霍麗惠 張岱

摘要：當(dāng)今時(shí)代，應(yīng)對氣候變化逐漸變成了我們生活中的一大挑戰(zhàn)，如何在法律中體現(xiàn)應(yīng)對氣候變化內(nèi)容正是解決這一問題的對策之一。對能源監(jiān)督管理的效果直接導(dǎo)致我國能源法能否貫徹實(shí)施。而能源儲備體現(xiàn)了一個(gè)國家的綜合國力，是完善能源法的能源儲備部分是必不可少的內(nèi)容。任何一部法律的責(zé)任機(jī)制方面都起著重大的作用，能源法如若能借鑒按日罰和雙罰制內(nèi)容，則有關(guān)能源方面的事件則會更好的得到解決。

關(guān)鍵詞：氣候變化；監(jiān)督；管理；儲備；按日計(jì)罰

一、《能源法》中關(guān)于應(yīng)對氣候變化方面的內(nèi)容。

2014年亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議（簡稱APEC峰會）在11月10日至11日在北京舉行。京津冀氣象部門、國家氣候中心、國家氣象中心與北京市環(huán)保局就北京11月上旬氣候特征及氣象條件聯(lián)合會商，全面啟動APEC峰會氣象服務(wù)工作。峰會期間正是北京、河北地區(qū)秋冬轉(zhuǎn)換季節(jié)，冷空氣活動頻繁，晝夜溫差大，強(qiáng)降溫、霧、霾等災(zāi)害性天氣出現(xiàn)的可能性均較大。在近十來天中，很多地方采取了暫停重污染企業(yè)，對汽車進(jìn)行單雙號限行等相關(guān)措施以此來應(yīng)對氣候變化問題。

引起氣候變化的一個(gè)重要原因就是能源的利用問題。由于我國對經(jīng)濟(jì)快速增長的要求，和我國經(jīng)濟(jì)對能源的依賴，能源的如何合理利用是對我國提出的一個(gè)新的挑戰(zhàn)。能源的不合理利用所產(chǎn)生的溫室氣體、顆粒物而引起的大范圍內(nèi)的霧霾天氣，已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國居民的日常生活和我國的國際地位。

從《電力法》（1995），《煤炭法》（1996，2011）、《節(jié)約能源法》（1998，2006）、《可再生能源法》（2005，2009）到《石油天然氣管道保護(hù)法》（2010）一路走來，也鑒于目前的嚴(yán)峻形勢，《能源法》作為基本法的出臺必不可少。由于這些單行法法律出臺的年代、原因、目標(biāo)各不相同，甚至有不同的執(zhí)法部門，彼此獨(dú)立，不能形成制度合力，制度間無法鏈接，法律淵源形式亦不成體系①。因此也需要《能源法》來作為中心指導(dǎo)。

中國已在2007年正式發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，2008年出臺了《中國應(yīng)對氣候變化的政策和行動》（白皮書），上述措施以及一些已經(jīng)制定實(shí)施的，如有關(guān)可再生能源利用以及環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)等，為制定應(yīng)對氣候變化法提供了法律基礎(chǔ)?！赌茉捶ā纷鳛榻y(tǒng)領(lǐng)法，應(yīng)對氣候變化做出指引?！赌茉捶ā纷鳛槲覈磳⒊雠_的基本法，應(yīng)對各方面作出宏觀指導(dǎo)。當(dāng)然，應(yīng)對氣候問題作出規(guī)定，但不宜過細(xì)，應(yīng)對能源對氣候的影響作出宏觀指導(dǎo)。

二、《能源法》中關(guān)于監(jiān)督、管理相分離

我國能源管理長期呈現(xiàn)出多頭管理、分散管理、協(xié)調(diào)管理的局面，能源管理的計(jì)劃性強(qiáng)，缺乏與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的協(xié)調(diào)，能源監(jiān)督與管理方面也沒有明確界限，能源管理模式的選擇也成為能源法制定中的一項(xiàng)重要的問題。

在能源管理模式的選擇方面，加拿大建立了國家能源集中管理模式，首先從法律角度為能源管理與監(jiān)督提供了法律依據(jù)，其次，在此基礎(chǔ)上設(shè)立了能源主管部門與監(jiān)督制度，即專門設(shè)立了獨(dú)立于能源管理機(jī)構(gòu)的能源監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其能源監(jiān)管的目標(biāo)在于避免壟斷對同業(yè)企業(yè)的傷害，造成浪費(fèi)資源。監(jiān)管的原則主要是依法監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管、程序化監(jiān)管和透明監(jiān)管。再次，實(shí)行分級監(jiān)管相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管方式。②加拿大實(shí)行“聯(lián)邦政府的自然資源部及國家能源委員會與省級能源主管部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)不具有上下級關(guān)系，他們都各自行使法律賦予的權(quán)力，其權(quán)限的大小和范圍則是在相關(guān)法律中明文規(guī)定了的”。聯(lián)邦政府與省政府之間建立協(xié)作統(tǒng)一的關(guān)系，最終建立行之有效的監(jiān)管體制。

《能源法》征詢意見稿中，對于能源監(jiān)督與管理問題是否分離也沒有做出明確的答復(fù)，而清華版本的專家意見稿的建議中，在能源監(jiān)督方面建議“國家對能源事務(wù)實(shí)行管理與監(jiān)督職能相分離的原則，各有關(guān)部門依法行使職權(quán)?！睘榇耍瑢ｉT設(shè)立“能源監(jiān)督管理委員會”并規(guī)定其相應(yīng)的職責(zé)。

在新的《環(huán)境保護(hù)法》中，和《水污染防治法》中，都是對監(jiān)督管理單設(shè)一章節(jié)，并對監(jiān)督、管理的職責(zé)劃分不是很明顯。在《環(huán)境保護(hù)法》中，涉及國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，會同有關(guān)部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織，縣級以上人民政府，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，雖然對他們的的職責(zé)有相關(guān)的規(guī)定，但筆者認(rèn)為監(jiān)督和管理相分離的模式更有利于發(fā)揮各自的作用，能更好的對能源進(jìn)行管理和監(jiān)督。監(jiān)督和管理的混合，難免會權(quán)屬不清，職權(quán)界定不清晰。將二者分離，管理的歸管理，監(jiān)督的歸監(jiān)督，這樣權(quán)責(zé)分明，一旦發(fā)生能源事故或者能源糾紛，才能得到更好的處理。

基于上述的論述，筆者認(rèn)為，我國可以采用清華版本的建議，專門設(shè)立一個(gè)針對能源方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其目的主要是為了穩(wěn)定市場秩序，保證經(jīng)濟(jì)主體的有序競爭，進(jìn)一步健全市場監(jiān)管，保護(hù)消費(fèi)者的利益，協(xié)調(diào)并平衡各方利益，最終實(shí)現(xiàn)政府政策制定職能與政府監(jiān)管職能分離，這一點(diǎn)也是對國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

三、《能源法》中關(guān)于能源儲備

能源儲備是能源供應(yīng)安全的重要保障之一。而合理的能源儲備是應(yīng)對能源供應(yīng)中斷的最有效措施。能源儲備包括能源產(chǎn)品儲備和能源資源儲備。能源產(chǎn)品儲備包括石油、天然氣、煤炭和鈾產(chǎn)品等的儲備。能源資源的儲備主要是政府根據(jù)國家需要，在特定的能源地方內(nèi)劃定，主要包括石油、天然氣、煤等資源的儲備。能源儲備制度則是國家為應(yīng)對能源供應(yīng)緊急事態(tài)，而事先通過各種途徑儲備能源產(chǎn)品和能源資源的一種制度。它主要涉及到能源儲備模式的選擇、能源儲備的戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源儲備資金的籌措等多方面的內(nèi)容。

2007年，國家發(fā)展和改革委員會宣布國家石油儲備中心正式成立。自此，儲備中心的成立，拉開了我國石油儲備向?qū)I(yè)化、正規(guī)化發(fā)展的帷幕。另外，《能源法》草案中也首次提出建立能源產(chǎn)品和能源資源儲備制度，并且獨(dú)立成章。其中能源產(chǎn)品儲備包括石油、天然氣、天然鈾產(chǎn)品等。能源資源儲備包括石油、天然氣、天然鈾、特殊和稀有煤種等資源。這也意味著我國的能源安全和能源儲備制度上升為法律將指日可待。

目前，世界上能源儲備體系已成為世界各國戰(zhàn)略物資儲備體系建設(shè)的重中之重。國際能源消費(fèi)大國的能源儲備體系主要是圍繞石油和煤炭而建立的，如美國、日本、德國和法國為了國家能源安全，是在第一次世界石油危機(jī)后，建立了石油儲備體系強(qiáng)化與完善了各自的能源儲備體系。這些國家都是依法通過強(qiáng)制性的法律來儲備能源數(shù)量，并且有明確的儲備目標(biāo)。美國、日本、德國、法中在政府儲備方面再加上民間儲備可分別達(dá)到158天、169天、117天、96天的石油消費(fèi)。

《能源法》作為我國的基本法，理應(yīng)在這能源儲備方面做出規(guī)定，以對其它單行法和相關(guān)配套法做出引導(dǎo)性方向。在《能源法》草案中，能源儲備作為單獨(dú)一章，對能源儲備管理、能源儲備管理、能源儲備分類及管理辦法、能源產(chǎn)品儲備、石油儲備建設(shè)及管理、能源資源儲備、國家能源儲備的動用、地方能源產(chǎn)品儲備，做了具體的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，我認(rèn)為還應(yīng)再做出以下規(guī)定。首先應(yīng)明確“能源安全”概念。因?yàn)槟茉磧涞淖罱K目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)能源安全。因此，應(yīng)強(qiáng)化“能源安全”的重要概念。其次，在本章中還應(yīng)將能源儲備與能源應(yīng)急相結(jié)合，作為“能源安全”保障措施的重點(diǎn)。最后，還應(yīng)將中央、地方和企業(yè)的儲備權(quán)利和義務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來，在中央統(tǒng)一監(jiān)管下，實(shí)施主動儲備激勵(lì)的原則。

四、《能源法》中關(guān)于雙罰責(zé)任機(jī)制和按日處罰

《水污染防治法》規(guī)定的處罰對象主要有3類：一是行政不作為的環(huán)境監(jiān)管人員；二是排污單位；三是排污單位內(nèi)的直接責(zé)任人員。對違法排污單位，不僅要處罰單位，還要處罰單位直接責(zé)任人，這就是所謂的“雙罰制”。如第八十三條規(guī)定，企事業(yè)單位造成重大或者特大水污染事故的，環(huán)保部門對肇事單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，可處上一年度從本單位取得的收入50%以下的罰款。環(huán)保部門從此有權(quán)對企業(yè)內(nèi)部的責(zé)任者個(gè)人處以罰款，這是值得注意的立法動向。這種雙罰制機(jī)制，一旦發(fā)生了污染事件，不僅是處罰企業(yè)，也對相關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行處罰。這樣一來，大大加大了處罰力度。

福建省紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司紫金山金銅礦銅礦濕法廠先后兩次發(fā)生含銅酸性溶液滲漏，造成汀江重大水污染事故，直接經(jīng)濟(jì)損失為3187.71萬元。最后判決是：被告單位紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司紫金山金銅礦犯重大環(huán)境污染事故罪，判處罰金3000萬元，其他五名被告分別被判處三到四年六個(gè)月有期徒刑，并處罰金。此一事件正是對上述法條適用的結(jié)果。

按日處罰，上不封頂，也是《水污染防治法》的一大特色。在新的《環(huán)境保護(hù)法》中第五十九條中也有所體現(xiàn)。③這一款規(guī)定的罰款處罰，依照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法所得、違法行為造成的損失等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。這一條主要是針對企業(yè)持續(xù)性的環(huán)境違法行為。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，如果只認(rèn)定為一個(gè)違法行為予以處罰，有違過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；如果認(rèn)定為多個(gè)違法行為予以處罰，又缺乏法律依據(jù)。這也是《能源法》所應(yīng)接受吸取的好的地方。在能源方面，發(fā)生環(huán)境污染件后，也不再像以前那樣的對罰款有上限。以前，很多污染企業(yè)寧以罰款也要進(jìn)行生產(chǎn)來換取高額利潤，而如果能引入按日計(jì)罰，就會加大處罰力度，相信不會再有企業(yè)愿冒巨額罰款之險(xiǎn)，行違法之事了。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

注解：

①肖國興.我國《能源法》起草中應(yīng)考慮的幾個(gè)問題[J].法學(xué)，2007（2）

②張磊，黃雄.我國能源管理體制的困境及其立法完善[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011（1）

③新《環(huán)保法》第五十九條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖國興.我國《能源法》起草中應(yīng)考慮的幾個(gè)問題[J].法學(xué)，2007（2）

[2]張磊，黃雄.我國能源管理體制的困境及其立法完善[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011（1）

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