薛飛

摘要：公權(quán)力是社會運作過程中所需的“必要的惡”。看到公權(quán)力必要的同時，我們更要認(rèn)知它是一種“惡”，如果放松對他的規(guī)制，公權(quán)力就有可能失去的他的本來功能。我國基層民主建設(shè)的過程中就存在對公權(quán)力規(guī)制不足引發(fā)的問題，為解決這些問題，我們就更應(yīng)加強對公權(quán)力的控制力度。

關(guān)鍵詞：基層民主；公權(quán)力；規(guī)制

公共權(quán)力，是指在公共管理過程中，由國家機關(guān)和其他公共組織掌握并行使的，用以處理社會事務(wù)、維持社會穩(wěn)定和增進公共利益的權(quán)力。但是我們應(yīng)該還要認(rèn)識到公權(quán)力的來源是私權(quán)利的許可，目的是私權(quán)利的保護，所以公權(quán)力存在必須依據(jù)其正當(dāng)性?？晒珯?quán)力又具有強制性、擴張性和腐蝕性的特點，所以在其運行過程之中也極為容易產(chǎn)生異化的現(xiàn)象。故而我們對公權(quán)力必須要加以約束。在我國基層民主進程中公權(quán)力運行就存在一系列問題。

一、基層民主過程中公權(quán)力運行存在的問題分析

（一）公權(quán)力的擴張

公權(quán)力的濫用是十分古老且普遍的現(xiàn)象，在當(dāng)前的基層民主進程之中公權(quán)力的擴張同樣是相當(dāng)嚴(yán)重的問題之一?；鶎用裰髟谕七M中較為注重選舉環(huán)節(jié)，雖然在這一過程中我們對公權(quán)力的產(chǎn)生了制約，但是這并沒有長久性，就像前面所講公權(quán)力是一中“必要的惡”，它必須一定規(guī)范對他長期控制，而在基層民主推進過程中對公權(quán)力缺乏長期的監(jiān)管和控制，要不是對公權(quán)力監(jiān)管不夠重視，要不是公權(quán)力監(jiān)督主體實力匱乏，缺乏一定的支持，從而就給公權(quán)力的擴張?zhí)峁┝艘欢ǖ臈l件，使得公權(quán)力可以在不受限制的前提下超出自己的運作范圍。除此之外，公權(quán)力的擴張有時還受到選民的縱容。在基層公權(quán)力運作當(dāng)中，由于公民法律意識薄弱，法治精神缺失常常會出現(xiàn)為實現(xiàn)自身短期利益，為權(quán)力的擴張大開綠燈的情況。

（二）公權(quán)力的腐敗

一旦有公共權(quán)力的存在，就有可能發(fā)生某些公共職務(wù)人員偏離或者說背離權(quán)力設(shè)置的初衷、目的這一正確的軌道而按照自己設(shè)定的軌道使用公共權(quán)力的情況。在基層民主進程之中由于民眾監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺失或?qū)?quán)力監(jiān)督的形式化就給權(quán)力腐敗提供了較適宜的溫床，從而只是基層民主中腐敗盛行，特別是在村民自治領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域?qū)ψ灾谓M織權(quán)力的約束和規(guī)范更是遠(yuǎn)低于政權(quán)層面，在村民自治中村民的形式化參與及村民監(jiān)督機制的不健全都是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根源之一。公民的法治精神缺失則是誘發(fā)這些問題的主觀因素?；鶎诱蚊裰骰M程中制度設(shè)計也存在著薄弱環(huán)節(jié)，對特別是對村民自治組織的權(quán)力約束機制不健全，缺乏可操作性設(shè)計等成為誘發(fā)這些問題的客觀原因。

（三）不同類型公權(quán)力之間摩擦

公權(quán)力對私權(quán)利的影響除了直接對私權(quán)利的影響外，還存在由于公權(quán)力之間的爭斗，而對私權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生的間接影響，公權(quán)力的摩擦和公權(quán)力的聯(lián)合腐化一樣存在已久，不同的公權(quán)力所有者在出現(xiàn)權(quán)力擴張欲望或權(quán)力腐敗之時就愈發(fā)的容易出現(xiàn)公權(quán)力間的沖突問題，同時這也與權(quán)力界限不清有及權(quán)力交叉有重要關(guān)系。

在我國基層民主進程中這種問題主要就表現(xiàn)在基層政權(quán)組織與基層社會組織之間的權(quán)力摩擦問題，在不同公權(quán)力的摩擦中權(quán)利的界限很難界定，這就必然引起不同權(quán)力的行動效率的缺失或者為權(quán)力腐敗提供一個空隙，同時部門間利益的追求必然會使得不同部門取向利益獲得較多的事務(wù)，這就為權(quán)力摩擦提供了基礎(chǔ)，這一問題存在主要是在于鄉(xiāng)村二者之間權(quán)力范圍的規(guī)制不清。在基層民主進程中人們沒有一個好的問題解決渠道從導(dǎo)致民眾在問題解決中病急亂投醫(yī)的情況，這也給了公權(quán)力之間的摩擦提供了條件。

（四）公權(quán)力運行空隙的存在

人們往往關(guān)注濫用公權(quán)力對私權(quán)造成的侵害，卻對公權(quán)力不作為、少作為導(dǎo)致的侵權(quán)關(guān)注甚少。我們可以這樣理解：“如果說濫用公權(quán)力是顯性的直接侵權(quán)，那么，公權(quán)力的缺位就是隱性的間接侵權(quán)。這種侵權(quán)不僅具有一定的普遍性，而且具有隱蔽性，容易被忽視”。這種情況的出現(xiàn)往往與公權(quán)力的怠慢和公民的冷漠有關(guān)。

基層民主進程中這種公權(quán)力縫隙也同樣普遍存在，特別是一些“老大難”問題，部門利益獲得較少且工作難度大，在沒有較好的制度規(guī)制之下往往會出想不同公權(quán)力集體避行的情況，這就使得公民在參與基層民主的進程中缺乏明確的問責(zé)機制，最終草草了事。比較典型的同樣也是存在于鄉(xiāng)村兩級公權(quán)力之間，為了趨利避害，從而將某些事務(wù)推出公權(quán)力的管轄范圍。

二、基層民主進程中公權(quán)力的規(guī)制

（一）加強基層民主法制建設(shè)

為規(guī)制基層民主進程中出現(xiàn)的公權(quán)力濫用，在客觀的制度規(guī)制上我們就應(yīng)當(dāng)加強基層民主制度建設(shè)，在制度上規(guī)制公權(quán)力權(quán)力和私權(quán)利的關(guān)系，公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系在立法時就需要妥善處理，以避免出現(xiàn)通過立法的方式關(guān)照某些特定部門的權(quán)益。進行立法的時候，就應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)私權(quán)的行使領(lǐng)域被不斷強化的公權(quán)所吞噬，尤其是在制定地方性法規(guī)的時候應(yīng)當(dāng)充分考慮人民支持不支持，因為這些法規(guī)針對的是當(dāng)?shù)厝嗣窕纠妗⒚裆矫娴氖马?。為了能夠確保公權(quán)力在法律規(guī)定的軌道上有效的行使就需要賦予行政機關(guān)必要的措施，但是又必須注意要以規(guī)范和制約公權(quán)的方式防止行政機關(guān)濫用賦予其的措施。在立法過程中必須始終貫徹公權(quán)和責(zé)任密切聯(lián)系、公權(quán)和利益要互相剝離之基本原則。

（二）提升法治精神

公權(quán)力持有者權(quán)力法治精神的缺失更容易運用公權(quán)謀私利，而公權(quán)力的受眾法治精神缺失則更容易對權(quán)力異化冷漠。所以在規(guī)制基層民主建設(shè)中的公權(quán)力時我們應(yīng)當(dāng)進一步加強法治精神建設(shè)，消除傳統(tǒng)家族意識和集體主義異化的影響，使人們知道自身權(quán)利的意義和重要性，特別是在對當(dāng)前的集體主義異化進行修改，使大眾知道集體主義并不是集體強壓與個人之上對個人權(quán)利無視，而是讓我們個人注重集體利益也并不是放棄個人權(quán)利，在不損害集體利益下充分保障個人權(quán)利不受集體意志的侵害。使人們有權(quán)利主體意識從而產(chǎn)生私權(quán)利保護意識增強法治精神。除此我們還應(yīng)加強基層社會群眾的文化教育和法治教育，使人們在基層民主實踐中通過參與政治活動和進程來認(rèn)知法治精神的實質(zhì)加深對法治的理解，也是提升法治精神的重要手段。

（三）加強公民社會建設(shè)

提高公民自組織能力，最終提高公民控制實力公民有組織地參與政治是現(xiàn)代社會政治發(fā)展的一個趨式。如何更好完善基層社會民眾的自組織水平就需要對社會整體信譽水平進行提升在這一過程中我們就需要一定的政府引導(dǎo)和信譽規(guī)范機制的實施，只有這樣才能更好地增強社會信譽程度。對社會信譽的建構(gòu)不是要我們從零開始，基層社會資本的精華部分在今天仍然有其價值。費孝通認(rèn)為，“傳統(tǒng)是社會所積累的經(jīng)驗?！奔彝ズ图亦l(xiāng)所體現(xiàn)的血緣和地緣是鄉(xiāng)土中國個體所擁有的最主要的社會資本，家庭及其擴展開來的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是基礎(chǔ)性的社會資本。在此基礎(chǔ)上價值新的信用機制的規(guī)范對基層社會的政治信任感也即社會資本有極大的積極作用。

（四）基層權(quán)力的關(guān)系應(yīng)給予改變

基層民主進程中出現(xiàn)如此一系列問題，其存在的一個主要原因就在于基層權(quán)力的關(guān)系架構(gòu)不清，為此我們就必須明確不同權(quán)力主體之間關(guān)系，不應(yīng)是基層社會的權(quán)利主體之間有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心，而應(yīng)當(dāng)促進他們之間的平衡發(fā)展和相互制約，是所有權(quán)利處于同等地位，避免權(quán)力之間矛盾沖突出現(xiàn)，當(dāng)然這還是需要一定的協(xié)調(diào)機制，即上一層公共權(quán)力機關(guān)應(yīng)當(dāng)扮演統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)節(jié)角色，讓所有的基層公權(quán)力組織能夠平等運行。改變這一關(guān)系的關(guān)鍵就是提升基層自治組織的地位，使得基層社會組織和基層政權(quán)之間地位平等。（作者單位：西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）

參考文獻：

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[2]方園，申來津. 國家權(quán)力與社會權(quán)力的關(guān)聯(lián)與讓渡[J]. 湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版）， 2007（06）