王玫

摘要：本文立足江西南昌，全面了解厲行節(jié)約制度建設(shè)的現(xiàn)狀，總結(jié)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的主要成果，剖析制度建設(shè)還存在的問題，研究提出進(jìn)一步貫徹厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的措施，具體是三項(xiàng)為：一是切實(shí)強(qiáng)化行政成本控制理念，實(shí)行科學(xué)化精細(xì)化管理； 二是建立健全績效考評，加強(qiáng)考核監(jiān)督機(jī)制； 三是轉(zhuǎn)變政府職能，適度運(yùn)用財(cái)政稅政策。

關(guān)鍵詞：厲行節(jié)約 反對浪費(fèi) 制度建設(shè) 行政成本 節(jié)約型社會

在新的歷史發(fā)展時(shí)期，大力倡導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約是落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，著力加強(qiáng)全黨作風(fēng)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。不久前，中央制定了推進(jìn)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)制度建設(shè)工作方案，采取“1+20”的制度建設(shè)框架，涵蓋預(yù)算管理、公務(wù)接待、公務(wù)用車、因公臨時(shí)出國（境）、會議活動、辦公用房、領(lǐng)導(dǎo)干部待遇、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人職務(wù)消費(fèi)以及審計(jì)、紀(jì)律監(jiān)督等各方面。整個(gè)工作方案最核心的就是《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》（簡稱《條例》）。這是中央首次將厲行節(jié)約上升到法規(guī)的高度，今后厲行節(jié)約反對浪費(fèi)工作的推進(jìn)也將有法、有據(jù)可依?！稐l例》可以說是一部關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的“基本法”。但實(shí)際效果如何，關(guān)鍵還在于貫徹落實(shí)。

一、貫徹厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的現(xiàn)狀

（一）南昌市厲行節(jié)約的財(cái)政制度建設(shè)

2014年2月，《南昌市黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例實(shí)施細(xì)則》（簡稱《實(shí)施細(xì)則》）頒布?！秾?shí)施細(xì)則》針對《條例》的十二個(gè)章節(jié)六十五條規(guī)約講落實(shí)，易操作，進(jìn)一步細(xì)化為十二章九十三條工作指南。5月，南昌市陸續(xù)出臺會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)等經(jīng)費(fèi)管理制度，與之前的“三公”經(jīng)費(fèi)公開、公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄等一起，基本完成制度框架建設(shè)。

（二）厲行節(jié)約是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

遏止三公消費(fèi)，推行厲行節(jié)約是過去一年來政府政治體制改革內(nèi)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它是一項(xiàng)關(guān)系到國計(jì)民生的重大決策。2013年南昌市財(cái)政總收入完成558億元，地方公共財(cái)政預(yù)算收入完成291.9億元，地方公共財(cái)政預(yù)算支出達(dá)417.8億元，收支基本維持平衡。但是南昌市在全國不屬于發(fā)達(dá)地區(qū)，2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26151元，低于全國26955元的平均水平，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)分別為35.2%和42.9%。2013年南昌市有18.30萬人享受最低生活保障，占全市總?cè)丝诘?.5%，還有為數(shù)眾多的其他困難群眾。據(jù)第六次人口普查統(tǒng)計(jì)，全市65歲以上老人38.89萬人，我市已進(jìn)入老齡化社會，老齡化程度不斷加劇。未富先老，全市科教衛(wèi)、社會保障、住房保障等重點(diǎn)事業(yè)支出均需要保持一個(gè)較快增長，財(cái)政收支壓力巨大。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)取之于民，用之于民。只有通過厲行節(jié)約，提高財(cái)政資金使用效益，政府可以將每年節(jié)省下來的錢用于公眾財(cái)政支出，提高城市建設(shè)，切實(shí)改善人民的生活水平。

（三）厲行節(jié)約對南昌市經(jīng)濟(jì)的影響

據(jù)南昌市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2013年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)3336.03億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長10.7%，增幅較往年有明顯下降。據(jù)專業(yè)人士分析，由于中央銀行采取的緊縮財(cái)政和貨幣政策，加之利率上升，經(jīng)濟(jì)增長速度仍將保持低位增長。

盡管厲行節(jié)約反對浪費(fèi)系列政策的出臺，短期內(nèi)對南昌經(jīng)濟(jì)造成了一定程度的影響，但是據(jù)統(tǒng)計(jì)局2013年公報(bào)，南昌市2013年地區(qū)內(nèi)企業(yè)（含中央、省屬公司）實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額97.22億美元，比上年增長17.3%，增長幅度是上年的3倍多。三次產(chǎn)業(yè)在固定資產(chǎn)投資中所占比重由2012年的1.1：42.9：56.0調(diào)整為2013年的0.9：44.2：54.9。投資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。拉動經(jīng)濟(jì)增長如果依靠“三公”消費(fèi)，那極不正常。整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將極不健康穩(wěn)定。厲行節(jié)約有利于建立起一個(gè)健康的消費(fèi)市場，有利于將現(xiàn)有的投資主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長，從而實(shí)現(xiàn)長期的穩(wěn)步發(fā)展。

二、南昌市完善厲行節(jié)約取得的成果

（一）改革創(chuàng)新財(cái)政體制，形成行政成本管控機(jī)制

南昌市各級財(cái)政部門實(shí)行科學(xué)化精細(xì)化，全面實(shí)行全口徑綜合預(yù)算管理，將部門所有收入和支出全部納入一本預(yù)算，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線制度，全面推進(jìn)部門預(yù)算改革，不斷完善政府采購和國庫集中支付制度，切實(shí)加強(qiáng)部門財(cái)務(wù)管理，全面推行公務(wù)卡結(jié)算，從制度上堵塞漏洞，成立績效評價(jià)管理辦公室，對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)。

2013年南昌市行政支出83.92億元，其中基本支出70.81億元，與上年相比，行政支出總額上升僅達(dá)4%，而其中基本支出下降6%，表明我市行政成本得到有效控制。

行政成本中的三公經(jīng)費(fèi)支出也有了大幅下降。2013年南昌市本級三公經(jīng)費(fèi)決算支出13305.41萬元，比預(yù)算少了7409.34萬元，下降幅度達(dá)36%，支出總額比上年減少1619.82萬元，降幅達(dá)10%。三公經(jīng)費(fèi)支出整體下降幅度都達(dá)到了中央要求的至少5%。

2014年南昌市繼續(xù)鞏固成果，著力開展公車、樓堂館所、論壇活動等清理清查，深入開展節(jié)能降耗和小金庫專項(xiàng)治理，行政成本將進(jìn)一步降低。

（二）加強(qiáng)資產(chǎn)管理，降低行政成本

隨著辦公條件的逐步改善，南昌市各級行政機(jī)關(guān)占有資產(chǎn)數(shù)量不斷增加。2013年，南昌市成立了資產(chǎn)管理中心，將市本級178個(gè)單位的房產(chǎn)、土地和對外投資進(jìn)行整合，評估總價(jià)值達(dá)235億元。這些資產(chǎn)被注入到城市建設(shè)投融資平臺，為城市建設(shè)節(jié)約了投入資金。資產(chǎn)管理中心還開展了資產(chǎn)招租資產(chǎn)出租備案工作，僅2013年就集中招租房屋面積28.09萬平米，租金達(dá)多9095.3萬元，極大地降低了行政成本。

（三）順利推行政府采購，節(jié)約資金巨大

2013年我市為貫徹厲行節(jié)約反對浪費(fèi)政策，大力推進(jìn)電子化政府采購管理和“區(qū)域聯(lián)動采購”工作。政府采購預(yù)算編制率由原來的50%提高到90%。2013年批復(fù)采購計(jì)劃5418件，較上年的712件有了大幅提高，采購規(guī)模達(dá)到43.43億元，實(shí)際完成39.65 億元，節(jié)約資金3.78億元，節(jié)約率達(dá)8.72%。endprint

（四）紀(jì)檢監(jiān)督成果顯著，節(jié)約風(fēng)尚初步建立

為確保厲行節(jié)約等令行禁止，南昌市各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持“節(jié)假日必查、工作日抽查、重點(diǎn)問題專查”，對公款吃喝、奢侈浪費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)接待、公車私用、公款釣魚以及其他違反八項(xiàng)規(guī)定行為開展“拉網(wǎng)式”檢查。僅在今年春節(jié)期間，南昌就組織33個(gè)暗訪組進(jìn)行暗訪，市一級就核查車輛1836部，并對102家酒店、賓館、娛樂場所、商場等進(jìn)行了查訪。對核實(shí)認(rèn)定占用公共資源的私人會所做出了關(guān)停3個(gè)，停業(yè)整改17個(gè)的處理決定。今年以來，南昌共查處各類違反八項(xiàng)規(guī)定問題14起，處理有關(guān)人員25人，其中給予黨紀(jì)政紀(jì)處分9人。通過這些專項(xiàng)檢查，南昌市行政機(jī)關(guān)節(jié)儉蔚然成風(fēng)。

三、厲行節(jié)約還存在問題

（一）厲行節(jié)約缺乏內(nèi)在動力

相對企業(yè)成本而言，行政主體的支出政治性和公共性特征十分明顯，來源又主要是納稅。這就導(dǎo)致一些行政主體往往偏重政治賬而輕視經(jīng)濟(jì)賬，很少考慮成本效益，在客觀上缺乏行政成本意識，不能形成降低成本厲行節(jié)約的自主行為。同時(shí)，由于長期受到傳統(tǒng)的消費(fèi)習(xí)慣、文化習(xí)俗以及政治體制等的影響，有的行政主體甚至還存在花別人的錢給部門和給自己辦事的思想，有著擴(kuò)大行政成本的內(nèi)在動力。

（二）行政成本控制較為薄弱

這幾年，各級政府雖然建立了行政成本管控機(jī)制，但從總體上看，更多的是立足財(cái)務(wù)上的制度建設(shè)，還沒有完全上升到法制上、行政上和社會整體。財(cái)務(wù)上的制度建設(shè)也存在不盡完善之處。從財(cái)務(wù)上看，財(cái)政部門還沒有一個(gè)行政成本的統(tǒng)一界定，科目體系也沒有成本核算內(nèi)容，導(dǎo)致實(shí)際行政成本很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，不便衡量。從法制上看，還沒有形成建設(shè)節(jié)約型政府的法律框架，還是限于規(guī)范性的文件。從行政上看，行政成本績效考核標(biāo)準(zhǔn)還只在初步摸索階段，還沒有完全建立。同時(shí)，行政成本控制也沒有與政績考核等掛鉤來。節(jié)約得不到獎(jiǎng)勵(lì)，浪費(fèi)得不到制裁。從 整體社會來看，行政成本還沒有公開，外部監(jiān)督?jīng)]有形成。

（三）預(yù)算軟約束塑造“節(jié)約泡沫”

據(jù)報(bào)載，截至 2014 年 1 月 23日，全國已有 28 個(gè)省、區(qū)、市公布了地方 “三公經(jīng)費(fèi)”和行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，與往年相比，數(shù)字上有一定降幅。浙江降幅為30%，南昌市本級下降21%，廣東、北京、湖北、上海、陜西等少數(shù)幾地下降超過10%，其他大多地方只降低了5%，有的甚至根本沒有提出要降的比例。

預(yù)算既然沒有明確限制，當(dāng)然不會有節(jié)約的實(shí)際壓力。很多地方之所以在“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算上相對寬松，可能是為了留出富余量，好在“三公經(jīng)費(fèi)”決算時(shí)，有一個(gè)漂亮“政績”。建立在預(yù)算泡沫基礎(chǔ)上的“節(jié)約財(cái)政資金”，癥結(jié)就在預(yù)算軟約束。南昌市本級雖然總體較好，但是全市個(gè)別部門、個(gè)別地區(qū)這類現(xiàn)象還有存在。

（四）紀(jì)檢監(jiān)督等推現(xiàn)象還是存在

多年以來，關(guān)于厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)的通知和禁令下發(fā)過多次，卻依然此起彼伏、屢禁不止，究其原因就是“帽子底下沒有人”，話說得很多，落實(shí)得很少。各級政府部門誰都說應(yīng)該反對浪費(fèi)，但誰都不承認(rèn)自己浪費(fèi)。浪費(fèi)不浪費(fèi)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)矩。相互攀比，互相推諉，呈現(xiàn)“司空見慣就不是浪費(fèi)，習(xí)以為常就不是浪費(fèi)”的怪像。

目前，很多浪費(fèi)現(xiàn)象還都陷于網(wǎng)友點(diǎn)題，記者調(diào)查，媒體曝光，然后才是有關(guān)部門處理。先外部，后內(nèi)部，先輿論，后處罰。因?yàn)橥獠堪l(fā)現(xiàn)和曝光的概率非常有限，許多浪費(fèi)者抱有僥幸心理。中央政治局會議強(qiáng)調(diào)：“對鋪張浪費(fèi)行為要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，堅(jiān)決維護(hù)制度的剛性約束力”。因此，要想真正杜絕浪費(fèi)，監(jiān)督部門就必須負(fù)起責(zé)任，千萬不能等和推。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)厲行節(jié)約的若干建議

（一）切實(shí)強(qiáng)化行政成本控制理念，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化精細(xì)化管理

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主弗里德曼說過：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟(jì)；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費(fèi)；花別人的錢為別人辦事，最不負(fù)責(zé)任?！?一個(gè)人如此，一些政府部門亦是如此。

為切實(shí)貫徹落實(shí)厲行節(jié)約實(shí)施細(xì)則的決策部署，應(yīng)進(jìn)一步廓清行政成本控制的深刻內(nèi)涵，以理念的創(chuàng)新打牢行政成本控制的思想基礎(chǔ)。各級黨政機(jī)關(guān)進(jìn)一步創(chuàng)新思路、標(biāo)本兼治、加大力度，更需要各級各部門多管齊下、高度重視、協(xié)調(diào)一致、合力提升行政成本管控水平。提出三點(diǎn)建議：

一要強(qiáng)化成本率理念。行政成本率考慮了投入和產(chǎn)出；即要求節(jié)約投入，又要求獲得最大的行政成果，貫徹“節(jié)約支出是控制，提升效益也是控制”的理念，力求以最小的行政投入實(shí)現(xiàn)最大的行政產(chǎn)出。二要強(qiáng)化整體控制理念。行政成本既包括顯性成本，也包括隱性成本；既包括直接成本也包括間接成本；既包括行政作為成本也包括行政不作為引發(fā)的成本。現(xiàn)行行政的會計(jì)成本核算也應(yīng)該像全口徑預(yù)算一樣，包括行政的社會成本和經(jīng)濟(jì)成本，全方位立體地展現(xiàn)行政成本全貌。三要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)帶頭控制理念。由于行政成本的特殊性，只有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部才擁有決策權(quán)、制定權(quán)和審批權(quán)。這就需要各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭樹立成本意識、節(jié)約意識和控制觀念，以身作則帶好隊(duì)伍，管好一方。

（二）建立健全績效考評，加強(qiáng)考核監(jiān)督機(jī)制

厲行節(jié)約反對浪費(fèi)關(guān)鍵在于成本，控制行政成本關(guān)鍵在于執(zhí)行，而執(zhí)行的關(guān)鍵在于監(jiān)督。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督，在這三個(gè)監(jiān)督的基礎(chǔ)上重點(diǎn)健全三個(gè)機(jī)制：一要健全績效考評機(jī)制：財(cái)政預(yù)算績效管理要實(shí)現(xiàn)全面推行；建立健全行政成本投入產(chǎn)出績效管理指標(biāo)體系；中心指標(biāo)應(yīng)增加職能實(shí)現(xiàn)程度、社會公眾評價(jià)程度、服務(wù)對象滿意程度等內(nèi)容；完善事先、事中、事后績效評價(jià)程序；充分吸收社會相關(guān)組織參與評價(jià)，以保證績效評價(jià)的公正性、科學(xué)性和合理性。二要健全信息公開機(jī)制：要本著能公開的都公開，不公開是例外的原則，統(tǒng)一制定行政成本的公開項(xiàng)目、公開形式、公開載體等，增強(qiáng)行政成本透明度，主動接受社會各界的監(jiān)督和質(zhì)詢。目前公開的“三公”經(jīng)費(fèi)支出只是政府運(yùn)行的成本費(fèi)用之一，政府的辦公經(jīng)費(fèi)也是政府運(yùn)行成本的重要部分。加快編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，公布政府收入費(fèi)用總表和成本費(fèi)用明細(xì)表。三要健全獎(jiǎng)懲機(jī)制；要把績效考評和監(jiān)督結(jié)果，與預(yù)算安排、部門年度目標(biāo)管理，甚至干部選拔任用等直接掛鉤。對于績效考核中出現(xiàn)重大違規(guī)違紀(jì)行為的，從嚴(yán)給予黨紀(jì)政紀(jì)和法紀(jì)處分。endprint

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，適度運(yùn)用財(cái)政稅政策

厲行節(jié)約絕不是簡單的省吃儉用，積累資本。省吃儉用的節(jié)約，是通過抑制消費(fèi)增加投資。這種節(jié)約往往出現(xiàn)生產(chǎn)過剩，有效需求不足，陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)的怪圈，實(shí)質(zhì)上是一種浪費(fèi)。我們倡導(dǎo)的厲行節(jié)約是與反對浪費(fèi)相結(jié)合的，其根本是消除導(dǎo)致有效需求不足的根源，實(shí)現(xiàn)資源的合理分配。政府作為資源分配的一個(gè)主體，貫徹厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。由市場主導(dǎo)資源配置，政府建構(gòu)社會公平保障體系。

一是打破政府性壟斷。政府性壟斷主要是政府能夠?qū)鹑?、土地和礦產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與行政許可等軟硬性資源直接控制，深度介入了資源的配置。政府應(yīng)通過擴(kuò)大金融主體、加強(qiáng)市場競爭降低存貸利差，削減融資成本等，打破國有銀行對借貸資本供給的壟斷。政府應(yīng)降低財(cái)政收入對售賣土地的依賴，緩解地價(jià)上漲壓力，并保障土地所有者權(quán)益。政府應(yīng)大幅減少行政審批、核準(zhǔn)與備案范圍，減少對各類機(jī)構(gòu)及其活動的認(rèn)定，通暢企業(yè)經(jīng)營。

二是實(shí)行結(jié)構(gòu)性增減稅。結(jié)構(gòu)性減稅，政府應(yīng)通過減免政策扶持小微企業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大就業(yè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，充分發(fā)揮市場作用，降低市場選擇成本。結(jié)構(gòu)性增稅，是增加對生產(chǎn)資料（主要是財(cái)產(chǎn)）的課稅，替代對勞動報(bào)酬的課稅；增加直接稅，減少間接稅的比重。結(jié)構(gòu)性增減稅政策應(yīng)做到總體平衡，以減為主和保護(hù)中低收入者財(cái)產(chǎn)性收入，加強(qiáng)對高收入者的監(jiān)管?？偟膩碚f，調(diào)整財(cái)稅制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)投資主體由政府向個(gè)人的轉(zhuǎn)換，公平分配，加強(qiáng)市場的基礎(chǔ)性作用，保障勞動者對剩余的占有與累積。

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