孫立平

普惠金融從思想理念、制度設(shè)計(jì)、政策落地到組織實(shí)施都進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。資料圖

十八屆三中全會(huì)第一次把普惠金融寫入決議，并將其提上議事日程，表明中國普惠金融從思想理念、制度設(shè)計(jì)、政策落地到組織實(shí)施都進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。

中國發(fā)展普惠金融的難點(diǎn)

普惠金融是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展中所欠的一筆巨額債務(wù)。

1.經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)造就金融的二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距、貧富差距，使中國普惠金融漸行漸遠(yuǎn)，在城市化、城鎮(zhèn)化步伐加速的過程中，金融資源配置很不均衡，在城市，金融機(jī)構(gòu)成為一個(gè)城市的形象和地標(biāo)，在農(nóng)村，金融服務(wù)成為群眾的奢求，農(nóng)村貸款難、結(jié)算難仍然是困擾人們的頭等難題。在所有貸款群體中，小微企業(yè)、農(nóng)民的貸款還是最難、最貴的。在銀行眼里，擔(dān)保抵押好，信用價(jià)更高，這是弱勢群體無法改變的現(xiàn)狀，也決定了金融二元結(jié)構(gòu)將長期存在。

2.金融改革定位缺失，決定了普惠金融的短腿。國有商業(yè)銀行改革先行一步，凸顯了城市金融的強(qiáng)勢地位，農(nóng)村金融改革舉步維艱，凸顯其弱勢狀態(tài)。國有商業(yè)銀行改革，把追求利潤最大化作為目標(biāo)，“工行進(jìn)城、中行下海（走向海外）、農(nóng)行收腿”為代表的機(jī)構(gòu)整合、撤并，讓農(nóng)村金融服務(wù)大傷元?dú)?，讓農(nóng)村信用社擔(dān)負(fù)起一農(nóng)扶“三農(nóng)”的重任，有失公允。另外，農(nóng)村信用社的金融服務(wù)，無論軟件還是硬件，與商業(yè)銀行都有一定差距，要補(bǔ)上這塊短板，要走的路還很長。

3.金融的不平等加劇。中國金融機(jī)構(gòu)自創(chuàng)辦之日起，就帶有濃厚的政府色彩，金融機(jī)構(gòu)“嫌貧愛富、嫌小愛大、嫌私愛公”的思想或多或少存在，各種貼息優(yōu)惠貸款沒有真正落到實(shí)處，普惠政策對(duì)弱勢群體的優(yōu)惠打了折扣，有的甚至打了白條。據(jù)相關(guān)部門調(diào)查，為了把普惠金融落到實(shí)處，中國政府對(duì)弱勢群體給予了各種優(yōu)惠貼息政策，如下崗失業(yè)人員、婦女小額貼息貸款等，但在實(shí)際使用過程中，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部使用的占三分之一，被金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門（含貼息貸款審批部門和關(guān)系人）使用的占三分之一，真正被扶持對(duì)象使用的僅占三分之一。

普惠金融存在的問題

1.普惠金融整體發(fā)展框架缺失。目前國內(nèi)缺乏對(duì)普惠金融的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)普惠金融的現(xiàn)狀、問題、目標(biāo)、原則、戰(zhàn)略部署、政策保障、機(jī)構(gòu)職能以及監(jiān)管評(píng)估等缺乏全局性、系統(tǒng)性和具可操作性的制度安排。普惠金融的發(fā)展尚處于摸索階段，還沒有一整套完善的法律體系來界定其法律地位，也沒有系統(tǒng)的監(jiān)管框架對(duì)普惠金融實(shí)施有效的保護(hù)與監(jiān)管，普惠金融的理念尚未深入人心。

2.農(nóng)村金融仍是普惠金融的薄弱環(huán)節(jié)。與農(nóng)村金融相關(guān)的配套政策措施還不完善，投資環(huán)境、司法環(huán)境、信用環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)尚未完全到位，擔(dān)保公司、資產(chǎn)評(píng)估公司、信用評(píng)級(jí)公司等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)仍較為缺乏。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村資源信息登記、資產(chǎn)評(píng)估以及市場流轉(zhuǎn)等相關(guān)配套條件還不完善，農(nóng)村金融競爭不夠充分，金融服務(wù)最后“一公里”的問題成為困擾農(nóng)村金融的“心頭之難”，制約著農(nóng)村金融發(fā)展的規(guī)模和速度。

3.小微企業(yè)融資仍面臨諸多困境和約束。小微企業(yè)信貸資金可得性下降，融資上還依賴于非正規(guī)金融，利率高、風(fēng)險(xiǎn)大。面向小微企業(yè)的金融機(jī)構(gòu)仍較為缺乏，債券市場、股權(quán)市場、風(fēng)險(xiǎn)投資等直接融資渠道不暢。相關(guān)法規(guī)體系、財(cái)稅扶持政策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、信用體系建設(shè)等配套政策沒有跟進(jìn)。

對(duì)策建議

1.構(gòu)建多層次普惠金融組織體系。一是鼓勵(lì)支持政策性銀行、國有商業(yè)銀行和其他股份制商業(yè)銀行到縣、鄉(xiāng)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大金融服務(wù)的覆蓋面和滲透度。二是加強(qiáng)農(nóng)村便民金融服務(wù)點(diǎn)和貧困村扶貧互助資金組織建設(shè)，大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)先引入當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)企業(yè)和種養(yǎng)大戶發(fā)起設(shè)立農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)，全面發(fā)展社區(qū)銀行、資金互助社、小額信貸、融資租賃、自助銀行等貼近“三農(nóng)”、小微企業(yè)和低收入群體金融需求的“草根金融”和“金融毛細(xì)血管系統(tǒng)”。三是在縣域尤其是農(nóng)村地區(qū)大力引進(jìn)培育會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律、資產(chǎn)評(píng)估、資信評(píng)級(jí)、證券咨詢、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)等服務(wù)組織。

2.完善全方位普惠金融市場體系。一是充分發(fā)揮資本市場的融資功能，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。適度降低新三板市場準(zhǔn)入門檻，支持小微企業(yè)上市融資。支持符合條件的中小企業(yè)發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等新型債務(wù)融資工具。鼓勵(lì)商業(yè)銀行發(fā)行涉農(nóng)和小微企業(yè)專項(xiàng)金融債。二是積極培育和發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)市場。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍和品種。三是發(fā)展政府主導(dǎo)、多方參與、市場運(yùn)作的普惠金融信用擔(dān)保體系，形成穩(wěn)定的擔(dān)?；鸷托刨J風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金補(bǔ)充機(jī)制。

3.健全綜合性普惠金融政策體系。探索設(shè)立普惠金融服務(wù)基金，通過資金支持、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和技術(shù)扶持等方式，降低普惠金融主體的經(jīng)營成本和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。完善以財(cái)政、稅收、貨幣和產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)結(jié)合的長期化、制度化的農(nóng)村金融和小微金融政策扶持體系，形成穩(wěn)定的政策預(yù)期。擴(kuò)大基層機(jī)構(gòu)貸款審批權(quán)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)建立小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)和利潤考核體系，或小微企業(yè)貸款專營機(jī)構(gòu)。充分利用優(yōu)惠存款準(zhǔn)備金率、再貸款、再貼現(xiàn)等傾斜措施增加普惠資金來源;適度放寬涉農(nóng)、小微企業(yè)、扶貧等普惠貸款風(fēng)險(xiǎn)考核監(jiān)管的容忍度，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)參與普惠金融的積極性。

4.落實(shí)民主性普惠金融保障體系。建立健全政府性擔(dān)?；鸷蛽?dān)保機(jī)構(gòu)，應(yīng)用財(cái)政杠桿加大對(duì)“雙聯(lián)惠農(nóng)貸款”、婦女小額擔(dān)保貸款、下崗失業(yè)人員貸款、草食畜牧業(yè)和設(shè)施蔬菜等貸款的貼息力度，促進(jìn)薄弱領(lǐng)域、弱勢群體和民生金融快速發(fā)展。使婦女小額擔(dān)保貸款、助學(xué)貸款、下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款、保障性住房貸款等民生信貸業(yè)務(wù)平穩(wěn)發(fā)展，為普惠金融織好民生保障網(wǎng)。

（作者單位為中國人民銀行甘肅平?jīng)鍪兄行闹校?/p>