周子微

我國養(yǎng)老金并軌存在的困境及對(duì)策研究

周子微

國務(wù)院于2015年1月14日印發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，意味著養(yǎng)老金并軌已成定局。然而養(yǎng)老金改革的進(jìn)程并不會(huì)一帆風(fēng)順，諸如新舊體制的統(tǒng)一、養(yǎng)老金收支缺口以及并軌后體系的完善問題都丞待解決。應(yīng)以養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的價(jià)值理念為出發(fā)點(diǎn)，通過加大財(cái)政支持、確立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、確立法規(guī)政策等措施予以完善。

養(yǎng)老保險(xiǎn)；并軌；對(duì)策

一、我國養(yǎng)老雙軌制的改革背景

近年來中國的老齡化問題日益嚴(yán)峻，并伴隨著大規(guī)模、高增速的特點(diǎn)，在此背景下如何確保各行各業(yè)退休者的權(quán)益關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定以及公平公正的價(jià)值理念是否能得到踐行。中國長久以來都實(shí)行著養(yǎng)老金“雙軌制”，即公務(wù)員、機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用是由國家財(cái)政撥款，個(gè)人無需負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用；而企業(yè)員工則是依據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率基于企業(yè)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的20%納入社會(huì)統(tǒng)籌基金，個(gè)人繳納的8%納入個(gè)人賬戶。在這種特殊的“雙軌制度”下，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休職工往往能領(lǐng)到占原工資80%甚至更高比例的退休金，而企業(yè)員工的退休金則僅僅占退休前工資的50%～60%。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的三大支柱之一，不同群體之間的落差直接反映著社會(huì)的不公平程度，這也是長久以來備受爭(zhēng)論的主要矛盾之一。在信息高速流通、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，公平正義已不再局限于道德范圍，而可以演變成社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題，可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身。自2008年初我國便開始了試點(diǎn)性的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，數(shù)十年來難有突破一直處于擱淺狀態(tài)。而2015年《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的發(fā)布，意味著政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革之路上終于完成了破冰之旅，也意味著長久的“雙軌制”達(dá)到了制度上的根本并軌，某種層面上說此次改革的意義已經(jīng)超越了一項(xiàng)社會(huì)政策，這對(duì)于中國之后社會(huì)發(fā)展和其他層面的改革都具有著歷史性的意義。

二、養(yǎng)老金并軌改革中的困境分析

（一）利益困境

作為此次改革的受作用者，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員被納入到企業(yè)職工的養(yǎng)老制度內(nèi)，意味著他們的原有利益受到直接折損。改革后，他們所能得到的退休養(yǎng)老金在數(shù)額上明顯減少。另外，他們?cè)谠械酿B(yǎng)老保障體系下早已產(chǎn)生了“福利依賴”的心理，并以此為職業(yè)優(yōu)越感中的一部分。因此他們?cè)谛睦砩虾茈y接受轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)員工一樣由個(gè)人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行繳納。在客觀因素與主觀因素的共同作用下，使得作為既得利益者的部分相關(guān)人員對(duì)此次改革抱有抵觸情緒。同時(shí)，由于職業(yè)性質(zhì)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員對(duì)改革政策的影響更大甚至一些利益代表著可以直接參與政策的制定，這就對(duì)改革的進(jìn)行造成了相當(dāng)大的阻力，而在改革的執(zhí)行層面也有著相當(dāng)大的影響力，這決定著養(yǎng)老并軌的改革是否能落到實(shí)處、具體政策是否能得到有效執(zhí)行、改革初行階段存在的漏洞是否會(huì)存在“鉆空子”的可能。

此次改革的作用對(duì)象并未有涵蓋公務(wù)員，原因在于公務(wù)員在改革中往往掌握著先行信息，在改革中的話語權(quán)作用力更大，要觸動(dòng)他們的利益存在極大的困難。由于《決定》只提及了機(jī)關(guān)事業(yè)單位，因而他們已經(jīng)站在了公務(wù)員的利益對(duì)立面，從利益統(tǒng)一者變?yōu)榱藳_突的雙方，這更加劇了公務(wù)員對(duì)自身利益受損的擔(dān)憂。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的目的就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，當(dāng)改革無法作用在全體公民、不同職業(yè)群體時(shí)，也就違背了改革的初衷。矛盾沖突依然存在，社會(huì)問題依然無法到得根本解決，也不利于我國整體改革之大計(jì)。

（二）政策困境

處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國，許多政策的制定和出臺(tái)都是為了解決特定時(shí)期的某些特定問題，一項(xiàng)大政策又會(huì)衍生出許多小政策，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”就是一種特有時(shí)期產(chǎn)物的典型。而雙軌制的突出問題就是引發(fā)了政策“碎片化”。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策“碎片化”，既指城鄉(xiāng)、不同職業(yè)人群和不同區(qū)域之間的，更指政策過程中由于政策目標(biāo)和手段間相互沖突的各種異化現(xiàn)象。長期的政策碎片化分割著養(yǎng)老保險(xiǎn)信息的流通、分離了養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督體制，“部門主義”下的各自為政促使不同群體樂于攀比養(yǎng)老待遇，浪費(fèi)資源的同時(shí)也導(dǎo)致了公平正義的流失。作為國有企業(yè)改革的配套措施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，自制度選擇的開始便意味著對(duì)制度建設(shè)的路徑依賴，后期為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的步伐、滿足不同群體的需求便進(jìn)入了補(bǔ)丁式（制度中的某一階段出了問題就出臺(tái)新政策去加以補(bǔ)救，舊政策難以解決問題就由新政策予以糾正）的政策碎片化發(fā)展。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面不斷擴(kuò)大，“增量式”的發(fā)展路徑加深了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的碎片程度，在大碎片中穿插著小碎片。改革當(dāng)中利益受觸動(dòng)的群體必然會(huì)以消極或抵抗的態(tài)度堅(jiān)守自己的立場(chǎng)，結(jié)果就是導(dǎo)致原有政策碎片化的固化，直接阻礙著此次改革的進(jìn)行，若不能得到妥善解決會(huì)進(jìn)一步激發(fā)不同群體之間的矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

（三）財(cái)政困境

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有事業(yè)單位有111萬，事業(yè)編制內(nèi)人員數(shù)額達(dá)3153萬。面對(duì)人口基數(shù)巨大的改革對(duì)象，盡管中央政府提出了“老人使用老辦法、新人使用新辦法”的實(shí)施前提，然而作為“中人”該何去何從，該向上并軌還是向下并軌，始終還處于一種比較模糊的界定范圍。按照企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繳納時(shí)間需要達(dá)到15年才能在退休后領(lǐng)取相應(yīng)數(shù)額的養(yǎng)老金。然而根據(jù)最新的相關(guān)調(diào)查，這5萬“中人”的養(yǎng)老金存在5萬億元的缺口，缺口的填補(bǔ)由誰來承擔(dān)，這個(gè)問題中央政府也并沒有給出理想的解決方案。倘若這筆費(fèi)用落在了事業(yè)單位的肩上，必然會(huì)通過各種方式轉(zhuǎn)嫁到單位內(nèi)的職工身上，也必然會(huì)造成各種公務(wù)物品的價(jià)格上漲。倘若由國家財(cái)政來彌補(bǔ)這個(gè)缺口，也會(huì)對(duì)國家的財(cái)政收支造成一個(gè)巨大的困境。

目前，我國企業(yè)員工的制度養(yǎng)老率一直保持在30%左右，短期內(nèi)似乎是有利于國家財(cái)政收支的平衡，但在長期內(nèi)無疑是飲鴆止渴，國家對(duì)養(yǎng)老金支付對(duì)財(cái)政存在極大的威脅。在老齡化日益加速的環(huán)境下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)并軌最終有利于統(tǒng)一國內(nèi)勞動(dòng)市場(chǎng)，但會(huì)形成新的歷史欠賬。養(yǎng)老并軌是時(shí)代發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值的必然途徑，但若不能從國家財(cái)政角度對(duì)養(yǎng)老金缺口問題給予有效填補(bǔ)，便難以落實(shí)改革的美好愿景。

三、解決養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革的對(duì)策分析

（一）協(xié)調(diào)改革中的多元利益主體

無論是推動(dòng)改革的黨和中央政府，還是改革的對(duì)象機(jī)關(guān)事業(yè)單位，以及公務(wù)員和企業(yè)員工這兩個(gè)全體都是此次“并軌”中的利益相關(guān)者，協(xié)調(diào)多元主體之間的利益沖突可以最大程度的緩解不同群體之間的矛盾，有利于保證改革的順利進(jìn)行。第一，國家應(yīng)承擔(dān)起新舊制度銜接中的資金缺口，從財(cái)政上推動(dòng)改革的平穩(wěn)發(fā)展。由于長期的政策碎片化，不同區(qū)域之間、區(qū)域中不同單位之間早已形成了各自的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這種不同在某些省市差距不大而在有些省市落差明顯，因此國家既要抓住改革對(duì)象的共性也要把握區(qū)域的個(gè)性，做到統(tǒng)籌規(guī)劃。整體上看，養(yǎng)老金缺口最終還是要由國家財(cái)政擔(dān)負(fù)，對(duì)此國家要規(guī)劃新的對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)支出比例，可以通過撥款社?；鸬姆绞剑瑥浹a(bǔ)養(yǎng)老金缺口。第二，機(jī)關(guān)事業(yè)單位對(duì)銜接養(yǎng)老金缺口也有著不可推卸的責(zé)任。機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)按照類似企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合，即單位繳納8%個(gè)人繳納4%，強(qiáng)制實(shí)行補(bǔ)充養(yǎng)老金的“職業(yè)年金”。從本質(zhì)上看，職業(yè)年金是職工工資的延期支付，這種延期支付的目的，是為職工未來的退休養(yǎng)老做準(zhǔn)備，以避免基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不足導(dǎo)致生活水平下降。從這個(gè)意義上講，職業(yè)年金將對(duì)提高養(yǎng)老金替代率、緩解財(cái)政壓力發(fā)揮重要作用，也將有利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的平穩(wěn)過渡。職業(yè)年金的強(qiáng)制建立，將發(fā)揮機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用；適用范圍和繳費(fèi)基數(shù)均與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)關(guān)規(guī)定一致，切實(shí)維護(hù)了制度的統(tǒng)一性。

（二）形成多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

世界銀行認(rèn)為，多支柱、多層次的養(yǎng)老保障制度，才能保證一個(gè)國家養(yǎng)老制度的健康發(fā)展和可持續(xù)性，這個(gè)觀點(diǎn)已經(jīng)被越來越多的國家接受和驗(yàn)證。誠然，國家在承擔(dān)主要義務(wù)的同時(shí)，也要把社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利納入政策出發(fā)視角，切實(shí)地扶持慈善事業(yè)和商業(yè)保險(xiǎn)，形成一個(gè)有層次、多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度相比于企業(yè)而言，心理上讓人停留在國家養(yǎng)老、政府負(fù)責(zé)的層面上，這與企業(yè)多層次養(yǎng)老體系相比對(duì)養(yǎng)老制度的可持續(xù)發(fā)展施加了相當(dāng)?shù)膲毫Α?shí)際上關(guān)于多層次、多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)和完善已經(jīng)相對(duì)成熟了，而此次改革我國是否能有效吸收其中的經(jīng)驗(yàn)用于構(gòu)建和完善多層次養(yǎng)老保障體系，責(zé)任由政府、市場(chǎng)組織、企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)，最終利益由不同主體共享，這對(duì)我國應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的老齡化危機(jī)，實(shí)現(xiàn)“壯有所用，老有所養(yǎng)”的現(xiàn)代文明追求具有重要的意義。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位以自身利益為導(dǎo)向無法充分認(rèn)識(shí)到多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要性，當(dāng)老齡化浪潮襲來，單純的依靠基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是難以維持較為充足和體面的老年生活，對(duì)國家財(cái)政而言更是沉重的負(fù)擔(dān)。缺乏相關(guān)政策和法律制度支撐也困擾著多層次養(yǎng)老體系的構(gòu)建，阻礙了建立、管理和監(jiān)督第二、三支柱，不健全的制度和不規(guī)范的操作是這種影響的直接結(jié)果。企業(yè)年金作為多層次中的重要環(huán)節(jié)，然而長期以來企業(yè)年金由于自愿性特點(diǎn)被重大企業(yè)可以少交、不交，在小企業(yè)更是一個(gè)盲區(qū)，也因此被稱為大型國企及機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“福利腐敗”，因此國家應(yīng)基于企業(yè)足夠的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)建立企業(yè)年金，達(dá)到本次“并軌”公平群體間養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的。國家在政策方面要構(gòu)建有利于企業(yè)投資企業(yè)年金的積極環(huán)境，提高投資收益水平，促使企業(yè)年金可以在規(guī)范的框架下良性發(fā)展。

（三）加快確立養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)法規(guī)政策

為使我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提供有力依據(jù)和強(qiáng)大的政策保障，應(yīng)盡快建立健全事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的相關(guān)法律法規(guī),并且統(tǒng)一我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的相關(guān)政策。從我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的歷程來看，正是因沒有強(qiáng)制的法律法規(guī)和有效的政策指導(dǎo)作為改革的有力保證，才導(dǎo)致各地出臺(tái)的事業(yè)單位養(yǎng)老政策缺乏國家法律法規(guī)方面的保障和支持，這也導(dǎo)致了全國各地出現(xiàn)了政策上的多樣性、隨意性和不配套性。所以我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須由國家制定專門針對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老及其他險(xiǎn)種的法律政策，通過法制將我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度納入法制化和規(guī)范化的軌道上來。

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周子微，女，中國礦業(yè)大學(xué)南湖校區(qū)文法學(xué)院。

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1008-4428（2015）08-106-02