本刊記者 段雯娟

經(jīng)過半年多的征求意見和修改，國家發(fā)改委近日發(fā)布了《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》（下稱《辦法》），9月1日起施行。十年前發(fā)布的《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》同時廢止。這意味著，隨著煤炭行業(yè)改革的不斷深入，政府對煤炭行業(yè)的認(rèn)識有了新的變化。此次出臺的《辦法》更加明確了政府的作用，體現(xiàn)了對煤炭經(jīng)營監(jiān)管市場意識的增強。

從“黃金10年”到“嚴(yán)冬期”

中國是世界煤炭資源大國，也是煤炭生產(chǎn)、消費大國。富煤貧油少氣的能源特點和經(jīng)濟發(fā)展階段，決定了在很長一段時間里，煤炭將繼續(xù)充當(dāng)中國第一能源的角色。從2004年到2014年，中國的煤炭行業(yè)生產(chǎn)總量和消費總量都居世界第一位，煤炭在中國一次能源生產(chǎn)和消費中的比例平均高達70%以上，可以說煤炭行業(yè)經(jīng)歷了最佳的“黃金10年”。

煤炭在“黃金10年”里的表現(xiàn)，給許多人造成了煤炭經(jīng)濟“東方不敗”的印象，一座煤礦儼然就是一臺造幣廠，這種心理刺激了許多煤企的賭徒心理，煤炭市場的長期強勁表現(xiàn)掩蓋了其暗藏的風(fēng)險。與此同時，許多國有煤企也利用在市場上賺取的超額利潤，對煤企進行“做大做強”，加大對煤炭生產(chǎn)的投入。一方面，對現(xiàn)有煤礦進行生產(chǎn)技術(shù)改造，擴大其生產(chǎn)能力；另一方面，大舉收購地方小礦，并投入巨資進行安全、生產(chǎn)技術(shù)改造，以達到國有生產(chǎn)礦井的安全標(biāo)準(zhǔn)；另外，加大對煤炭資源的占有力度，投入巨資進行資源勘探和新煤礦建設(shè)，以保證企業(yè)的持續(xù)性。

但是，隨著企業(yè)的大舉擴張、國際經(jīng)濟不景氣、國內(nèi)消耗跟不上，最終爆發(fā)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。自今年上半年開始，全國煤炭企業(yè)虧損面超過了70%，有50%以上的煤炭企業(yè)出現(xiàn)減發(fā)、欠發(fā)和緩發(fā)職工工資的現(xiàn)象，煤炭市場步入“嚴(yán)冬”期，時至今日，絲毫沒有回暖的跡象。許多省、市、自治區(qū)出臺救市政策，期待救煤企于“水火”，但收效甚微。另一方面，隨著中國環(huán)境問題不斷的惡化，煤炭行業(yè)作為重要的污染行業(yè)，成為了中國治理環(huán)境的一個重要目標(biāo)。

“備案”取代“審查”

面對煤炭行業(yè)的整體情況不佳，此次出臺的《辦法》從市場和規(guī)范的角度來看，有了更大的刺激作用，也可以看出相關(guān)政策性的傾向，更加明確了政府和市場之間的關(guān)系。雖然新舊《辦法》的標(biāo)題一字不差，但新《辦法》的內(nèi)容卻比原《辦法》縮減了近40%，并且對煤炭經(jīng)營資格審查只字未提，取而代之的是“備案”、“公示”和“征信”等新內(nèi)容。

國家發(fā)改委可持續(xù)能源研究所研究員姜克雋告訴記者，這是因為煤炭行業(yè)已經(jīng)走過快速發(fā)展期，再對市場準(zhǔn)入嚴(yán)加管控已經(jīng)沒有必要。

安邦咨詢公司分析師徐斌認(rèn)為，從審查到備案的變化，體現(xiàn)出政府正在簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能。

2004年，煤炭行業(yè)剛剛進入“黃金十年”，各方資本爭先恐后地進入煤炭行業(yè)，煤炭占中國能源消費總量比重居高不下。在這一背景下，當(dāng)年出臺的發(fā)改委令第25號對行業(yè)準(zhǔn)入做出了詳細(xì)的規(guī)定。而隨著煤炭行業(yè)的整體沒落，市場對于煤炭行業(yè)的投資興趣迅速下降，煤炭經(jīng)營資格證顯得越來越不合時宜。

中國煤炭行業(yè)協(xié)會表示，2013年全國煤炭市場繼續(xù)呈現(xiàn)總量寬松，結(jié)構(gòu)性過剩態(tài)勢。市場需求增幅回落、產(chǎn)能建設(shè)超前、進口煤影響范圍擴大和煤炭企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)多重因素疊加影響下，煤炭行業(yè)經(jīng)濟效益大幅下降、企業(yè)虧損面擴大，行業(yè)利潤同比下降38.8%，企業(yè)負(fù)債率63.05%。

正是在這樣的背景下，此次發(fā)布的《辦法》完全刪除了煤炭經(jīng)營資格審查的內(nèi)容。

但要注意的是，《辦法》在取消經(jīng)營資格審查相關(guān)規(guī)定的同時，還規(guī)定煤炭經(jīng)營企業(yè)在工商行政管理機關(guān)辦理登記注冊后，應(yīng)于30個工作日內(nèi)向所在地的同級煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門進行告知性備案。其中，在國家工商行政管理總局登記注冊的企業(yè)，向其住所所在地的省級煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門進行告知性備案。

《辦法》規(guī)定，煤炭經(jīng)營企業(yè)應(yīng)在每年一季度，向辦理備案的煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門報告上年度有關(guān)經(jīng)營信息。對煤炭供應(yīng)保障具有支撐作用的經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)配合煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門開展動態(tài)監(jiān)測，按季度報告主要煤炭買賣合同履行等情況。除涉及商業(yè)秘密的內(nèi)容外，縣級以上地方人民政府煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門應(yīng)向社會公示煤炭經(jīng)營企業(yè)年度報告信息。

《辦法》還規(guī)定，縣級以上地方人民政府煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和本辦法，對煤炭經(jīng)營主體依法經(jīng)營以及備案、年度報告情況開展定期抽查。對煤炭供應(yīng)保障具有支撐作用的經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)對主要煤炭買賣合同履行等情況進行檢查。

從以上規(guī)定可以看出，《辦法》對行業(yè)和國家煤炭安全做了主次分明的安排，對有市場行為的煤炭企業(yè)進行了舒緩的寬松政策指導(dǎo)，而對于不規(guī)范的企業(yè)也采取了相應(yīng)的必要措施，使煤炭行業(yè)做到了可控可調(diào)的權(quán)衡。

《辦法》也明確了哪些部門參與煤炭監(jiān)管，“縣級以上地方人民政府煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理部門加強與工商、質(zhì)檢、環(huán)保、國土等部門的協(xié)調(diào)配合，依法對煤炭經(jīng)營活動進行監(jiān)督管理?！倍嗖块T的監(jiān)管，在整體行業(yè)和社會效應(yīng)上起到了一個制衡和保駕護航的作用，使企業(yè)按照正確的渠道去開展工作發(fā)展經(jīng)營。行業(yè)整體健康的發(fā)展，符合市場規(guī)律政策性的調(diào)整，對于中小企業(yè)來說，也表現(xiàn)出了一種公平公正的市場環(huán)境。

此次《辦法》的一個顯著變化是，一面是對準(zhǔn)入的放開，一面是對監(jiān)管的加強?！掇k法》的管理和市場的發(fā)展相互結(jié)合，更加注重了信息化。通過信息化的建設(shè)加強對煤炭行業(yè)的監(jiān)控，從而規(guī)避了重復(fù)性建設(shè)和市場化的混亂。

倡行業(yè)自律公平競爭

發(fā)改委此次發(fā)布的《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》，與其去年底發(fā)布《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法（修訂稿）》相比，在內(nèi)容上新增了多項重要的條款。例如，要求禁止不正當(dāng)競爭；銷售或進口高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭，以及向城市高污染燃料禁燃區(qū)等范圍內(nèi)單位或個人銷售不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的煤炭等經(jīng)營行為。另外，新《辦法》還強調(diào)煤炭經(jīng)營應(yīng)取消不合理的中間環(huán)節(jié)。國家提倡有條件的煤礦企業(yè)直銷，鼓勵大型煤礦企業(yè)與耗煤量大的用戶企業(yè)簽訂中長期直銷合同。

安迅思煤炭行業(yè)分析師鄧舜表示，此次發(fā)布的監(jiān)管辦法主要以提倡行業(yè)自律、公平競爭和保障煤炭穩(wěn)定供應(yīng)為主，這種國家層面的宣導(dǎo)以及季節(jié)性的供需關(guān)系改善，在短期內(nèi)會對國內(nèi)煤炭市場起到一定的穩(wěn)定作用。

對于部分違法情形，新《辦法》規(guī)定處罰方式從過去的罰款處罰改變?yōu)榱腥胧琶麊尾⒐?。煤炭行業(yè)有關(guān)人士認(rèn)為，這種修改在一定程度上能改善地方亂收費的現(xiàn)象。

另據(jù)知情人士表示，近期召開的兩次煤炭行業(yè)脫困會議上，發(fā)改委以及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人就做好嚴(yán)格控制煤炭超能力生產(chǎn)、限制不安全生產(chǎn)、化解產(chǎn)能過剩、加強行業(yè)自律等有關(guān)工作，提出了具體要求。關(guān)于限產(chǎn)以及進出口關(guān)稅調(diào)整等一系列扶持政策的草擬工作，也已經(jīng)在上述會議中敲定。

鼓勵大煤企與耗煤大戶長期直銷

在新《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》中，鼓勵有條件的煤炭企業(yè)直銷，鼓勵大型煤礦企業(yè)與耗煤量大的用戶企業(yè)簽訂中長期直銷合同，禁止低價傾銷等行為。

港富集團黑色行業(yè)首席分析師張志斌對此表示，提倡煤炭直銷將減少煤炭銷售中間環(huán)節(jié)，有利于降低煤炭企業(yè)經(jīng)營成本，鐵路系統(tǒng)要求煤炭企業(yè)備案等制度可能將被取消。

另一方面，新規(guī)的出臺有望進一步消除煤炭行業(yè)貿(mào)易壁壘。2013年7月，實行將近20年的煤炭生產(chǎn)許可證和實行了將近10年的煤炭經(jīng)營許可證正式取消，但其長久以來形成的影響并未消除?！掇k法》鼓勵具備條件的經(jīng)營企業(yè)參與煤炭應(yīng)急儲備工作，培育對煤炭供應(yīng)保障具有支撐作用的經(jīng)營企業(yè)，將促使煤炭行業(yè)進一步開放。

新《辦法》強調(diào)的另一個重點在于環(huán)境保護。金銀島分析師戴兵告訴記者，新《辦法》對于煤炭流通提出了新的要求，對于高污染的煤種貿(mào)易，設(shè)定為違法行為。

而上市公司方面則更加期待相關(guān)細(xì)則的出臺。多家上市公司證券事務(wù)代表向記者表示，需要等到進一步細(xì)則出臺后才能評估對公司的影響。

根據(jù)新《辦法》的要求，禁止銷售或進口高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭，以及向城市高污染燃料禁燃區(qū)等范圍內(nèi)銷售不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，禁止哄抬煤價或低價傾銷等行為。不過，上述《辦法》并沒有給出高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭具體指標(biāo)。

《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》明年施行

9月16日，國家發(fā)改委等六部門公布《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，自2015年1月1日起施行。

根據(jù)這個辦法，商品煤是指作為商品出售的煤炭產(chǎn)品，不包括坑口自用煤以及煤泥、矸石等副產(chǎn)品。企業(yè)遠(yuǎn)距離運輸?shù)淖杂妹?，同樣適用該辦法。不符合辦法要求的商品煤，不得進口、銷售和遠(yuǎn)距離運輸。

《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》對于商品煤相關(guān)質(zhì)量指標(biāo)進行了明確規(guī)定。其中，在灰分方面，褐煤不超過30%，其他煤種不超過40%。硫分方面，褐煤不超過1.5%，其他煤種不超過3%。同時，對汞、砷、磷、氯、氟等指標(biāo)進行了明確。對于在中國境內(nèi)遠(yuǎn)距離運輸（運距超過600公里）的商品煤，其發(fā)熱量、灰分、硫分還要滿足更嚴(yán)格的指標(biāo)要求，其中褐煤灰分不超過20%、硫分不超過1%。

《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》還特別提出，京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角限制銷售和使用灰分大于或等于16%、硫分大于或等于1%的散煤。

同時，對于供應(yīng)給具備高效脫硫、廢棄物處理、硫資源回收等設(shè)施的化工、電力及煉焦等用戶的商品煤，可適當(dāng)放寬其商品煤供應(yīng)和使用的含硫標(biāo)準(zhǔn)。

此外，承運企業(yè)對不同質(zhì)量的商品煤應(yīng)當(dāng)“分質(zhì)裝車、分質(zhì)堆存”。在儲運過程中，不得降低煤炭的質(zhì)量。

與此同時，中國煤炭工業(yè)協(xié)會要求，按照國內(nèi)外的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，限制不符合標(biāo)準(zhǔn)的煤炭生產(chǎn)、進口、銷售和使用，將關(guān)稅調(diào)整到同一水平，加強對收費項目的集中清理整頓。有關(guān)人士表示，相應(yīng)后續(xù)政策仍然在加快制定之中，會陸續(xù)出臺。

此外，煤炭企業(yè)也被要求嚴(yán)格控制生產(chǎn)總量，力爭將今年的煤炭產(chǎn)量壓減10%以上。神華集團8月1日發(fā)出限產(chǎn)減銷的指令，今年將限產(chǎn)5000萬噸、減銷6000萬噸。中煤集團計劃減產(chǎn)150萬噸/月，不排除后續(xù)相關(guān)部門會提出煤企減產(chǎn)、降低庫存的要求。

據(jù)了解，中國煤炭工業(yè)協(xié)會正在調(diào)整完善煤炭行業(yè)的企業(yè)考核機制，對于行業(yè)整體虧損面積達到70%的煤炭行業(yè)制定更細(xì)致的管理辦法，防止企業(yè)盲目追求產(chǎn)量擴張、規(guī)模擴大。