徐靜

摘 ?要：昌邑市地處山東半島西北部，市域縱長橫窄，土地總面積1 627.5 km2，其中丘陵占土地總面積的21.5%，平原占25.0%，濱海低洼地占53.5%。全市耕地面積1 105 066.35畝，占農(nóng)用地88.4%，占土地總面積的45.27%，人均耕地1.9畝。耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重，人地矛盾比較突出。而昌邑市作為一個(gè)以工業(yè)為支柱的新興城市，地處山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)三區(qū)的疊加區(qū)域，在一定的時(shí)期內(nèi)，工業(yè)用地將呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的勢頭，土地作為工業(yè)化進(jìn)程的一個(gè)載體，將在推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮不可低估的帶動(dòng)作用。但是，如果以消耗大量土地資源來帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展，“可持續(xù)發(fā)展”便無從談起，這種工業(yè)化也不是真正意義上的工業(yè)化。如何在保障土地供應(yīng)的同時(shí)，盡量減少土地的浪費(fèi)、閑置，多元并舉，多措并施，整合資源，凝聚力量，改變土地的粗放式開發(fā)利用，切實(shí)提高城鎮(zhèn)土地的利用率，建立土地節(jié)約集約利用的新機(jī)制，是昌邑市委市政府，尤其是國土部門現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。

關(guān)鍵詞：土地節(jié)約集約利用;人地矛盾;土地供應(yīng);新機(jī)制

中圖分類號(hào)：F293.2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1006-8937（2014）35-0144-02

昌邑市地處山東半島西北部，市域縱長橫窄，土地總面積1 627.5 km2，其中丘陵占土地總面積的21.5%，平原占25.0%，濱海低洼地占53.5%。全市耕地面積1 105 066.35畝，占農(nóng)用地88.4%，占土地總面積的45.27%，人均耕地1.9畝。耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重，人地矛盾比較突出。而昌邑市作為一個(gè)以工業(yè)為支柱的新興城市，地處山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)三區(qū)的疊加區(qū)域，在一定的時(shí)期內(nèi)，工業(yè)用地將呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的勢頭，土地作為工業(yè)化進(jìn)程的一個(gè)載體，將在推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮不可低估的帶動(dòng)作用。但是，如果以消耗大量土地資源來帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展，“可持續(xù)發(fā)展”便無從談起，那這種工業(yè)化也不是真正意義上的工業(yè)化。如何在保障土地供應(yīng)的同時(shí)，盡量減少土地的浪費(fèi)、閑置，多元并舉，多措并施，整合資源，凝聚力量，改變土地的粗放式開發(fā)利用，切實(shí)提高城鎮(zhèn)土地的利用率，建立土地節(jié)約集約利用的新機(jī)制，是昌邑市委市政府尤其是國土部門面前現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。

1 ?昌邑市土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀

1.1 ?以推進(jìn)土地利用集約化為目標(biāo)，建立節(jié)約集約用地

評價(jià)體系

為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步構(gòu)建促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的的長效機(jī)制，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》和《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》等文件，昌邑市建立起節(jié)約集約用地評價(jià)體系，對各鎮(zhèn)（街區(qū)）的土地節(jié)約集約利用的情況進(jìn)行評價(jià)考核，并將考核結(jié)果納入年度科學(xué)發(fā)展綜合考核體系?？己瞬捎昧炕k法，設(shè)置建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià)指標(biāo)體系，包括狀態(tài)評價(jià)（土地利用強(qiáng)度）、動(dòng)態(tài)評價(jià)（增長耗地）兩個(gè)方面的內(nèi)容，涉及“建設(shè)用地地均GDP”、“建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資”、“建設(shè)用地地均財(cái)政收入”、“單位GDP增長消耗新增建設(shè)用地量”、“單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量”、“建設(shè)用地地均GDP增長率”等六項(xiàng)指標(biāo)。實(shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)土地節(jié)約集約利用的總體及動(dòng)態(tài)評價(jià)。

1.2 ?堅(jiān)持規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變用地觀念，不斷打牢節(jié)約集約用

地的基礎(chǔ)

1.2.1 ?強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理，嚴(yán)格土地審批

昌邑市充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，加強(qiáng)各類專業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）規(guī)劃及其他各類與土地利用有關(guān)的專業(yè)規(guī)劃報(bào)批和修編時(shí)，首先征求國土資源部門的意見。已批準(zhǔn)的各類專業(yè)規(guī)劃和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）規(guī)劃，其用地規(guī)模、布局和時(shí)序不符合土地利用總體規(guī)劃安排的，及時(shí)調(diào)整和修改。從嚴(yán)審查城市總體規(guī)劃修編確定的建設(shè)地總規(guī)模，超過土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地總規(guī)模，不予通過審查。對于符合規(guī)劃的項(xiàng)目，認(rèn)真審查其用地規(guī)模和用地指標(biāo)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用年度計(jì)劃，實(shí)行差別化的土地利用和管理政策，分配下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，在符合產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策的前提下，引導(dǎo)新增建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)化重點(diǎn)鎮(zhèn)街區(qū)、重點(diǎn)區(qū)域傾斜，保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地需求，保障節(jié)地型產(chǎn)業(yè)、節(jié)地型城鎮(zhèn)和節(jié)地型企業(yè)用地需求。

1.2.2 ?嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)

昌邑市認(rèn)真貫徹執(zhí)行國土資源部《限制用地項(xiàng)目目錄》、《禁止用地項(xiàng)目目錄》和山東省《建設(shè)用地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)》，對國家產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰和禁止、對環(huán)境破壞嚴(yán)重、危害人民生產(chǎn)生活的項(xiàng)目，一律禁止供地;對符合準(zhǔn)入條件的限制類項(xiàng)目，嚴(yán)格控制用地規(guī)模。對投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率等達(dá)不到要求的，核減用地面積或不予供地，盡可能把不合理的用地“摳”下來，提高土地利用率。對于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)文化事業(yè)等項(xiàng)目優(yōu)先供地;對于城鎮(zhèn)商業(yè)住宅項(xiàng)目和一般工業(yè)項(xiàng)目原則上通過舊城改造、收回收購閑置低效利用土地等存量挖潛方式安排建設(shè)，通過采取置換、優(yōu)先供地、提供優(yōu)惠政策等方式積極引導(dǎo)城中企業(yè)“退城進(jìn)園”;嚴(yán)格限制“兩高一資”、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)用地;對通過淘汰落后產(chǎn)能、兼并重組提升企業(yè)競爭力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展需要的用地，要給予政策支持。

1.2.3 ?開展存量土地專項(xiàng)摸底的調(diào)查工作

近幾年，昌邑市在對建設(shè)用地使用情況進(jìn)行摸底調(diào)查、分類研究的基礎(chǔ)上，對21 000畝關(guān)停并轉(zhuǎn)的工礦企業(yè)用地、荒廢地和效益不高的工業(yè)用地零碎區(qū)塊，積極進(jìn)行盤活，進(jìn)行收購儲(chǔ)備，重新確定土地用途，以招、拍、掛出讓方式適時(shí)推出，將其供給那些效益好、需拓展發(fā)展空間的企業(yè)，發(fā)揮土地的最大價(jià)值。

這樣既緩解了地根緊縮的矛盾，又走出一條節(jié)約集約用地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新路子。既實(shí)現(xiàn)了盤活土地資產(chǎn)，提高土地利用率和土地投資強(qiáng)度的目的，又實(shí)現(xiàn)了由資源供給服從需求向資源供給引導(dǎo)需求的轉(zhuǎn)變。

1.3 ?加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管，規(guī)范用地制度，把集約用地

落到實(shí)處

昌邑市自2014年起建立起土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度全面開展土地供應(yīng)全程監(jiān)管工作。依托土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，對全市范圍內(nèi)簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》及《國有建設(shè)用地劃撥決定書》所有建設(shè)用地項(xiàng)目，國土及其他相關(guān)部門和土地使用者要按照交地確認(rèn)、信息現(xiàn)場公示、價(jià)款繳納提醒、開竣工預(yù)警提醒、開竣工申報(bào)、現(xiàn)場核查、閑置土地查處、建立誠信檔案、竣工核驗(yàn)等制度的內(nèi)容、程序和要求，實(shí)施和配合巡查監(jiān)管。對巡查發(fā)現(xiàn)的各類違法違規(guī)違約行為，國土部門要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，并適時(shí)通過門戶網(wǎng)站和中國土地市場網(wǎng)向社會(huì)公開，同時(shí)計(jì)入相應(yīng)級(jí)別的誠信檔案，對列入誠信檔案的用地單位采取限期整改、取消一年摘牌資格直至取消摘牌資格以及不予辦理其他相關(guān)土地的預(yù)審、報(bào)批、轉(zhuǎn)讓、抵押和變更登記等措施，督促用地單位依法依規(guī)履行法定責(zé)任，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。

2 ?昌邑市土地節(jié)約集約利用存在的問題

2.1 ?節(jié)約集約用地意識(shí)有待于進(jìn)一步加強(qiáng)

土地是人類賴以生存與發(fā)展的基本條件，它承載著人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前雖然節(jié)約集約利用土地的觀念逐漸深入人心，但在在具體的落實(shí)上還仍然存在差距。部分人仍停留在過去那種 “干事先要大派頭”、“開疆拓土，以備后用”的擴(kuò)張心態(tài)上，寬打?qū)捰矛F(xiàn)象突出，單位土地投資強(qiáng)度和容積率偏低，這使科學(xué)規(guī)劃、合理布局成為空談，直接制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 ?土地利用率有待進(jìn)一步提高，低效用地現(xiàn)象仍然存在

許多項(xiàng)目用地不能嚴(yán)格執(zhí)行集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)，容積率、建筑密度、畝均土地投資強(qiáng)度及產(chǎn)值等偏低，土地利用率不高。有的項(xiàng)目“好大求全”，沒有精打細(xì)算，項(xiàng)目落地時(shí)規(guī)劃宏大，但資金有限，依賴于銀行貸款。在中央宏觀調(diào)控政策及經(jīng)濟(jì)形勢變化的影響下，資金鏈斷裂，有的建設(shè)中途停工，有的只能部分利用，批多用少，造成閑置低效利用土地，這使得原本就十分緊張的存量建設(shè)用地供需矛盾更加突出。

2.3 ?集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)需進(jìn)一步科學(xué)化

《山東省集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)》對各類項(xiàng)目容積率、建筑密度和投資強(qiáng)度都有嚴(yán)格的規(guī)定，在建設(shè)用地審批時(shí)，企業(yè)提供的立項(xiàng)、規(guī)劃等文件數(shù)據(jù)都能達(dá)到要求，但交地后，投資額難以核實(shí)，容積率和建筑密度監(jiān)管存在困難，缺乏有效的制約措施，致使集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)難以落實(shí)。

3 ?建立土地節(jié)約集約利用新機(jī)制

當(dāng)前，中央和省委、省政府對節(jié)約集約用地工作高度重視，國土部更是把國土資源節(jié)約集約利用作為當(dāng)前國土資源管理各項(xiàng)改革的根本方向和重要內(nèi)容。節(jié)約集約用地工作已成為科學(xué)發(fā)展綜合考核以及建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配的重要因素。2014年4月，昌邑市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的通知》，這預(yù)示著昌邑市的節(jié)約集約用地工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。如何在堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的同時(shí)，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，這對昌邑市建立土地節(jié)約集約利用新機(jī)制提出了新的要求。

3.1 ?盤活存量土地，提高建設(shè)用地利用率

從管住總量、控制增量、盤活存量、處置閑量入手，多措并舉，把有限的土地用在“刀刃”上。

①大力推行“飛地經(jīng)濟(jì)”，有序引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目“退城進(jìn)園”。按照布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約的原則，通過健全稅收分成、強(qiáng)化用地保障等激勵(lì)措施，鼓勵(lì)招商引資的新上工業(yè)項(xiàng)目落戶濱海（下營）經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)集中連片建設(shè)、集群發(fā)展。原則上園區(qū)外不再安排零星的一般工業(yè)項(xiàng)目用地。

②積極推進(jìn)低效利用建設(shè)用地的二次開發(fā)利用。通過協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、合作經(jīng)營、自行開發(fā)等多種形式，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)低效利用建設(shè)用地的二次開發(fā)利用。因土地使用者原因造成的土地閑置，超過約定時(shí)間未動(dòng)工開發(fā)滿1年的，按照土地出讓價(jià)款或劃撥價(jià)款的20%征繳土地閑置費(fèi);未動(dòng)工開發(fā)滿2年的，按照法律、法規(guī)規(guī)定或合同約定應(yīng)當(dāng)收回土地的，要堅(jiān)決依法收回土地使用權(quán)。

③嚴(yán)格建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)。認(rèn)真貫徹執(zhí)行國土資源部、國家發(fā)改委《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》、《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》和山東省《建設(shè)用地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)》。對國家產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰和禁止、對環(huán)境破壞嚴(yán)重、危害人民生產(chǎn)生活的項(xiàng)目，一律禁止供地。昌邑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)新建工業(yè)項(xiàng)目土地投資強(qiáng)度一般不低于280萬元/畝，其他工業(yè)聚集區(qū)土地投資強(qiáng)度一般不低于220萬元/畝;項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后畝均產(chǎn)值一般分別不低于400萬元/畝、280萬元/畝，畝均稅收一般分別不低于20萬元/畝、15萬元/畝。新建工業(yè)項(xiàng)目除生產(chǎn)安全、工藝流程等有特殊要求的項(xiàng)目外，容積率不得低于1.0，建筑系數(shù)不得低于40%。對投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率等達(dá)不到要求的，核減用地面積或不予供地，盡可能把不合理的用地“摳”下來，提高土地利用率。

④積極探索立體發(fā)展的節(jié)地模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資主體投資建設(shè)經(jīng)營多層標(biāo)準(zhǔn)廠房及開發(fā)利用地下空間，實(shí)現(xiàn)向地上、地下要“空間”。

3.2 ?各負(fù)其責(zé)，齊抓共管，構(gòu)建節(jié)約集約用地保障機(jī)制

發(fā)改部門嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目審核關(guān)，確保重點(diǎn)工程和鼓勵(lì)類項(xiàng)目、民生項(xiàng)目立項(xiàng);規(guī)劃部門嚴(yán)把城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)，控制建設(shè)項(xiàng)目容積率、綠化率等指標(biāo);國土資源部門嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目用地征收和供應(yīng)關(guān)，按照節(jié)約集約用地要求核定用地量;建設(shè)、國土部門嚴(yán)格竣工驗(yàn)收備案制度，對建設(shè)項(xiàng)目用地情況進(jìn)行核驗(yàn);稅務(wù)部門依法加強(qiáng)對土地使用稅的征管;統(tǒng)計(jì)、審計(jì)部門重點(diǎn)做好節(jié)約集約用地考核評價(jià)工作。各有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力，全力推進(jìn)節(jié)約集約用地工作。

3.3 ?完善體制，切實(shí)提高國土資源管理和服務(wù)水平

突出做好“保資源、保發(fā)展、保權(quán)益”三保文章，明確“盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”的最終目標(biāo)，以“五個(gè)建設(shè)”為統(tǒng)領(lǐng)，穩(wěn)中求進(jìn)，改革創(chuàng)新，努力做到保護(hù)資源更加嚴(yán)格規(guī)范，利用資源更加節(jié)約集約，維護(hù)群眾權(quán)益更加有力有效，深化創(chuàng)建“文明國土、地利人和”品牌。不斷提高國土資源管理和服務(wù)水平，用心用力保障全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 尹力.對土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀的思考與對策[J].城市建設(shè)理論研究，2013，（22）.