郭春梅

近年來，以資源貿易為依托，中國與澳大利亞雙邊貿易不斷拓展，投資關系也隨之跟進。2005年以來，澳一直是吸引中國對外投資最多的國家之一。然而，伴隨雙方相互投資關系的深入，兩國間的互不適應日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為澳對中國企業(yè)尤其是中國國企存在安全擔憂，中企在澳投資屢屢受挫。與之相應，中國方面將此解讀為澳對中企投資的歧視，投資問題甚至演變?yōu)橛绊憙蓢P系的敏感話題。投資關系作為當今國際上衡量兩國關系深度和互信度的重要指標，對雙邊關系影響頗大，中國在澳存在的投資難題在全球范圍內亦具代表性。未來中國繼續(xù)增加海外投資為大勢所趨，研究中國當前在澳遭遇的投資障礙，不僅有助于改進中澳雙邊投資關系，對推進中國在其他國家的投資活動亦有借鑒意義。為此，本文將嘗試從認知角度分析中澳兩國的投資摩擦，并在此基礎上提出推進在澳投資活動的一些思考。

一

建交以來，中澳兩國關系發(fā)展總體平穩(wěn)。進入21世紀，中國快速崛起的巨大資源需求更是刺激兩國關系迅速拉近。2009年以來，中國連續(xù)成為澳大利亞最大貿易伙伴、最大出口目的地、最大進口來源國。在此輪全球金融危機中，澳大利亞免于經濟衰退，也被視為是中國因素使然。與緊密的貿易關系相伴，中國在澳投資逐步跟進，且主要集中于資源領域。自1987年中鋼投資恰那鐵礦起，短短20多年時間，中國已躍居澳大利亞第三大投資來源國。尤其是2005年以來，中國在澳投資實現(xiàn)跨越式增長。僅2008年一年，中國對澳投資就增長了近10倍，由2007年的15億美元躍升至160億美元。截至2013年底，中國在澳累計投資總額已達512.5億美元，僅低于中國對美投資的599億美元，高于對加拿大投資的376.5億美元以及高于對巴西投資的291.8億美元。2005-2012年，澳連續(xù)成為吸收中國海外直接投資最多的國家，直至2013年才以微弱差距被美國反超。當前中國對澳直接投資額占中國海外直接投資總額的比例高達12%。①Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/AU/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/china-insights/Pages/demystifying-chinese-investment-in-australia-march-2014.aspx.(上網時間:2014年8月1日)

中澳兩國投資關系的快速推進是兩國經濟互補性的客觀需求，在兩國經濟發(fā)展過程中發(fā)揮了積極作用。但在中國對澳投資增加的同時，兩國圍繞投資問題的摩擦也開始集中顯現(xiàn)。以澳外資監(jiān)管機構外資審查委員會(FIRB)增設針對海外國企的“額外審查條款”為轉折點，有關中國投資是否會威脅澳國家安全的疑慮開始在澳國內發(fā)酵。2008年2月，中鋁增持力拓股份后不久，F(xiàn)IRB發(fā)布對澳投資指南，規(guī)定“所有外國政府及其相關企業(yè)在澳進行的直接投資、土地收購和新業(yè)務，無論規(guī)模大小，都需經政府審查”，審查原則包括:投資者行為是否獨立于關聯(lián)的外國政府;是否遵守法律和遵循被普遍認可的商業(yè)行為準則;是否會阻礙競爭，從而導致相關產業(yè)過度集中或壟斷;是否會對澳政府收入或其他政策造成沖擊;是否會影響澳國家安全;是否會影響澳商業(yè)規(guī)范及企業(yè)運作方式;以及該投資對澳經濟和社會的貢獻。①Wayne Swan，“Principles Guiding Consideration of Foreign Government Related Investment in Australia”，http://ministers.treasury.gov.au.(上網時間:2013年7月25日)這是澳政府首次明文表達對海外國企投資可能威脅“國家安全”的擔憂，被外界普遍解讀為意在直接針對在澳投資迅速增加的中國國企。2009年，中國企業(yè)在澳投資開始遭遇前所未有的困難，中鋁增持力拓股權、五礦投資OZ礦業(yè)、華菱收購FMG股份、中國有色投資萊納稀土等項目接連受挫:或審批延期，或被要求修改條款等，一度導致當年中澳關系跌至谷底。盡管此后澳官員明示“希望外國投資在綠地投資項目中持股比例不超過50%，在澳大型企業(yè)中持股比例不超過15%”，②Peter Smith，“Australia Warns on Foreign Investment”，F(xiàn)inancial Times，Septemeber 24，2009.以為中企在澳順利投資提供參考，但“澳大利亞投資政策不透明”、“中國投資在澳大利亞不受歡迎”的印象已在中國國內形成。加之國際經濟環(huán)境惡化，2010-2011年中國在澳投資一度放緩。2012年，澳政府有條件批準中日合資企業(yè)山東如意集團收購澳最大私營灌溉企業(yè)庫比農場，引發(fā)澳國內巨大爭議。澳方指責該交易“有損國家利益”，澳財長斯旺、FIRB主席威爾森等均因此接受國會質詢;而熱炒數(shù)年的華為參與澳國家寬帶網絡計劃建設的項目則沒有如此“幸運”，澳以威脅“國家安全”為由嚴詞拒絕，再次引發(fā)兩國有關“國家安全與海外投資”的爭論。2013年，中澳雙邊關系提升為戰(zhàn)略伙伴關系，兩國均期待雙邊FTA談判有所突破，但投資問題再次成為阻礙談判的不確定性因素。2013年4月，澳工黨政府拒絕中方提出的將中資免審標準升至10億澳元(FIRB此前規(guī)定所有外國國企和超過2.48億澳元的海外投資均應接受審查)的要求;③Rowan Callick＆ Damon Kitney，“China Trade Deal Scaled Back as Beijing Seeks$1bn Investment Approval Threshold”，The Australian，April 9，2013.10月，聯(lián)盟黨(自由黨-國家黨聯(lián)盟)政府內部就是否在與中國達成FTA后，將農業(yè)用地投資審查線由擬定的1500萬澳元升至10億澳元的問題產生分歧，國家黨認為中國在農業(yè)投資方面不能享受與美國同等待遇。④Alan Kohler，“FTA with China Serves up a Dilemma”，The Australian，October 15，2013.

二

投資問題因涉及面廣、敏感度高，已成為當前中澳兩國領導人會晤的必談內容。2014年4月，澳總理阿博特訪華期間，中國領導人再次提及“期待澳方繼續(xù)為中國企業(yè)赴澳投資經營提供公平環(huán)境”，⑤“李克強同澳大利亞總理阿博特舉行中澳總理年度定期會晤”，2014年4月9日，http://news.xinhuanet.com/photo/2014-04/09/c_126373353.htm.(上網時間:2014年5月25日)阿博特對此也予以承諾。但在澳輿論對中國投資予以強烈關注的今天，兩國的認知差異并未因兩國領導人的期待而發(fā)生根本轉變。對澳方而言，收緊海外投資審查是出于國家利益考量，中方則視之為對中企投資的歧視;中方認為中企在澳投資正當而合理，澳方則擔憂威脅自身國家安全。中澳兩國這種對海外投資的差異化認知，集中體現(xiàn)在投資主體、投資規(guī)模、投資領域等方面。

在投資主體上，對中國國企的身份認知成為雙方最大分歧點，澳方認為中國國企投資將威脅澳國家安全。據(jù)畢馬威與悉尼大學創(chuàng)建的數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，2006年9月-2012年6月，中國對澳投資的116個項目中，有92個項目由45家中國國企完成。單就投資額看，則有95%的投資由中國國企完成。⑥Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment:China’s Outbound Direct Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/demystifying-chinese-investment-O-201207.aspx.(上網時間:2013年10月12日)2013年，即使中國私企對澳投資明顯增加，仍有84%的投資額由國企完成。①Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/AU/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/china-insights/Pages/demystifying-chinese-investment-in-australia-march-2014.aspx(上網時間:2014年8月1日)這種由國企擔當投資主力的方式招致澳高達78%的民眾的反對。②“The 2008 Lowy Institute Poll:Australia and the World”，http://www.lowyinstitute.org.(上網時間:2013年7月25日)在他們看來，中國國企對澳投資是政府導向的非商業(yè)行為，另有戰(zhàn)略企圖，“要么是控制世界資源”，“要么是增加外交戰(zhàn)略砝碼”;同時中國國企缺乏透明度、政策混亂，將擾亂澳大利亞市場秩序，甚至可能產生壟斷等?；谶@些擔憂，澳大利亞外資審查委員會于2008年出臺新的綱領，將中國國企名單單獨列出，審查其投資是否符合澳“國家利益”。2012年，時任自由黨領袖、現(xiàn)任澳總理阿博特在北京發(fā)表的聲明中也明確表達了相關疑慮，認為“允許外國政府或其機構控制澳企很少符合澳國家利益”。③James Laurenceson，“Improving Australia’s Investment Environment”，Australia-China Agenda 2013，http://www.thechinastory.org/agenda2013/improving-australias-investment-environment/.(上網時間:2013年10月12日)

在中方看來，當前國企之所以成為包括中國在內的新興經濟體對外投資的主力有其必然性:相較于私企，國企經濟實力更加雄厚，更易獲得金融與政策支持，有更為豐富的經營網絡和實踐經驗等，因而必然成為新興經濟體海外投資的領頭羊。中國國企即便成為對澳投資主力，也不會如澳方想象的那樣是“出于戰(zhàn)略目的”，會“損害澳方利益”。首先，中國國企同其他企業(yè)一樣要遵守澳當?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，接受澳政府監(jiān)管。其次，中國國企海外運營要按照市場規(guī)則運作，遵照一般跨國企業(yè)規(guī)范，如對外投資項目的發(fā)起者是公司高層而非政府;④Zha Daojiong，“Chinese FDI in Australia:Drivers and Perceptions”，http://www.lowyinstitute.org/publications/chinese-fdi-australia-drivers-and-perceptions.(上網時間:2013年7月25日)項目盈利與否是衡量海外項目的主要標準，國企在海外也面臨激烈的市場競爭，必須學習國外先進企業(yè)的經驗和做法等。⑤Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment:China’s Outbound Direct Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/demystifying-chinese-investment-O-201207.aspx.(上網時間:2013年10月12日)再者，中國國企在維護企業(yè)與國家形象方面的意識遠高于私企，因而更加注意遵守當?shù)匾?guī)則。⑥James Laurenceson，“Improving Australia’s Investment Environment”，Australia-China Agenda 2013，http://www.thechinastory.org/agenda2013/improving-australias-investment-environment/.(上網時間:2013年10月12日)此外，中國國企自20世紀90年代中期以來也在不斷改革，所有權結構更加多樣。在“走出去”過程中，它們選擇與澳本土企業(yè)或第三方合資，管理與運營均獨立于國內母公司。因此，中方認為國企身份不應當成為支撐澳收緊外資審查的理由，澳方一定程度上是擔憂過度。

在投資規(guī)模上，澳方認為中方投資勢頭過猛，規(guī)模過大。就單個項目而言，2006年9月-2012年6月，中國對澳投資的116個項目，平均投資規(guī)模均大于其他國家。其中，過半項目投資在1億美元以上;19個項目投資超過5億美元，占到項目總量的16%、投資總額的80%以上。⑦Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment:China’s Outbound Direct Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/demystifying-chinese-investment-O-201207.aspx.(上網時間:2013年10月12日)2012年中國在澳投資，過半項目在2億美元以上，30%的投資在5億美元以上，投資額占當年中國對澳投資總額的83.4%(見表1)。⑧Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/Demystifying-Chinese-Investmentin-Australia-O-201303.aspx.(上網時間:2013年10月12日)2013年，中國對澳中小規(guī)模投資較往年呈明顯上升趨勢。盡管如此，單中國國家電網對澳投資一項，就高達36.66億美元，占當時中國對澳總投資額的40.3%。⑨Wayne Swan，“Principles Guiding Consideration of Foreign Government Related Investment in Australia”，http://ministers.treasury.gov.au.(上網時間:2013年7月25日)與英美相比，中國對澳投資滯后近半個世紀，但發(fā)展迅速，已連續(xù)多年成為澳批準投資最多的國家之一，甚至高于澳傳統(tǒng)投資伙伴日本。①參見澳外資審查委員會(FIRB)網站:http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2010-2011/index.asp;http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2011-2012/index.asp;http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2012-2013/index.asp.(上網時間:2014年8月1日)中企在澳投資來勢迅猛，引起澳民眾關注，有過半數(shù)的澳民眾認為中國試圖控制澳公司，并指責澳政府批準了過多的中國投資。②“The Lowy Institute Poll 2012:Public Opinion and Foreign Policy”，http://www.lowyinstitute.org;“The Lowy Institute Poll 2013:Public Opinion and Foreign Policy”，http://www.lowyinstitute.org.(上網時間:2013年7月25日)

表1 2012年中國在澳FDI

中方對FDI采用與澳方不同的統(tǒng)計標準，認為中國對澳投資規(guī)模不大。通過與其他投資國的歷史比較，中方認為，中企對澳投資顯然被媒體夸大。近年中國對澳投資雖發(fā)展迅速，但與美英相比，中國的投資規(guī)模遠不足以稱大。到2012年底，中國在澳累計投資總額占澳大利亞吸收海外投資存量的比重不足3%，在所有對澳投資國中排名第九，而美英兩國對澳投資總量之和就占到澳海外投資存量的50%。③Andrew Michelmore，“What Drives Chinese Investment in Australia?”http://www.lowyinstitute.org/publications/10th-anniversary-china-changing-lecture-beijing-what-drives-chinese-investment-australia.(上網時間:2013年10月12日).以2012-2013財年FIRB批準的對澳投資為例，在美、英大幅縮減投資160億澳元、20億澳元的情況下，中國仍以158億澳元位居澳第三大投資來源國，獲批投資總額低于美國的206.3億澳元、英國的183.9億澳元，占澳該財年批準海外投資總額的比例僅為11.65%。④參見澳外資審查委員會(FIRB)網站:http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2012-2013/index.asp.(上網時間:2014年8月1日)中方認為，與中澳緊密的貿易關系相比，中澳投資關系仍有很大提升空間。

表2 澳2012-2013財年批準的海外直接投資(按行業(yè)分布)(單位:百萬澳元)

就投資領域而言，中企對澳投資大量集中于資源領域，澳因之擔憂關鍵資產被中國控制。據(jù)統(tǒng)計，2006年9月 -2012年12月，中國在澳投資的72.6%投向礦業(yè)領域，17.5%投向油氣領域。⑤Dough Ferguson＆ Hans Hendrischke，“Demystifying Chinese Investment in Australia”，http://www.kpmg.com/CN/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Pages/Demystifying-Chinese-Investmentin-Australia-O-201303.aspx.(上網時間:2013年10月12日)澳大利亞因此有高達54%的民眾認為中國對澳投資意在購買澳大利亞的自然資源，而這些資源是需要掌握在澳大利亞人手中的;另外還有51%的民眾認為中國試圖控制澳大利亞公司。⑥“The Lowy Institute Poll 2012:Public Opinion and Foreign Policy”，http://www.lowyinstitute.org.(上網時間:2013年7月25日)盡管同期中國僅有3%的投資流向農業(yè)，但澳民眾緊張情緒更甚，擔憂中國“大規(guī)?！蓖顿Y澳主要農田，將使澳失去對維持自身基本生存的必要資源的控制。國家黨、獨立議員以及大農場主對此尤其擔憂，甚至宣稱，“如果讓其他國家控制澳主權資產，將無異于100年前遭遇一支軍隊入侵”。⑦Lauren Quaintace，“China Plan Would Cost Aussie Food”，Stock Journal，June 1，2012.

在中方看來，澳對中國在資源、農業(yè)領域投資的擔憂有些杞人憂天。一方面，資源、礦產之所以成為中國投資重點，乃中國發(fā)展需要使然，而非中方試圖“壟斷澳戰(zhàn)略資產”。美歐等發(fā)達國家本國廢鋼產量巨大，很大程度上支撐起內部循環(huán)，但新興經濟體不同，鋼鐵儲備少，在發(fā)展過程中資源能源需求必然增加。因此，資源能源集中地區(qū)就成為中國等國家的重點投資地區(qū)。此外，中國作為世界上人口最多的國家，糧食已難自給，對更優(yōu)質食品的需求也伴隨中產階級的擴大而增加，作為糧食出口強國的澳大利亞自然吸引了中國的目光。另一方面，在備受爭議的礦業(yè)、農業(yè)、不動產等領域，中國投資占比并不高。以2012-2013財年為例，據(jù)FIRB統(tǒng)計，澳批準中國投資總額158億澳元，其中礦業(yè)開發(fā)為重頭，投資82.7億澳元，占澳該行業(yè)所吸收投資總額的18.33%，但仍低于瑞士投資占比的34.92%;農業(yè)領域，中國投資3.28億澳元，比上一財年增加了3.01億澳元，即便如此，仍僅占澳該行業(yè)所吸收投資的11.48%，遠低于美國的30.79%。在近年來敏感度較高的不動產領域，中國投資本財年增幅明顯，首次成為該領域最大投資來源國，占比11.43%，略高于加拿大的9.49%。在其他領域，除投資量、額較小的資源加工業(yè)外，中國在澳投資占比均微乎其微(見表2)。①參見澳外資審查委員會(FIRB)網站:http://www.firb.gov.au/content/Publications/AnnualReports/2011-2012/index.asp.(上網時間:2013年10月12日)因此，中方認為，中企選擇投資澳資源、農業(yè)領域為合理需求，中國無意愿也無能力威脅澳國家安全，澳方對中方的指控存在不實之處。

三

正是由于中澳兩國對同一問題往往出現(xiàn)截然不同的看法，導致兩國在投資上摩擦不斷。但是，如果單從中式思維出發(fā)，堅持認為中國投資正當而合理，將中國在澳等發(fā)達國家的投資障礙籠統(tǒng)歸因于對華歧視或具體為企業(yè)自身問題，無論是對中澳兩國投資關系改進，還是對整體性推進中國對外投資作用都不大。作為對澳投資的后來者，當前階段中國只有“順勢”，才有可能“造勢”。鑒此，我們需要從澳認知表象出發(fā)，深入剖析影響澳對中方投資的認知因素，在此基礎上找出有利于改進投資的方式方法。中國企業(yè)在澳投資成敗存在個體差異，但澳方考量卻存有普遍性。

歸結起來，影響澳大利亞對中國投資評判的因素主要有以下幾方面。一是投資模式。作為資源豐富的中等發(fā)達國家，澳大利亞的發(fā)展歷程與海外投資密切相關，其投資來源最早是英國，然后是美國、日本等。長期以來，來自老牌資本主義國家的投資給澳帶來的不只是資金，還有一整套完整的市場規(guī)則與習慣，如它們的投資主體多為私企，投資采取小額參股或尋求合資的方式，有與之相應的成熟的投資監(jiān)管體系等。中國作為新興經濟體，對外投資起步晚，經驗少，初級階段更多顯示的是“野蠻式生長”，或數(shù)額巨大，或尋求絕對控股，這種來勢迅猛的投資方式與澳以往接受的海外投資方式大相徑庭。加之澳已習慣與海外私企打交道，對中國國企當前運營的制度環(huán)境尚缺乏了解，“國企不透明”的固有印象讓澳認為難以對其進行監(jiān)管。東西方文化的差異也使得中澳在投資過程中存在這樣那樣的不適應。可以說，當前階段，不僅是中國需要學習如何在澳等發(fā)達國家投資，對于“中國投資”這一新生事物，澳無論是民眾心理還是政策法規(guī)也沒有完全準備好，要想讓澳以成熟平等的心態(tài)迎接中國投資還需一個必要的過程。

二是貿易地位。在大宗商品需求旺盛的今天，作為當今世界主要農礦產品出口國，澳大利亞在經濟快速發(fā)展的同時，也滋生了資源富足國所共有的“資源民族主義”情結:一面加緊擴大海外市場，一面加緊控制本國資源，以最大限度維持自身的賣方優(yōu)勢。中國為澳第一大出口目的地，對澳資源依賴的脆弱性高于澳對華貿易依賴的脆弱性。②高程:“中澳雙邊貿易中的不對稱相互依賴分析”，《當代亞太》，2008年，第2期，第105頁。對澳而言，在賣方優(yōu)勢的情況下，中國企業(yè)投資澳公司，尤其是投資中國需求缺口較大但澳優(yōu)勢明顯的領域，就是要由買方變?yōu)橘u方，以控制價格甚而控制資源，“這無疑與澳國家利益相?！?。對自己尚無足夠資金、勞力、技術等支撐發(fā)展的基礎設施領域，澳則持歡迎態(tài)度。

三是國內政治。澳大利亞主要存在兩大政黨力量，一是工黨，另一個是自由黨與國家黨組成的聯(lián)盟黨。澳每三年舉行一次大選，如此緊湊的選舉節(jié)奏使得兩大陣營均以民意為決策重要參考，敏感度較高的海外投資問題因之深受澳國內政治生態(tài)影響，執(zhí)政黨不能不顧及社會輿論，迎合民眾看法。盡管澳已有完備的法律法規(guī)用于審查和監(jiān)督外來投資，但由于公眾對外來投資的負面輿論頗多，執(zhí)政黨往往不得不通過附加條款或修訂規(guī)則來緩解輿論壓力。2008年FIRB增添對國企審查的額外條款即是如此。與此同時，執(zhí)政黨還要全力應對反對黨的抨擊或執(zhí)政聯(lián)盟內部的分歧。以陸克文執(zhí)政期間為例，“中國通”的標簽給反對黨攻擊陸克文政府以有力工具，任何涉及中國投資的交易都可能在反對黨的煽動下成為陸克文“親華”的罪證。在此壓力下，陸克文政府對中國投資審查格外謹慎，以求與中國“劃清界限”，中澳兩國投資摩擦因而陡升。當前的阿博特政府也面臨類似難題，除要應對反對黨工黨的抨擊外，還要盡力協(xié)調與執(zhí)政聯(lián)盟國家黨的分歧。如，澳國家黨傳統(tǒng)上代表大農場主的利益，認為“農業(yè)土地為國家關鍵資產”，“反映了國土主權”，①中華人民共和國駐澳大利亞經商參贊處:“澳國家黨有條件支持澳中 FTA”，http://au.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201404/20140400535499.shtml.(上網時間:2014年4月10日)堅稱“即便中澳達成FTA，農業(yè)領域的收購也要單獨列出”，中方也“不能享受將投資免審標準由1500萬澳元提升至10億澳元的待遇”，這給期盼盡快與中國達成FTA的阿博特政府帶來新的難題。

四是利益集團。在澳大利亞，企業(yè)尤其是大型企業(yè)不僅是一支重要的經濟力量，還很大程度上左右澳政府決策。前總理陸克文2010年下臺的直接原因就是征收40%的礦業(yè)稅引發(fā)礦商的強烈不滿。為爭取礦商的支持，新的阿博特政府干脆取消了礦業(yè)稅。因海外投資直接涉及澳本土企業(yè)的切身利益，它們對澳政府決策更有發(fā)言權。以必和必拓為例，作為全球第二大礦業(yè)集團、澳境內最大企業(yè)，必和必拓對澳社會各界影響非比尋常。澳前財政部官員曾公開發(fā)表“澳對華政策，必和必拓做主”的言論。用他的話說，“必和必拓老總們發(fā)來的郵件在政府高層間不斷被轉發(fā)，甚至還被打印出來，復印上百份發(fā)到各部辦公室”。②John Garnaut，“Rudd Policy on China‘Set by BHP’”，The Age，October 15，2009.2009年初，中鋁增持力拓股份失敗，必和必拓“功不可沒”。力拓與必和必拓同為大型礦業(yè)集團，既是市場競爭者，又是投資合作者。在中鋁2009年2月向力拓提出要約后，必和必拓通過各種方式游說，讓澳民眾及政府相信“中鋁是一家中國政府控制的國企”，“不能讓中國擁有澳大利亞”。澳政府在壓力下一再推遲對該收購案的裁決。四個月后，力拓單方面取消了與中鋁合作，轉而宣布與必和必拓成立鐵礦石合資公司。③“Rio Dumps Chinalco for BHP Tie-up”，Sydney Morning Herald，June 5，2009.“必和必拓利用政府‘政策失靈’維護自身的利益，掃清了中國這個障礙”。④John Garnaut，“Rudd Policy on China‘Set by BHP’”，The Age，October 15，2009.

五是第三方因素。除澳國內形形色色的干擾因素外，第三方因素也在澳投資決策的考慮之列。如，澳視美澳同盟為外交與安全基石，在澳境內存有多處與美合作的軍事禁區(qū)。出于“國防安全”考慮，F(xiàn)IRB曾于2009年拒絕了五礦對OZ礦業(yè)一處資產的收購，原因就在于該資產靠近美澳合作的一處武器試驗場。⑤Wayne Swan，“Foreign Investment Decision”，http://ministers.treasury.gov.au/DisplayDocs.aspx?doc=pressreleases/2009/043.htm＆pageID=003＆min=wms＆Year=＆DocType=.(上網時間:2013年7月25日)對于華為參與澳國家寬帶網絡計劃建設項目的要求，澳也以“威脅國家安全”為由拒絕。此外，澳大型企業(yè)多為跨國公司，英國、日本等國家持有這些企業(yè)的大量股份。因此，在中國對澳投資過程中，這些國家股東的意見不容忽視。

在現(xiàn)實個案中，以上影響因素并非相互獨立，而是相互交織、相互作用，并在網絡媒體的炒作下，更多表現(xiàn)為吸引眼球、大而化之的“威脅國家利益或國家安全”的報道，而其真正的原因則往往被模糊或掩蓋。

四

中澳建交40多年來，經貿合作取得長足進展，共同利益廣泛顯現(xiàn)。近年來，中澳投資關系出現(xiàn)諸多不順，并不意味著中澳合作潛力已經耗盡。中澳兩國無論是經濟結構還是發(fā)展階段都具有較強的互補性，中國“走出去”戰(zhàn)略與澳大利亞的經濟轉型發(fā)展仍具有較強的契合性:中國作為新興工業(yè)大國，對資源的需求單靠自身儲備難以為繼，因而海外投資步伐與尋求全球資源密不可分;而澳資源豐富，資源產業(yè)在可預見的未來仍是澳經濟發(fā)展的重要支柱。此外，中國推行“走出去”戰(zhàn)略不僅是為了獲取資源，還著眼于打造一批國際型企業(yè)，而澳大利亞具有良好穩(wěn)定的投資環(huán)境，市場制度完善，生產技術先進，管理經驗豐富，與國際市場聯(lián)通性強，社會文化多元、包容，因而成為中國企業(yè)學習經驗、提升國際競爭力的理想之選。澳大利亞在經濟轉型過程中，則面臨基建、農礦等產業(yè)發(fā)展的巨大資金缺口，在其傳統(tǒng)投資來源國美英等經濟下滑、投資預期不穩(wěn)的情況下，也迫切需要資金實力雄厚的中國“助一臂之力”。未來，隨著中澳各自經濟結構性調整的推進，兩國的投資關系有望迎來更大的發(fā)展機遇。

過去幾年，中澳兩國間出現(xiàn)的投資摩擦乃綜合因素使然。中國企業(yè)作為具體執(zhí)行者，在“走出去”的過程中積累了經驗，更吸取了教訓，對澳投資的方式方法不斷改進。如，事前加強調研，投資策略靈活多樣，重視企業(yè)社會責任等。但投資問題復雜而敏感，推進兩國投資關系單靠企業(yè)一己之力遠遠不夠，更需要國家從宏觀層面予以協(xié)調、引導，以降低投資壁壘，營造良好的社會環(huán)境。為此，中國政府應從內外兩方面做工作。對澳大利亞方面，中國政府應盡快與澳政府協(xié)商簽署雙邊投資協(xié)定，就雙方鼓勵、限制、禁止的投資領域，各自的審批流程、適用的法律法規(guī)等予以明確規(guī)范，以為企業(yè)提供更加公平透明的投資指南，降低企業(yè)個體投資的成本與風險;中國政府應多向澳方介紹中國國企的發(fā)展狀況與管理辦法，讓澳方充分了解“走出去”乃企業(yè)行為，中國國企也與其他國際企業(yè)一樣參與國際競爭;應與澳政府合作完善中資在澳的所有權結構、投資數(shù)量與規(guī)模等信息，并向澳民眾公開，接受監(jiān)督，以緩解民眾因信息不對稱引發(fā)的擔憂;鼓勵澳方企業(yè)擴大對華投資，并不斷改進吸引外資的環(huán)境與辦法，以實現(xiàn)共同發(fā)展。在國內，中國政府應積極鼓勵引導私企赴澳投資，以降低在澳投資敏感性，并在投資立法上盡可能與國際接軌;加強對澳調研，及時發(fā)布澳大利亞投資環(huán)境與需求信息，并對企業(yè)對外投資應注意的事項予以方向性指導，以規(guī)避不必要的風險;鼓勵不同領域、不同機構之間的人員往來，開展多種形式的文化交流活動，以增進了解與互信。