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2013年全國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了“十連快”，向著完成黨的十八大確定的收入倍增目標(biāo)又邁進(jìn)了堅(jiān)實(shí)一步。但當(dāng)前城鄉(xiāng)居民收入差距過大問題仍未扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村內(nèi)部收入失衡問題日益突出，農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立?，F(xiàn)階段，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，必須在制度創(chuàng)新上下功夫，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度不公平問題。

1.農(nóng)民收入問題的“四大差距”

2004年以來，農(nóng)民收入擺脫了持續(xù)徘徊局面。農(nóng)民人均純收入由2003年的2622元增加到2013年的8896元，年均實(shí)際增長(zhǎng)8.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前10年4.7%的年均增速。但在此背后，被平均數(shù)所掩蓋的收入分配失衡問題日漸凸顯。

一是城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距持續(xù)擴(kuò)大。城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距由2004年的6486元升至2013年的18059元，連創(chuàng)新高。越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)之地，城鄉(xiāng)居民收入差距越大。

二是區(qū)域間農(nóng)民收入差距逐漸拉大。近年來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的絕對(duì)差距仍在持續(xù)擴(kuò)大。2004年，最高的上海市最低的甘肅省農(nóng)民人均純收入相對(duì)差距為4.17倍，絕對(duì)差距為6268元;2013年，二者的相對(duì)差距雖然下降到3.76倍，但絕對(duì)差距擴(kuò)大到14100元。

三是農(nóng)村內(nèi)部收入差距日益明顯。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革的深入以及農(nóng)民分工分業(yè)的深化，農(nóng)民之間收入差距也在逐步擴(kuò)大。2013年，有60%的農(nóng)戶收入沒有達(dá)到全國(guó)平均水平，低收入農(nóng)戶人均純收入僅為高收入農(nóng)戶的12%左右。

四是農(nóng)民行業(yè)間收入差距日趨突出。從近年來主要收入來源的變動(dòng)趨勢(shì)看，農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)持續(xù)下降，工資性收入對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)較快上升。2004～2013年，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入的比重由47.6%持續(xù)下降到31.8%，增收貢獻(xiàn)率由64.4%下降到10.8%;工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由34.0%上升到45.2%，增收貢獻(xiàn)率由25.5%提高到58.9%。務(wù)農(nóng)農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民增收問題將越來越突出。

2.農(nóng)民增收的潛力分析

改革開放以來，農(nóng)民增收渠道逐漸多元化，這為促進(jìn)農(nóng)民增收提供了更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在新階段，隨著外部環(huán)境條件的改變，不同渠道的增收作用也發(fā)生了很大變化，農(nóng)民增收格局到了積極調(diào)整的重要節(jié)點(diǎn)具體表現(xiàn)在以下三方面：

第一，家庭經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)空間變窄。2013年，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)純收入占比已經(jīng)降至42.6%，其中第一產(chǎn)業(yè)收入占3/4，農(nóng)業(yè)收入對(duì)于家庭經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)起決定性作用，而農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)已經(jīng)趨于弱化。此外，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格漲幅將依然有限。

第二，工資性收入增長(zhǎng)短期受限較多。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率下調(diào)，平穩(wěn)增長(zhǎng)漸成常態(tài)。近年來經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)回落，2011年開始低于兩位數(shù)，2012年和2013年分別為7.8%和7.7%。外出農(nóng)民工月均收入增長(zhǎng)率也從2010年和2011年的20%左右，下降到近兩年的14%以下。

轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)空間很大。2004年以來，國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策密集出臺(tái)，一系列含金量較高的補(bǔ)貼補(bǔ)助政策付諸實(shí)施，農(nóng)民得到的轉(zhuǎn)移性收入絕對(duì)數(shù)量和占農(nóng)民人均純收入比重都增加較快，成為農(nóng)民增收的一大亮點(diǎn)。同時(shí)，隨著農(nóng)村改革不斷深化，農(nóng)民的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)更多地參與收入分配，農(nóng)村的社區(qū)合作、股份合作快速發(fā)展，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)很快，一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入占到1/3以上。

3.影響農(nóng)民增收的制度障礙

改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快，“三農(nóng)”政策支持力度持續(xù)加大，農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制日趨健全，農(nóng)民增收政策環(huán)境總體向好。但總體上看，制度不公平仍然是制約現(xiàn)階段農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要因素，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

第一，農(nóng)村土地征收制度不合理。土地是農(nóng)民的衣食之源、生存之本，也是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一。在以權(quán)利二元、政府壟斷、非市場(chǎng)配置和管經(jīng)合一為特征的不合理村土農(nóng)地征收制度下，由于征地范圍寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等原因，農(nóng)民無法公平分享土地增值收益。有學(xué)者估計(jì)，改革開放以來國(guó)家從農(nóng)村征收了1億多畝耕地，若按平均每畝農(nóng)民損失10萬元計(jì)算，農(nóng)民的土地貢獻(xiàn)高達(dá)10多萬億元。

第二，城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度不到位。改革開放以來，農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)政策逐步放寬，特別是上世紀(jì)90年代以來農(nóng)民工外出打工成為潮流。近幾年，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折區(qū)間”，農(nóng)民工供求形勢(shì)趨于緊張，農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益得到有效維護(hù)，工資有穩(wěn)步提高。但受戶籍制度等影響，農(nóng)民工外出務(wù)工沒有獲得過完全平等的就業(yè)環(huán)境，被歧視、“同工不同酬”問題依然突出。

第三，城鄉(xiāng)社保制度不平等。從城鄉(xiāng)對(duì)比看，由于相關(guān)制度不統(tǒng)一、不平等，農(nóng)村基本公共服務(wù)在領(lǐng)域、范圍、質(zhì)量上與城鎮(zhèn)都有較大差距，農(nóng)村享受的公共財(cái)政資源嚴(yán)重不足，醫(yī)保、低保、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平大大低于城市。2012年，全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為172元，城鎮(zhèn)則為330元;城鎮(zhèn)居民人均基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出為900多元，新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均補(bǔ)助則為240元;城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出為5100多元，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)年人均財(cái)政補(bǔ)助還不足千元。

第四，相關(guān)法律法規(guī)不完善。經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該擁有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)，然而由于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)處置的相關(guān)法律法規(guī)很不完善，農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育不足，嚴(yán)重抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)。土地、房屋、牲畜、農(nóng)作物等是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，但其財(cái)產(chǎn)權(quán)能并不完整。絕大部分地區(qū)農(nóng)民無法通過農(nóng)房、農(nóng)地、牲畜、農(nóng)作物獲得抵押貸款，其財(cái)產(chǎn)功能發(fā)揮還受到較大約束，在很大程度上影響其生產(chǎn)活動(dòng)的正常開展和收入的快速增長(zhǎng)。

4.創(chuàng)新制度的政策建議

促進(jìn)農(nóng)民增收，除了要穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)，健全和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，更重要的制度創(chuàng)新還體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，要完善農(nóng)村土地制度，充分尊重農(nóng)民平等市場(chǎng)主體地位。一是深化征地制度改革。制定“公共利益征地否定式目錄”，盈利性目的用地不得征收，保證農(nóng)民在征地方面各項(xiàng)權(quán)利，規(guī)范征地程序，大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是落實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)政策。改變土地政策二元分割格局，實(shí)行集體土地和國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

第二，要消除就業(yè)創(chuàng)業(yè)的制度障礙，加強(qiáng)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障。一是消除勞動(dòng)力流動(dòng)的限制和歧視，保障農(nóng)民工同工同酬，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)參與率。二是完善最低工資制度，推廣工資集體協(xié)商制度，讓工資基本反映勞動(dòng)生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平的變化，統(tǒng)籌兼顧擴(kuò)大就業(yè)和增加收入目標(biāo)。此外，還要消除投資體制障礙，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展，以利于農(nóng)民就業(yè)增收。

第三，要推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提高農(nóng)民增收的數(shù)量和質(zhì)量。一是健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架，逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平。二是推動(dòng)城鄉(xiāng)制度銜接，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，加強(qiáng)規(guī)劃，以服務(wù)人口、服務(wù)半徑為基本依據(jù)，打破城鄉(xiāng)界限，制定實(shí)施城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)設(shè)施配置和標(biāo)準(zhǔn)。三是重視對(duì)特殊區(qū)域和低收入群體的扶持，在農(nóng)村低保、貧困地區(qū)發(fā)展、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、生態(tài)移民等方面，完善基本公共服務(wù)供給制度，探索建立特殊群體農(nóng)民收入補(bǔ)貼制度。

第四，要修改完善相關(guān)法律法規(guī)，不斷釋放農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入紅利。圍繞以下兩個(gè)方面，修改相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的物權(quán)化保護(hù)：一是探索建立土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的有效辦法，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。二是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)展農(nóng)民股份合作、專業(yè)合作等，試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。此外，要健全完善農(nóng)村金融市場(chǎng)，增加農(nóng)民投資渠道，創(chuàng)造條件增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。■

（原載《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》， 作者系農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng)）