郭其偉，陳曉鍵，朱瑜蔥

(1.西安建筑科技大學(xué)建筑學(xué)院，陜西西安 710055;2.長(zhǎng)安大學(xué)建筑學(xué)院，陜西西安 710061)

增長(zhǎng)管理是對(duì)城市向郊區(qū)蔓延所產(chǎn)生的一系列消極的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果的控制［1］。城市增長(zhǎng)管理的政策工具指在地方、區(qū)域或州的層面上，實(shí)現(xiàn)城市增長(zhǎng)管理的目標(biāo)的一系列法律與政策措施［2］。美國(guó)各州政府在應(yīng)對(duì)城市蔓延時(shí)使用了不同的增長(zhǎng)管理政策和政策工具，如科羅拉多州的綠帶政策、俄勒岡州的城市增長(zhǎng)邊界(Urban Growth Boundary)政策和明尼蘇達(dá)州的城市服務(wù)區(qū)政策等。與其他增長(zhǎng)管理政策不同，俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界政策是以各級(jí)政府共同管理城市的發(fā)展為特征的［3］。俄勒岡州36個(gè)縣和幾乎所有的市都有被州政府批準(zhǔn)的、通過(guò)城市增長(zhǎng)邊界保護(hù)農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地的規(guī)劃，該規(guī)劃限制了潛在的城鄉(xiāng)蔓延并保護(hù)了自然資源和綠色空間［4］。

城市增長(zhǎng)邊界研究為城市增長(zhǎng)管理提供理論依據(jù)，合理的城市增長(zhǎng)邊界可以有效協(xié)調(diào)城市擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾，優(yōu)化土地資源的合理配置，維護(hù)城市的生態(tài)安全格局，從而實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市增長(zhǎng)邊界的政策影響、績(jī)效以及設(shè)定方法等進(jìn)行了相關(guān)的研究，本文從政策工具的視角研究城市增長(zhǎng)邊界政策在俄勒岡州城市增長(zhǎng)管理中的作用、功能和實(shí)施效果，為我國(guó)城市增長(zhǎng)邊界政策體系的建構(gòu)提供借鑒。

1 俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界政策的提出

1973年，俄勒岡州立法機(jī)構(gòu)通過(guò)了參議院100號(hào)法案——《俄勒岡土地利用法》，要求地方政府設(shè)立城市增長(zhǎng)邊界，自此俄勒岡州針對(duì)土地利用規(guī)劃一直保持強(qiáng)大的全州計(jì)劃。到了20世紀(jì)80年代中期，在該州的每個(gè)社區(qū)都有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和被州政府批準(zhǔn)并采納的城市增長(zhǎng)邊界。

俄勒岡州土地保護(hù)與開(kāi)發(fā)部(DLCD)通過(guò)制定《全州規(guī)劃目標(biāo)和導(dǎo)則》(以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》)引導(dǎo)全州的土地使用活動(dòng)，該《導(dǎo)則》共有19個(gè)目標(biāo)，其中目標(biāo)14“城市化”提出為了給城市發(fā)展的需要提供土地，為了將城市用地和可城市化用地從農(nóng)村土地中鑒定和區(qū)分出來(lái)，城市、縣和地方政府應(yīng)該建立和維護(hù)城市增長(zhǎng)邊界。根據(jù)這一目標(biāo)，俄勒岡州土地利用規(guī)劃的重要工作就是建立和定期更新圍繞在該州城市與區(qū)域周邊的城市增長(zhǎng)邊界(表1)。

表1 俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界政策Tab．1 Urban growth boundary in Oregon

2 俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界政策實(shí)踐

2.1 城市增長(zhǎng)邊界與相關(guān)管理政策的關(guān)系

2.1.1 城市增長(zhǎng)邊界與增長(zhǎng)管理 俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界是增長(zhǎng)管理政策的重要組成部分，該政策是依托土地利用規(guī)劃實(shí)施管理的。俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界政策的制定分3個(gè)層級(jí)，州政府通過(guò)制定政策來(lái)指導(dǎo)大都市區(qū)、縣和市綜合規(guī)劃的編制，區(qū)域性政府根據(jù)州目標(biāo)制定區(qū)域城市增長(zhǎng)邊界和土地供給原則，地方政府根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)劃定具體邊界(表2)。三級(jí)管理體系的建立和作用的發(fā)揮是依靠土地保護(hù)與開(kāi)發(fā)委員會(huì)(LCDC)及其下屬機(jī)構(gòu)土地保護(hù)與開(kāi)發(fā)部負(fù)責(zé)管理的定期審查和更新制度，該制度通過(guò)審查地方政府的城市增長(zhǎng)邊界政策，以保障土地利用計(jì)劃持續(xù)為社區(qū)的增長(zhǎng)和發(fā)展提供動(dòng)力，并確保該計(jì)劃與俄勒岡州修正法(ORS)、俄勒岡州行政法規(guī)(OAR)，州立法機(jī)構(gòu)的程序以及全州規(guī)劃目標(biāo)保持一致。

表2 城市增長(zhǎng)邊界政策體系Tab．2 The policy system of urban growth boundary

2.1.2 城市增長(zhǎng)邊界與土地保護(hù)政策 俄勒岡州土地保護(hù)政策與城市增長(zhǎng)邊界政策主要是針對(duì)農(nóng)業(yè)用地和城市建設(shè)用地的一系列協(xié)調(diào)政策。俄勒岡州土地使用政策的目的主要是防止指定的農(nóng)場(chǎng)或森林土地挪作他用，以維護(hù)州的農(nóng)業(yè)和林業(yè)經(jīng)濟(jì)體系。自實(shí)行農(nóng)用地保護(hù)政策以來(lái)，俄勒岡州農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)用地保持著健康狀態(tài)，農(nóng)用地減少的速度比以前大為降低，同時(shí)也低于美國(guó)其他地區(qū)［5］。農(nóng)業(yè)和森林土地使用分區(qū)是俄勒岡州土地保護(hù)政策的基礎(chǔ)。農(nóng)田和森林分區(qū)有助于促使最具發(fā)展的項(xiàng)目納入城市增長(zhǎng)邊界，以此復(fù)興了很多俄勒岡州的城市。

2.1.3 城市增長(zhǎng)邊界與地方規(guī)劃 根據(jù)《俄勒岡土地利用法》，州層面的城市增長(zhǎng)邊界政策的制定是通過(guò)《導(dǎo)則》設(shè)置的規(guī)劃框架完成的，對(duì)于框架的大部分而言并沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的州級(jí)的規(guī)劃，市和縣的綜合土地利用規(guī)劃貫徹落實(shí)《導(dǎo)則》，因此全州規(guī)劃的核心是地方綜合規(guī)劃［6］(表3)。

表3 不同階段城市增長(zhǎng)邊界的制定Tab．3 Formulation of urban growth boundary in the different stages

2.1.4 城市增長(zhǎng)邊界與法規(guī)政策 不斷修訂的俄勒岡州法典對(duì)城市增長(zhǎng)邊界的定義、建立以及土地供給等問(wèn)題做出了法律上的規(guī)定和說(shuō)明，俄勒岡州行政法規(guī)第660章，第24節(jié)對(duì)建立城市增長(zhǎng)邊界的目的、適用范圍和修訂等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定(表4)。按照俄勒岡州法規(guī)，地方政府可以在他們的權(quán)限內(nèi)，根據(jù)城市增長(zhǎng)邊界來(lái)制定稅收鼓勵(lì)和稅收限制、收費(fèi)和減免費(fèi)率、區(qū)劃等政策，以引導(dǎo)邊界內(nèi)的城市開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

表4 城市增長(zhǎng)邊界的相關(guān)法律法規(guī)Tab．4 Laws and regulations related to urban growth boundary

2.1.5 城市增長(zhǎng)邊界與公眾參與 俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界的建立、實(shí)施與管理等不同階段的公眾參與可以分為兩個(gè)層面。在州層面，州法典197.160條規(guī)定建立州公民參與咨詢委員會(huì)(CIAC)，該委員會(huì)就公眾參與有關(guān)的事項(xiàng)給土地保護(hù)與開(kāi)發(fā)部和地方政府提出建議。2012年土地保護(hù)和發(fā)展委員會(huì)在審查Metro的城市增長(zhǎng)邊界調(diào)整時(shí)，對(duì)其是否符合州公眾參與的目標(biāo)進(jìn)行了相應(yīng)的審查①M(fèi)etro Urban Growth Boundary Amendment Approval(Order 12-UGB-001826)，2012:91.。

在地方層面，地方政府成立的公民參與委員會(huì)(CIC)就城市開(kāi)發(fā)和實(shí)施管理提出建議，促進(jìn)公眾和城市之間協(xié)商過(guò)程的程序。城市增長(zhǎng)邊界的具體劃定和調(diào)整是綜合規(guī)劃編制的重要內(nèi)容，編制綜合規(guī)劃時(shí)首先要明確如何落實(shí)《導(dǎo)則》中關(guān)于公眾參與的目標(biāo)，制定公眾參與計(jì)劃，并應(yīng)用公眾參與的程序(CIP)為規(guī)劃過(guò)程所有階段包括城市增長(zhǎng)邊界調(diào)整的公眾參與提供幫助。

2.2 城市增長(zhǎng)邊界政策的實(shí)施效果

2.2.1 控制城市蔓延和優(yōu)化城市內(nèi)部結(jié)構(gòu) 俄勒岡州土地利用系統(tǒng)建立的兩個(gè)主要原因是渴望保護(hù)農(nóng)場(chǎng)和林場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和限制無(wú)效的蔓延。Nelson分析1982—1992年美國(guó)人口和農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，俄勒岡州每新增一個(gè)居民會(huì)失去0.33英畝土地，而喬治亞州則會(huì)失去2.1英畝［7］。根據(jù)Metro的《2014年城市發(fā)展報(bào)告》，波特蘭地區(qū)的城市增長(zhǎng)邊界在1979年設(shè)定，1979年至2014年城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)的人口增長(zhǎng)了61%，同期增長(zhǎng)邊界面積只擴(kuò)張了14%①M(fèi)etro.2014 Urban Growth Report，2014.。

2.2.2 集約利用土地 城市增長(zhǎng)邊界政策對(duì)于土地集約利用體現(xiàn)在兩方面，一方面是該政策直接影響土地的供給。Wu等評(píng)估了地方土地利用法規(guī)(包含增長(zhǎng)邊界政策)對(duì)俄勒岡等美國(guó)西部5個(gè)州土地開(kāi)發(fā)的影響，得出1982年至1997年，地方土地利用法規(guī)使新開(kāi)發(fā)用地供應(yīng)總量減少了10%［8］。另一方面該政策促進(jìn)城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)用地集約化使用。在波特蘭大都市區(qū)，從1998年到2012年，94%的新住宅單位是建立在1979年最初設(shè)定的城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)。

2.2.3 保護(hù)農(nóng)田和森林 俄勒岡州政府要求地方政府必須專注城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)的新發(fā)展，并區(qū)劃增長(zhǎng)邊界以外的土地，通過(guò)將這些土地作為專門(mén)農(nóng)用、森林使用或例外地區(qū)使用，以限制城市增長(zhǎng)邊界以外的土地開(kāi)發(fā)［9］。俄勒岡州土地保護(hù)和開(kāi)發(fā)部發(fā)布的年度業(yè)績(jī)報(bào)告中針對(duì)城市增長(zhǎng)邊界的擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地的使用情況進(jìn)行評(píng)估，新增劃入城市增長(zhǎng)邊界的土地被納入評(píng)估的指標(biāo)，其標(biāo)準(zhǔn)是每年被添加到城市增長(zhǎng)邊界的土地至少有55%應(yīng)是目前的非資源用地，而不是目前分區(qū)劃定的農(nóng)場(chǎng)或森林用地②Department of Land Conservation and Development.Annual Performance Progress Report(APPR)for Fiscal Year(2010-2011).2011.。

3 俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界政策實(shí)踐的特征

3.1 獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)

城市增長(zhǎng)邊界發(fā)揮作用需要合理的、穩(wěn)定的和連續(xù)的政策支撐，這就要求對(duì)政策負(fù)責(zé)的不僅僅是某個(gè)具體領(lǐng)導(dǎo)人，而需要有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界是由區(qū)域和地方政府制定，并經(jīng)過(guò)州土地保護(hù)和開(kāi)發(fā)部進(jìn)行統(tǒng)一審批，這就確保地方和區(qū)域政府的土地利用決策與州目標(biāo)的一致。作為俄勒岡州區(qū)域自治管理模式的代表，Metro通過(guò)建立區(qū)域性規(guī)劃框架來(lái)管理和劃定城市空間增長(zhǎng)邊界，以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市的空間增長(zhǎng)。

3.2 政策的一致性

俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界政策的成功在于全州統(tǒng)一的法規(guī)和完善的政策體系。在全州統(tǒng)一的法律和管理規(guī)定的約束下，區(qū)域政府和地方政府城市增長(zhǎng)邊界的劃定避免了各自為政、相互制約。俄勒岡州全面的增長(zhǎng)管理政策體系確保了城市增長(zhǎng)邊界政策從目標(biāo)制定到實(shí)施管理能夠保持很好的一致性。

3.3 分級(jí)的管理模式

俄勒岡州城市增長(zhǎng)邊界政策分為兩個(gè)層面:州層面負(fù)責(zé)城市增長(zhǎng)邊界相關(guān)法律、原則以及管理政策的制定，地方層面負(fù)責(zé)城市增長(zhǎng)邊界的具體劃定和實(shí)施管理。這種增長(zhǎng)管理制度一方面強(qiáng)化了城市增長(zhǎng)邊界管理的標(biāo)準(zhǔn)化，另一方面，有利于地方政府在實(shí)施階段因地制宜地制定增長(zhǎng)管理政策。

4 對(duì)我國(guó)城市增長(zhǎng)邊界政策的啟示

4.1 完善的法規(guī)體系

城市增長(zhǎng)管理政策采用的是“自上而下”的執(zhí)行模式［10］，不同行政層級(jí)有關(guān)城市增長(zhǎng)邊界的法規(guī)政策直接影響到增長(zhǎng)管理政策的實(shí)施。2006年建設(shè)部頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃編制辦法》首次以管理文件的形式提出了城市增長(zhǎng)邊界的概念。國(guó)土部門(mén)近年來(lái)頒布實(shí)施了一系列協(xié)調(diào)城市增長(zhǎng)與城市土地的合理利用政策，這些政策更多的關(guān)注于土地的使用，而缺少與城市增長(zhǎng)相關(guān)的管理政策。我國(guó)還沒(méi)有建立完整的城市增長(zhǎng)管理政策體系，與城市增長(zhǎng)管理相關(guān)的政策法規(guī)還局限在部門(mén)的規(guī)章制度層面，針對(duì)城市增長(zhǎng)邊界的相關(guān)政策法規(guī)不健全。

4.2 健全的決策機(jī)構(gòu)

在我國(guó)土地和建設(shè)管理體系中，地方政府發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，地方政府內(nèi)部的多個(gè)機(jī)構(gòu)分享城市增長(zhǎng)管理職能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府是土地和建設(shè)管理的責(zé)任人，地方政府中的國(guó)土資源局和住建局負(fù)責(zé)執(zhí)行。在實(shí)際的管理過(guò)程中，地方政府往往將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，國(guó)土部門(mén)和住建部門(mén)在利益的博弈中始終處于弱勢(shì)的地位。國(guó)土資源部發(fā)布的2014年上半年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法案件28510件，涉及土地面積11 256.9hm2，同 比 分 別 增 長(zhǎng) 27.7% 和18.9%［11］。我國(guó)需要在省域?qū)用嬖O(shè)立相應(yīng)增長(zhǎng)管理委員會(huì)，協(xié)調(diào)規(guī)劃管理部門(mén)和國(guó)土部門(mén)的管理職能，統(tǒng)一管理區(qū)域內(nèi)城市增長(zhǎng)邊界政策，指導(dǎo)各個(gè)城市的增長(zhǎng)管理以及土地的合理利用。

4.3 科學(xué)的制定政策

根據(jù)《編制辦法》，中國(guó)城市空間增長(zhǎng)邊界的劃定是在總體規(guī)劃階段完成的。雖然，城市總體規(guī)劃由高層級(jí)政府(包括中央政府、省級(jí)政府)審批，必須要遵循高層級(jí)政府的有關(guān)政策要求，并據(jù)以構(gòu)建地方的規(guī)劃政策框架，用以指導(dǎo)各專業(yè)領(lǐng)域及實(shí)施性規(guī)劃的編制［12］。但總體規(guī)劃的編制和實(shí)施主體都是城市政府，其編制目的更多的是保障自身的利益得以實(shí)現(xiàn)。在缺少城市增長(zhǎng)邊界的建立、調(diào)整和管理的相關(guān)政策時(shí)，對(duì)城市增長(zhǎng)邊界進(jìn)行規(guī)范性的制定就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此制定城市增長(zhǎng)邊界時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)跨部門(mén)的合作，這種合作分為兩個(gè)體系，一個(gè)是上下級(jí)政府之間的合作，強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)城市增長(zhǎng)邊界政策的原則制定、區(qū)域協(xié)調(diào)、實(shí)施管理和后期監(jiān)督的管控作用。另一個(gè)是同級(jí)政府中不同部門(mén)的合作，應(yīng)對(duì)各部門(mén)的關(guān)于城市增長(zhǎng)邊界政策進(jìn)行有效整合，并將其他部門(mén)的發(fā)展訴求在城市增長(zhǎng)邊界制定中予以協(xié)調(diào)。

4.4 有效的公眾參與

20世紀(jì)90年代初，波特蘭大都市區(qū)議會(huì)在對(duì)城市增長(zhǎng)邊界進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整時(shí)，同各地的政府官員和公民代表召開(kāi)了182場(chǎng)公開(kāi)會(huì)議，并利用多種媒體，向大都市區(qū)全部55萬(wàn)戶家庭寄發(fā)了問(wèn)卷［13］。針對(duì)城市增長(zhǎng)邊界制定和修改的公眾參與，首先需要建立一個(gè)合理的程序，這一程序應(yīng)該包括地方政府和省級(jí)政府兩個(gè)層面，涵蓋從邊界制定前、邊界制定中以及后期維護(hù)3個(gè)階段。只有保證城市增長(zhǎng)邊界政策在討論、批準(zhǔn)和調(diào)整階段的公開(kāi)透明，才會(huì)減少城市增長(zhǎng)邊界政策在實(shí)施管理中出現(xiàn)的偏差。

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