文/段小華

國(guó)家重大創(chuàng)新基地是指以實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)為宗旨，以促進(jìn)創(chuàng)新鏈各個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接、實(shí)現(xiàn)重大創(chuàng)新、加速成果轉(zhuǎn)化與擴(kuò)散為目標(biāo)，設(shè)施先進(jìn)、人才優(yōu)秀、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、具有國(guó)際一流水平的新型創(chuàng)新組織。改革開(kāi)放以來(lái)，針對(duì)創(chuàng)新鏈的薄弱環(huán)節(jié)，我國(guó)依托高校、科研院所、企業(yè)相繼建成了各類國(guó)家和部門重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程（技術(shù)）研究中心、科技成果產(chǎn)業(yè)化基地、科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)等創(chuàng)新載體，極大地推動(dòng)了各領(lǐng)域的創(chuàng)新進(jìn)程。但是現(xiàn)有創(chuàng)新載體多數(shù)是圍繞創(chuàng)新鏈中的一個(gè)環(huán)節(jié)（如基礎(chǔ)研究、工程技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)化等）建立起來(lái)的，存在著分散、重復(fù)、封閉等多種問(wèn)題，相互之間的協(xié)同與合作較為欠缺。面向國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，提升、優(yōu)化、重組現(xiàn)有各類創(chuàng)新載體，建設(shè)多學(xué)科交叉、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的國(guó)家重大創(chuàng)新基地作為落實(shí)國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃的重要舉措，已被提上議事日程。國(guó)家重大創(chuàng)新基地主要依托若干個(gè)創(chuàng)新載體，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有各類創(chuàng)新載體的組合。但是這一建設(shè)方式涉及不同性質(zhì)的參與主體，面臨模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、復(fù)雜的利益訴求，以及傳統(tǒng)運(yùn)行制度和管理模式的制約，使得構(gòu)建以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)面臨較大挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響著激勵(lì)機(jī)制、決策機(jī)制等相關(guān)治理問(wèn)題的解決。

治理結(jié)構(gòu)：非獨(dú)立建制模式對(duì)創(chuàng)新載體產(chǎn)權(quán)重組的制約

產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定和重組是多載體聯(lián)合組建創(chuàng)新基地必須面對(duì)的首要問(wèn)題。在現(xiàn)行體制下，不同創(chuàng)新載體基本上采取的是非獨(dú)立建制模式，分屬不同部門、行業(yè)和科研單位，具有不同的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和功能定位。國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程技術(shù)研究中心等都是依托某個(gè)大學(xué)、科研院所或企業(yè)建立的，采取建設(shè)單位、主管部門、依托單位的三級(jí)管理模式，并不具備獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的地位，沒(méi)有獨(dú)立的人員編制，自然難以成為一個(gè)獨(dú)立的科研實(shí)體。對(duì)此，管理部門僅能要求其“相對(duì)獨(dú)立”。如歷次文件對(duì)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的要求都是“成為相對(duì)獨(dú)立的科研實(shí)體，實(shí)現(xiàn)人財(cái)物相對(duì)獨(dú)立的管理方式”。在這種情況下，國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室到底是國(guó)家的還是依托單位的，并沒(méi)有清晰的界定，各個(gè)依托單位的理解和執(zhí)行也不一致。如設(shè)在大學(xué)的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室通常有三種模式：高校的二級(jí)獨(dú)立行政實(shí)體；依托于二級(jí)學(xué)院的系一級(jí)的行政實(shí)體；依托于一個(gè)或多個(gè)學(xué)院的虛實(shí)結(jié)合的科研體。在這三種模式下，人事、招生、實(shí)驗(yàn)條件都要靠依托的院（系、所）或?qū)嶒?yàn)室主任去爭(zhēng)取，嚴(yán)格地說(shuō)，國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室名義上是國(guó)家建設(shè)的，實(shí)際上是依托單位的，其發(fā)展好壞取決于依托單位的科研實(shí)力和支持力度。除了國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室之外，其他各類創(chuàng)新載體也有類似情況。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明導(dǎo)致這些創(chuàng)新載體的功能定位模糊、公共投入不足、評(píng)價(jià)管理隨意等問(wèn)題。

激勵(lì)機(jī)制：各類載體的既有運(yùn)行制度構(gòu)成跨邊界合作障礙

由于各類創(chuàng)新載體位于創(chuàng)新鏈的不同環(huán)節(jié)，有著各自的頂層設(shè)計(jì)、任務(wù)使命和管理制度。即使同一環(huán)節(jié)、同一類型的創(chuàng)新載體，也受所在部門或領(lǐng)域、所在依托單位的管理和影響，形成了既定的管理模式和運(yùn)行規(guī)則，這在一定程度上對(duì)跨邊界合作所需的激勵(lì)機(jī)制構(gòu)成一些難以回避的障礙。

不同創(chuàng)新載體在趨同、融合下的利益沖突

科技體制改革以來(lái)，各類創(chuàng)新主體曾經(jīng)較為單一、明確的功能定位和邊界劃分變得日益模糊，在功能融合的同時(shí)，也形成現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。作為國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要支撐，不同時(shí)期依托各類創(chuàng)新主體建立起來(lái)的各類創(chuàng)新載體，由于欠缺頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，同樣存在功能交叉及競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，認(rèn)定、評(píng)價(jià)、激勵(lì)、約束等各項(xiàng)運(yùn)行制度缺乏很好的銜接，部門色彩和領(lǐng)域色彩很濃。這些創(chuàng)新載體自成體系的運(yùn)行制度在國(guó)家目標(biāo)的制衡下，歷經(jīng)多次博弈和調(diào)整，形成了功能定位“趨同”與創(chuàng)新目標(biāo)“分離”并存的現(xiàn)象。

決策機(jī)制：聯(lián)合載體的學(xué)術(shù)交流甚于組織合作

為推動(dòng)不同類型創(chuàng)新載體的開(kāi)放、合作、聯(lián)合，我國(guó)各部門、各科研單位已經(jīng)進(jìn)行了多年探索，但目前還沒(méi)有更好的解決辦法。這里繼續(xù)以國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室為例進(jìn)行探討。早在1987年，《國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室管理辦法》中就提出鼓勵(lì)原國(guó)家教育委員會(huì)、中國(guó)科學(xué)院、原國(guó)家農(nóng)牧漁業(yè)部、原國(guó)家衛(wèi)生部系統(tǒng)的研究所和高校之間聯(lián)合建立新興交叉學(xué)科的實(shí)驗(yàn)室，且鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)部門和企業(yè)同高校、中科院研究所建立跨部門的聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室。國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室之間的合作包括重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室之間的合作、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與國(guó)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)的合作、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與國(guó)外成立聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室或研究中心。合作方式包括聯(lián)合投入、共同立項(xiàng)、合作申請(qǐng)項(xiàng)目、聯(lián)合舉辦工作周、研討會(huì)等。1984—1993年成立了15個(gè)國(guó)家重點(diǎn)聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，1999—2007年成立了9個(gè)國(guó)家重點(diǎn)聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，2002年開(kāi)始建立省部共建重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室?？萍疾繛闈M足跨學(xué)科、跨領(lǐng)域解決國(guó)家重大科技需求，在2至3個(gè)優(yōu)秀國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室或部門實(shí)驗(yàn)室的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了跟國(guó)際一流實(shí)驗(yàn)室銜接、規(guī)模較大、學(xué)科交叉、理事會(huì)管理的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室。國(guó)家實(shí)驗(yàn)室試點(diǎn)工作被納入國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要，2003年和2006年分別啟動(dòng)了兩批試點(diǎn)。

這些聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室在實(shí)際運(yùn)行中仍有各種問(wèn)題：一是有的聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室成立的目的在于申請(qǐng)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的牌子，后期聯(lián)合流于形式。二是行政捆綁沒(méi)有充分考慮到不同參建單位在行政體制上的差異，使得組織上的實(shí)質(zhì)性合作流產(chǎn)，共同辦公和聯(lián)合實(shí)驗(yàn)的機(jī)制無(wú)法落實(shí)，只能各管各的，從組織合作蛻化為學(xué)術(shù)交流。三是聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室的依托單位多為院系等二級(jí)單位，行政級(jí)別不夠，沒(méi)有權(quán)力實(shí)質(zhì)性地加強(qiáng)與兄弟單位的聯(lián)合，與依托單位以外的科研機(jī)構(gòu)合作更為困難。缺乏組織整合的聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室在合作中頂多以虛擬組織的方式進(jìn)行非正式?jīng)Q策，期望中的合作共建、協(xié)同研發(fā)、成果共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等實(shí)質(zhì)性聯(lián)合決策機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)。

可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)及完善治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的途徑

盡管對(duì)于依托聯(lián)合創(chuàng)新載體組建創(chuàng)新基地面臨上述困難，但在改革開(kāi)放和對(duì)外合作的過(guò)程中，我國(guó)在公共研發(fā)組織產(chǎn)權(quán)調(diào)整和治理結(jié)構(gòu)再造這一核心議題上，已經(jīng)摸索了一些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)有企業(yè)和轉(zhuǎn)制院所的產(chǎn)權(quán)改革和治理結(jié)構(gòu)再造

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，大范圍的國(guó)有企業(yè)改革重組拉開(kāi)序幕。經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)改革，在很多領(lǐng)域已經(jīng)形成了國(guó)有、民營(yíng)、個(gè)人甚至外資相結(jié)合的混合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅有資本入股，也有科技成果資本化、勞動(dòng)力等要素的入股。在國(guó)有企業(yè)的聯(lián)合產(chǎn)權(quán)制度下，資本股東、勞動(dòng)者、企業(yè)管理委員會(huì)三者融合的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。與此同時(shí)，隨著科技體制改革的推進(jìn)，從2000年推行科研院所轉(zhuǎn)制以來(lái)，原政府所屬的技術(shù)開(kāi)發(fā)類科研院所實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，建立董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)等組成的法人治理結(jié)構(gòu)，將包含儀器設(shè)備、科技成果在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)委托代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

相關(guān)創(chuàng)新載體的聯(lián)盟式合作

借助網(wǎng)絡(luò)化組織的運(yùn)行模式，我國(guó)一些創(chuàng)新載體在制度框架內(nèi)探索了聯(lián)盟式的合作模式。20世紀(jì)90年代初，南京大學(xué)固體微結(jié)構(gòu)物理國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、復(fù)旦大學(xué)應(yīng)用表面物理實(shí)驗(yàn)室、中科院上海技術(shù)物理所紅外物理實(shí)驗(yàn)室、山東大學(xué)晶體材料實(shí)驗(yàn)室等5個(gè)研究方向相關(guān)、學(xué)術(shù)交流密切的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室共同發(fā)起了“凝聚態(tài)物理及相關(guān)學(xué)科重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，之后成立了“固體微結(jié)構(gòu)網(wǎng)上合作研究中心”等網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟。2009年由8個(gè)國(guó)家和部門重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室組成了“固體地球科學(xué)領(lǐng)域重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟”，成為本領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究聯(lián)盟、人才培養(yǎng)聯(lián)盟和科學(xué)發(fā)展聯(lián)盟。

共同設(shè)立聯(lián)合執(zhí)行體開(kāi)展跨邊界管理

要解決多個(gè)部門、不同性質(zhì)單位共同參與的科研組織的跨界管理問(wèn)題，“協(xié)調(diào)難、決策慢”是一個(gè)通病。共同出資設(shè)立聯(lián)合執(zhí)行體并分派專人管理是一種有效方式。歐洲伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航計(jì)劃和ITER計(jì)劃都采取了類似的機(jī)制。伽利略計(jì)劃設(shè)置了聯(lián)合執(zhí)行體負(fù)責(zé)伽利略開(kāi)發(fā)階段的管理，在同一章程下保持各方有足夠的參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)。為系統(tǒng)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)階段的管理做準(zhǔn)備，并通過(guò)競(jìng)標(biāo)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，把伽利略計(jì)劃實(shí)施和運(yùn)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予私人特許經(jīng)營(yíng)商聯(lián)盟的聯(lián)合企業(yè)。ITER組織在理事會(huì)下設(shè)管理咨詢委員會(huì)、科技咨詢委員會(huì)、財(cái)務(wù)審計(jì)委員會(huì)和測(cè)試包層項(xiàng)目委員會(huì)，組織內(nèi)部的管理、技術(shù)和工程部門，以及國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)參與方與ITER組織的日常業(yè)務(wù)溝通。聯(lián)合執(zhí)行體盡管在前期可能需要大量的時(shí)間用于溝通和協(xié)調(diào)，但是一旦消除障礙達(dá)成共識(shí)，執(zhí)行效率就會(huì)顯著提高。

在現(xiàn)有創(chuàng)新載體基礎(chǔ)上，應(yīng)以契約制為基本原則，以提高公共科研使命、效率和質(zhì)量為主要目標(biāo)，通過(guò)更為剛性的組織間合作，建立和完善不同創(chuàng)新載體聯(lián)合組建國(guó)家重大創(chuàng)新基地的治理模式。

鼓勵(lì)多部門聯(lián)合組建獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的新機(jī)構(gòu)

由于非獨(dú)立建制的模式并不利于明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和各方權(quán)責(zé)，在現(xiàn)有創(chuàng)新載體基礎(chǔ)上組建國(guó)家重大創(chuàng)新基地，在具備條件的情況下，應(yīng)優(yōu)先鼓勵(lì)以獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的形式登記注冊(cè)新的機(jī)構(gòu)。獨(dú)立產(chǎn)權(quán)制度可以淡化依托單位和人員身份色彩，也可避免松散聯(lián)盟影響合作效果等問(wèn)題。如果要整合的多個(gè)創(chuàng)新載體主要分布于一家單位內(nèi)部，獨(dú)立產(chǎn)權(quán)就不是問(wèn)題。對(duì)于創(chuàng)新載體分散在多個(gè)單位的情況，可采取折中或過(guò)渡方案。在建設(shè)初期，各參與方按照貢獻(xiàn)大小建立聯(lián)合產(chǎn)權(quán)或緊密合作關(guān)系，磨合后逐步過(guò)渡到獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。研究人員由參建單位分派核心員工到聯(lián)合基地設(shè)立的實(shí)驗(yàn)室，保持原單位的身份，接受原單位的考核和矩陣式管理。高級(jí)人員以固定為主，中級(jí)和輔助人員以項(xiàng)目組為核心，保持足夠的流動(dòng)性。

成立第三方管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)

在創(chuàng)新基地的建設(shè)期，政府部門可設(shè)立或授權(quán)第三方單位，建立綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)所有聯(lián)合建設(shè)的創(chuàng)新基地開(kāi)展規(guī)劃、認(rèn)定、評(píng)價(jià)、政策制定等宏觀管理。創(chuàng)新基地的行政主管是政府部門派出人員，而不是從各載體中抽調(diào)人員組成。對(duì)于創(chuàng)新基地的運(yùn)行，則由參建各方共同出資并派專人成立管理委員會(huì)，作為獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)創(chuàng)新基地的運(yùn)營(yíng)管理，主要執(zhí)行創(chuàng)新基地的決策事項(xiàng)并向創(chuàng)新基地綜合管理機(jī)構(gòu)報(bào)告工作。

堅(jiān)持理事會(huì)決策下的法人治理結(jié)構(gòu)

對(duì)于多家共建的創(chuàng)新載體而言，理事會(huì)制度是可行的決策機(jī)制。更重要的是建立健全各方參與、權(quán)力制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。創(chuàng)新基地的重大決策應(yīng)由相關(guān)部門、綜合管理機(jī)構(gòu)、參建方及同行專家構(gòu)成的理事會(huì)負(fù)責(zé)，主要審議和決定創(chuàng)新基地的戰(zhàn)略規(guī)劃、管理制度、研究方向、年度預(yù)算等重大事項(xiàng)。日常管理主要由公開(kāi)招聘的創(chuàng)新基地管理層負(fù)責(zé)?？筛鶕?jù)發(fā)展需要，成立學(xué)術(shù)委員會(huì)、投資委員會(huì)、公共事務(wù)委員會(huì)等若干專業(yè)化的決策輔助機(jī)構(gòu)。