的特點和價值，也可以用一種獨特的方式讓民防行政執(zhí)法權力在陽光下運行。

[1] 王衛(wèi)星.我國行政執(zhí)法監(jiān)督探析[J].國家行政學院學報，2006(1).

[2] 聶月巖，黃存金.“必須讓權力在陽光下運行”的戰(zhàn)略思考[J].國家行政學院學報，理論探討，2008(4).