縱觀各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，合作社在解決小生產(chǎn)與大市場(chǎng)對(duì)接、提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率方面發(fā)揮了重要的作用。因此，合作組織的發(fā)育程度直接關(guān)系到一國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和產(chǎn)業(yè)實(shí)力。與世界其他國(guó)家相比，我國(guó)合作組織尚處于發(fā)展初期階段，無(wú)論是合作社自身建設(shè)還是功能發(fā)揮都需要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際不斷完善。當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化四化同步發(fā)展進(jìn)程中，受基本經(jīng)營(yíng)制度、土地資源約束和人口增長(zhǎng)影響，以小農(nóng)戶(hù)為主的經(jīng)營(yíng)主體將會(huì)長(zhǎng)期存在。提高小農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與市場(chǎng)高效對(duì)接，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。黨的十七屆三中全會(huì)中提出“按照服務(wù)農(nóng)民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主的要求，扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織。”借鑒世界各國(guó)發(fā)展合作組織的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展壯大，對(duì)提高我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體組織化程度，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

世界范圍內(nèi)農(nóng)民合作社的發(fā)展特征與趨勢(shì)

自英國(guó)“羅虛代爾公平先鋒社”成立以來(lái)，世界農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展已有170年歷史。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦和制度環(huán)境不同，合作社發(fā)展演變的形式不一，政府對(duì)合作社的態(tài)度也不盡相同。如美國(guó)農(nóng)場(chǎng)型經(jīng)營(yíng)模式下，合作社主要以專(zhuān)業(yè)型為代表，政府與合作社相對(duì)獨(dú)立，在合作社發(fā)展初期政府給予較多支持，隨著合作社發(fā)展壯大，政府逐漸從直接干預(yù)支持向?yàn)槠涮峁┓?wù)過(guò)渡;日韓等東亞國(guó)家小農(nóng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)模式下，合作社主要以綜合型為主，長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)合作社的直接干預(yù)和扶持較多。盡管各國(guó)合作社發(fā)展形式、定位以及政府對(duì)合作社發(fā)展所持態(tài)度有差別，但無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府均肯定合作社在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的積極作用，并致力于提高合作社競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)和促進(jìn)合作社向健康、可持續(xù)方向發(fā)展。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化、貿(mào)易自由化的推進(jìn)，合作社的運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出新的特征和趨勢(shì)：一是以美國(guó)“新一代”合作社為代表的合作組織突破了傳統(tǒng)的“一人一票制”的經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)則，取而代之的是更具效率、產(chǎn)權(quán)明晰的股份制運(yùn)行機(jī)制;二是合作社通過(guò)聯(lián)合或合并由傳統(tǒng)較為單一的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域逐漸向縱向一體化經(jīng)營(yíng)或綜合性經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展;三是合作組織的定位由最初農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為保護(hù)自身利益而自愿形成的聯(lián)合組織，逐漸向更加重視效率、適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)的盈利性企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)組織轉(zhuǎn)變。

基于運(yùn)行機(jī)制的變化，合作社的發(fā)展也呈現(xiàn)新的特征：一是合作社的經(jīng)營(yíng)效率不斷提高，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要主體;二是農(nóng)民合作社出現(xiàn)聯(lián)合，數(shù)量整體減少，規(guī)模不斷擴(kuò)大。合作社發(fā)展呈現(xiàn)新的變化和特征，除受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度變化影響外，各國(guó)政府實(shí)施的政策措施對(duì)其影響巨大，在促進(jìn)和推動(dòng)合作社機(jī)制創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用。

主要國(guó)家推動(dòng)合作社發(fā)展的政策與措施

各國(guó)政府主要通過(guò)完善調(diào)整法律法規(guī)、實(shí)施積極財(cái)政政策、提供長(zhǎng)期稅收優(yōu)惠、營(yíng)造寬松金融環(huán)境以及通過(guò)監(jiān)管規(guī)范合作社運(yùn)行，為合作社發(fā)展提供政策和制度保障，引導(dǎo)和促進(jìn)合作社發(fā)展壯大。

（一）完善調(diào)整法律法規(guī)引導(dǎo)合作社發(fā)展

法規(guī)準(zhǔn)則是合作社發(fā)展的基礎(chǔ)，在合作社發(fā)展中起到規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督作用。從各國(guó)合作社發(fā)展歷程來(lái)看，有關(guān)合作社的法律法規(guī)準(zhǔn)則以及對(duì)合作社的原則內(nèi)涵，隨著合作社發(fā)展所處的不同階段，充分考慮到國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)而引導(dǎo)合作社健康發(fā)展。法國(guó)政府對(duì)合作社的態(tài)度在19世紀(jì)開(kāi)始由不支持轉(zhuǎn)為支持和推動(dòng)其發(fā)展，1972年制定了《合作社法》。該法律既高度重視對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者利益的保護(hù)，同時(shí)也考慮了在全球經(jīng)濟(jì)一體化和國(guó)際化的背景下，合作社企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)加劇，在法律中明確規(guī)定允許合作社與非合作社社員發(fā)生商業(yè)往來(lái)。在該法的引導(dǎo)下，法國(guó)合作社擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)范圍并進(jìn)入快速發(fā)展階段。印度1904年就頒布了信用合作社法，但這個(gè)法只允許農(nóng)民組織地方信用合作社。到1912年，該法修改允許合作社經(jīng)營(yíng)信用以外的其他業(yè)務(wù)，并有了聯(lián)合社的規(guī)定。但此時(shí)的聯(lián)合社仍缺乏明確的法律依據(jù)。1919年，印度政府修改憲法，明確合作社改由各省直接管理，合作社法也由各省分別頒布。為進(jìn)一步促進(jìn)合作社發(fā)展壯大，各省政府對(duì)合作社的干預(yù)或管制逐漸減少，合作社發(fā)展更加趨向民主和自主，逐漸成為完全由社員自治與互助的機(jī)構(gòu)。1942年，中央政府制定省級(jí)合作社法，使業(yè)務(wù)范圍超越一個(gè)省的合作社以及全國(guó)性的聯(lián)合社也有了法律依據(jù)。美國(guó)政府并未制定單獨(dú)的合作社法，相關(guān)法規(guī)分散于其他法律文件中。至20世紀(jì)80年代，美國(guó)傳統(tǒng)合作社模式下農(nóng)產(chǎn)品出口受到嚴(yán)重沖擊，以產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)一步延伸、不再實(shí)施一人一票為主要特征的新一代合作社由此產(chǎn)生。為了扶持新一代合作社的發(fā)展，美國(guó)政府在1990年頒布的《合作稅法》中規(guī)定，對(duì)農(nóng)民合作社的凈收入通常按照單一稅制原則征稅，即按照合作社企業(yè)征稅、或按社員戶(hù)征稅，而不是對(duì)兩者均征稅，為保護(hù)合作社的經(jīng)濟(jì)利益以及民主自治創(chuàng)造了外部條件。與法國(guó)、印度、美國(guó)等國(guó)不同，日本的農(nóng)民合作社是通過(guò)立法自上而下建立，所以日本合作組織（農(nóng)協(xié)）的發(fā)展完全依賴(lài)法律法規(guī)，受立法內(nèi)容的調(diào)整影響極大。自1947年頒布《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》以來(lái)，日本政府根據(jù)農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需要，先后進(jìn)行過(guò)28次修改，使之日臻完善。進(jìn)入21世紀(jì)，為適應(yīng)以WTO體制為代表的全球經(jīng)濟(jì)一體化，日本政府以提高農(nóng)業(yè)自給率、強(qiáng)化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力作為目標(biāo)，實(shí)施了新的《農(nóng)業(yè)基本法》。在此基礎(chǔ)上，日本農(nóng)業(yè)合作社逐步向大規(guī)模合并、提高經(jīng)營(yíng)效率、加強(qiáng)民主建設(shè)、進(jìn)行體制創(chuàng)新方向轉(zhuǎn)變。

（二）實(shí)施積極的財(cái)政政策支持合作社壯大

財(cái)政補(bǔ)貼政策是政府推動(dòng)合作組織快速壯大的主要措施。在合作組織發(fā)展的不同階段，財(cái)政補(bǔ)貼的形式也有所不同。主要有兩類(lèi)：一是在合作組織發(fā)展初期，在財(cái)政稅收上對(duì)農(nóng)業(yè)合作社實(shí)行補(bǔ)貼政策。如法國(guó)政府在“共同使用農(nóng)業(yè)機(jī)械合作社”成立初期，根據(jù)合作社會(huì)員人數(shù)多少給予一定的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)。對(duì)于“共同使用農(nóng)業(yè)機(jī)械合作社”所購(gòu)買(mǎi)的機(jī)器，根據(jù)機(jī)器類(lèi)型的不同，政府提供相當(dāng)于機(jī)械購(gòu)買(mǎi)價(jià)值15%-25%左右的無(wú)償援助。印度政府對(duì)新成立的合作社都給予一定的資金援助。二是在合作組織發(fā)展過(guò)程中，為推動(dòng)其發(fā)展壯大，提高其經(jīng)營(yíng)能力，實(shí)施相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。如英國(guó)政府為推動(dòng)合作組織發(fā)展壯大，從1973-1979年連續(xù)對(duì)合作組織實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額每?jī)赡暝黾右淮?，?cái)政補(bǔ)貼金額從90萬(wàn)英鎊增加到140萬(wàn)英鎊。印度政策對(duì)合作組織的基礎(chǔ)建設(shè)如倉(cāng)庫(kù)、運(yùn)輸流通設(shè)備設(shè)施等均給予一定補(bǔ)助。從1962年到1987年，印度政府通過(guò)國(guó)家合作發(fā)展局對(duì)合作社提供的補(bǔ)貼達(dá)111.3億盧比。在日本，由于農(nóng)協(xié)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，農(nóng)協(xié)也成為政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的首要載體。日本政府每年農(nóng)林預(yù)算中的1/5是通過(guò)農(nóng)協(xié)實(shí)施的。日本政府給予農(nóng)協(xié)的補(bǔ)貼形式多樣，包括農(nóng)協(xié)農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目的廠房、設(shè)備補(bǔ)貼，自然災(zāi)害補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)事業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼以及大型農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等。由于日本農(nóng)協(xié)對(duì)政府高度依賴(lài)，經(jīng)濟(jì)效益較低，隨著農(nóng)協(xié)發(fā)展政府負(fù)擔(dān)也隨之增加。從發(fā)展趨勢(shì)看，隨著合作組織發(fā)展壯大以及全球經(jīng)濟(jì)一體化程度不斷提高，各國(guó)政府對(duì)合作組織的直接財(cái)政補(bǔ)貼力度都有所減弱，更傾向通過(guò)一定的財(cái)政支持帶動(dòng)合作組織實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。

（三）實(shí)施長(zhǎng)期的稅收優(yōu)惠措施推動(dòng)合作社發(fā)展

稅收優(yōu)惠是各國(guó)政府支持合作社發(fā)展較為普遍的政策措施，對(duì)于促進(jìn)合作組織實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。在法國(guó)，農(nóng)業(yè)合作社享受稅收減免優(yōu)惠，優(yōu)惠程度視合作社經(jīng)營(yíng)對(duì)象有所不同。如果合作社只與合作社的會(huì)員有經(jīng)營(yíng)往來(lái)并為會(huì)員服務(wù)，遵循一人一票原則和合作社分紅原則的話，合作社則可享受免稅;如果合作社與其他非合作社會(huì)員有業(yè)務(wù)往來(lái)，往來(lái)部分按法國(guó)企業(yè)通行的33%稅率納稅，其余部分免稅。另外，法國(guó)所有企業(yè)必須交納盈利后36%的利潤(rùn)稅和一定的工資稅，而合作社則免征。美國(guó)政府對(duì)合作社實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策隨著合作社發(fā)展不同階段有所調(diào)整。19世紀(jì)末期到20世紀(jì)中期，美國(guó)政府對(duì)合作社免征賦稅。1951年以后，隨著合作社經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大，美國(guó)政府不再給合作社以普遍的賦稅豁免權(quán)，只有那些根據(jù)稅法取得免稅資格的合作社才能享受賦稅減免待遇，但對(duì)于無(wú)豁免權(quán)的合作社，其分配給社員的紅利、惠顧返還金以及其他收入，仍然享受免稅待遇。日本政府多年來(lái)對(duì)農(nóng)協(xié)實(shí)行低稅制。一般股份公司要交納62%所得稅，而農(nóng)協(xié)只交納39%;各種地方稅，一般企業(yè)交納50%-60%，農(nóng)協(xié)只交43%。合作社繳納法人稅的基本稅率適用于減稅稅率，即合作社與公益法人一樣，繳納法人稅稅率為27%，一般公司為37.5%，農(nóng)協(xié)中央會(huì)免交法人稅、印花稅。出于其他政策的目的，在實(shí)際中還有不同的減稅情況。

（四）營(yíng)造寬松的金融環(huán)境促進(jìn)合作社成長(zhǎng)

各國(guó)政府為支持合作社發(fā)展，積極為合作組織營(yíng)造寬松的金融信貸環(huán)境。由于合作社經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)收益以及抗風(fēng)險(xiǎn)能力不及其他商業(yè)企業(yè)，商業(yè)銀行的資金更加偏向后者，合作社信貸資金極易缺乏，發(fā)展受到限制。政府對(duì)合作社金融支持的方式有兩種：一是給予合作社低息貸款的政策，二是直接資助建立信貸合作機(jī)構(gòu)。世界多數(shù)國(guó)家都采取第一種支持方式，如法、德等國(guó)為合作社提供較低利率的中長(zhǎng)期貸款。美國(guó)政府還建立了專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)業(yè)合作社提供信貸支持的農(nóng)業(yè)信貸合作體系，農(nóng)業(yè)合作社既可向政府貸款，也可向銀行貸款，對(duì)解決其資金困難起到了至關(guān)重要的作用。農(nóng)場(chǎng)主合作社性質(zhì)的合作社銀行是美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸合作體系的重要組成，也是農(nóng)業(yè)合作社重要的融資渠道。日本的農(nóng)協(xié)金融制度建設(shè)是后者的代表，也是世界范圍內(nèi)合作組織金融制度最為完善的代表。與其他國(guó)家金融業(yè)務(wù)和農(nóng)業(yè)合作社業(yè)務(wù)分開(kāi)不同，日本政府將信貸和金融業(yè)務(wù)整合在農(nóng)協(xié)事業(yè)中。日本農(nóng)林中央金庫(kù)是農(nóng)協(xié)的合作銀行，農(nóng)林中央金庫(kù)的放款對(duì)象原則上以所屬合作社團(tuán)體為限，但資金剩余時(shí)，也可以向非合作社團(tuán)體放款。日本農(nóng)協(xié)的信貸業(yè)是農(nóng)協(xié)的經(jīng)濟(jì)支柱，農(nóng)協(xié)可以利用信貸的盈利支持其他業(yè)務(wù)開(kāi)展。日本政府發(fā)放的政策性貸款、向農(nóng)業(yè)部門(mén)投入的貸款資金和利息補(bǔ)貼資金，一般通過(guò)各級(jí)農(nóng)協(xié)發(fā)放給農(nóng)戶(hù)。由于日本和韓國(guó)的農(nóng)協(xié)組織是由政府推動(dòng)建立的，因此，金融制度也帶有濃郁的政治色彩。

（五）引導(dǎo)和鼓勵(lì)合作社規(guī)范有序發(fā)展

隨著全球貿(mào)易化程度不斷提高，包含合作組織在內(nèi)的各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，合作社受到來(lái)自國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。各國(guó)政府通過(guò)監(jiān)督和管理，引導(dǎo)合作社有序規(guī)范運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一是直接監(jiān)督和管理。如法國(guó)政府要求農(nóng)業(yè)合作社必須定期向農(nóng)業(yè)管理部門(mén)提交材料，材料由各農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和政府有關(guān)部門(mén)的代表組成的特別委員會(huì)進(jìn)行審查，重點(diǎn)檢查合作社是否遵守其相應(yīng)的規(guī)章制度以及財(cái)務(wù)制度。日本政府明確農(nóng)業(yè)部門(mén)為農(nóng)協(xié)的行政管理機(jī)構(gòu)，在農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)有經(jīng)營(yíng)管理局，下設(shè)農(nóng)協(xié)課，各都道府縣農(nóng)政部設(shè)有農(nóng)協(xié)課，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)協(xié)實(shí)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督、監(jiān)察，并通過(guò)各級(jí)農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)協(xié)實(shí)施登記審核、檢查監(jiān)督、指導(dǎo)管理等措施，以加強(qiáng)政府通過(guò)農(nóng)協(xié)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的貫徹實(shí)施，并保障農(nóng)協(xié)的健全運(yùn)營(yíng)。二是間接監(jiān)督和管理。美國(guó)政府對(duì)合作社干預(yù)和管理不多，但對(duì)合作社的登記注冊(cè)有特別的規(guī)定，組建一個(gè)合作社要比開(kāi)辦一般企業(yè)的手續(xù)復(fù)雜的多。其目的主要是一方面防止企業(yè)以合作社的名義偷逃稅款，另一方面控制合作社的數(shù)量，避免合作社泛濫引起惡性競(jìng)爭(zhēng)。從后者來(lái)看，也可以說(shuō)是對(duì)合作社的一種特殊保護(hù)。

綜上所述，國(guó)外促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)：（1）完善的法律法規(guī)是合作社發(fā)展的基礎(chǔ)，在引導(dǎo)和促進(jìn)合作社發(fā)展壯大方面發(fā)揮了核心基準(zhǔn)作用，相關(guān)政策的出臺(tái)均以法律法規(guī)為標(biāo)尺，圍繞法律法規(guī)的基本準(zhǔn)則實(shí)施各項(xiàng)措施;（2）財(cái)政支持政策是各國(guó)在合作社發(fā)展初期和不同階段所采取的有效措施，對(duì)于扶持合作組織發(fā)展壯大具有積極的促進(jìn)和推動(dòng)作用，但在合作社發(fā)展相對(duì)成熟階段，財(cái)政政策的支持力度相應(yīng)減弱，合作社的發(fā)展更多轉(zhuǎn)向自身競(jìng)爭(zhēng)力的提升;（3）稅收優(yōu)惠政策對(duì)合作社發(fā)展能起到四兩撥千斤的作用，可貫穿合作社發(fā)展各階段，激勵(lì)合作組織充分發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)分散小農(nóng)戶(hù)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的大市場(chǎng);（4）缺乏資金是各國(guó)合作組織尤其是處于發(fā)展初期階段的合作組織面臨的突出難題，寬松的金融制度是合作社健康、持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?（5）有效的監(jiān)督和管理機(jī)制是引導(dǎo)和規(guī)范合作組織有序且持續(xù)發(fā)展的基本保證。

對(duì)我國(guó)發(fā)展農(nóng)民合作社的啟示與思考

與世界其他國(guó)家相比，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民合作社尚處于起步發(fā)展階段，借鑒國(guó)外促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)有利于加快我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展步伐，充分發(fā)揮農(nóng)民合作社的積極作用，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，促進(jìn)合作社發(fā)展建議從以下幾個(gè)方面著手：

（一）“重視發(fā)展”。我國(guó)資源稟賦和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的基本國(guó)情，決定了今后在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期仍將以小規(guī)模農(nóng)戶(hù)為經(jīng)營(yíng)主體，小規(guī)模農(nóng)戶(hù)在經(jīng)營(yíng)效率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力方面存在較大的弱質(zhì)性，是制約實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要因素。近年來(lái)，農(nóng)民合作社有了較快的發(fā)展，但入社農(nóng)戶(hù)的數(shù)量剛剛超過(guò)全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的1/4，與其他國(guó)家相比還有較大的差距。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在發(fā)展方面還存在很多問(wèn)題和不足，但其在提高分散農(nóng)戶(hù)的組織化程度、推廣先進(jìn)適用技術(shù)、有效連接小生產(chǎn)與大市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收等多方面發(fā)揮了重要作用，為今后規(guī)范發(fā)展打下了基礎(chǔ)。發(fā)展合作組織符合我國(guó)基本國(guó)情，應(yīng)為合作社提供更加適宜的制度環(huán)境和政策環(huán)境。

（二）“靈活定位”。合作社的內(nèi)涵和定位是隨著合作社產(chǎn)生發(fā)展不斷豐富的。這其中包含兩個(gè)方面：一是基于外部經(jīng)濟(jì)、制度以及市場(chǎng)環(huán)境變化，合作社在運(yùn)行機(jī)制方面探索的自發(fā)式創(chuàng)新和革新;二是為引導(dǎo)合作社健康發(fā)展，政府適時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)法律法規(guī)和合作社運(yùn)行準(zhǔn)則，以期使合作社發(fā)展與內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)、制度環(huán)境相適應(yīng)。其中，前者是合作社自身內(nèi)涵和定位的調(diào)整，后者則是外部制度環(huán)境的優(yōu)化。如果以法律法規(guī)為基礎(chǔ)的制度環(huán)境無(wú)法跟上合作社發(fā)展需求變化調(diào)整，則不利于合作社的發(fā)展以及自我創(chuàng)新。當(dāng)前我國(guó)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度和產(chǎn)業(yè)化程度不一，各地合作社的發(fā)展形式、所處的發(fā)展階段、發(fā)展水平也不盡相同，在同一制度框架約束下，合作社發(fā)展受到明顯制約。我國(guó)自2007年實(shí)施《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》以來(lái)，應(yīng)在實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步完善，允許合作社多樣化的發(fā)展模式，如發(fā)展聯(lián)合、綜合、股份合作社，允許開(kāi)展信用合作等，為合作社提供更加寬松的法律制度環(huán)境。

（三）“多予政策”。通過(guò)合作社對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)是世界各國(guó)較為普遍的做法。我國(guó)目前對(duì)合作社的支持政策集中在稅收優(yōu)惠、財(cái)政資金扶持等方面，但扶持力度較小，覆蓋面相對(duì)較窄，很多合作社尤其是中小型合作社無(wú)法享受扶持政策。建議今后給予合作社更大的財(cái)政支持、稅收信貸優(yōu)惠。重點(diǎn)在合作社經(jīng)營(yíng)服務(wù)設(shè)施，尤其是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)運(yùn)和科研設(shè)施建設(shè)方面加大投資扶持力度，進(jìn)一步加大稅收減免支持力度和完善相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)銀行為合作社提供長(zhǎng)期低息貸款，支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)土地向合作組織流轉(zhuǎn)等，促進(jìn)向縱向一體化、聯(lián)合化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展。

（四）“放活制度”。隨著合作社發(fā)展壯大，各國(guó)政府對(duì)合作社的干預(yù)逐漸減少，轉(zhuǎn)而以市場(chǎng)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮服務(wù)和引導(dǎo)功能，給合作社創(chuàng)造更靈活的制度空間。金融創(chuàng)新是我國(guó)合作社制度“放活”的重要一環(huán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和世界范圍來(lái)看，商業(yè)金融對(duì)合作組織支持的可持續(xù)性相對(duì)較弱，需建立起與合作組織需求和發(fā)展相適應(yīng)的合作金融制度，從根本上解決合作組織源于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)弱質(zhì)性的融資難問(wèn)題。日本農(nóng)協(xié)的農(nóng)林中央金庫(kù)是世界范圍內(nèi)較為完善的金融制度體系，其建立和發(fā)展源于政府的推動(dòng)，對(duì)政府依賴(lài)程度較高，同時(shí)也承擔(dān)了部分政府職能。隨著日本農(nóng)協(xié)的發(fā)展壯大，政府退出了直接干預(yù)，轉(zhuǎn)為通過(guò)政策支持和服務(wù)發(fā)揮其作用。我國(guó)可適度借鑒日本農(nóng)協(xié)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。鑒于我國(guó)的基本國(guó)情和合作組織發(fā)展的需求，培育農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新金融服務(wù)是今后需要重點(diǎn)突破的領(lǐng)域。

（五）“加強(qiáng)監(jiān)管”。世界多數(shù)國(guó)家政府都設(shè)有專(zhuān)門(mén)管理協(xié)調(diào)合作社的機(jī)構(gòu)，一方面可實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理，促使合作社有序、規(guī)范發(fā)展，另一方面也可及時(shí)掌握合作社發(fā)展動(dòng)態(tài)，形成反饋，進(jìn)而調(diào)整和完善合作社支持政策，促進(jìn)合作社健康持續(xù)發(fā)展。我國(guó)目前尚缺乏完善的監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，合作社發(fā)展缺乏有效的組織協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，合作社發(fā)展中出現(xiàn)的一些問(wèn)題與管理體制不健全，各部門(mén)管理職責(zé)不明晰有關(guān)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建議加強(qiáng)合作組織監(jiān)管機(jī)制的建立和完善;通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合作組織的管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作;執(zhí)行嚴(yán)格、可行的注冊(cè)程序;建立定期反饋機(jī)制。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）