黃嚴(yán)忠

今年三月，新一波埃博拉病毒在西非三國（幾內(nèi)亞、利比里亞和塞拉利昂）爆發(fā)。截至11月14日，病毒已導(dǎo)致近15000人感染，5100余人死亡。與非典病毒相比，埃博拉雖不是什么新型病毒（早在1976年就在蘇丹和扎伊爾爆發(fā)過），也未有證據(jù)顯示其已發(fā)生變異，但以往每波爆發(fā)至多導(dǎo)致數(shù)百人死亡。這波埃博拉的蔓延無論是從感染人數(shù)還是死亡人數(shù)上都創(chuàng)了歷史新高。

國家安全威脅？

與中國在2003年非典危機(jī)后的反應(yīng)相比，西非國家無論是在病毒爆發(fā)初期還是在大流行期間，都未能體現(xiàn)出應(yīng)有的危機(jī)處理和應(yīng)變能力。由于多年內(nèi)戰(zhàn)的影響，公共衛(wèi)生設(shè)施的缺乏以及民眾普遍對政府缺乏信任，西非三國政府沒有所需的人力、財力和動員能力來打破殺戮、貧困和死亡的惡性循環(huán)。在這一意義上，埃博拉所引起的危機(jī)本質(zhì)上是一次政府治理危機(jī)。但與此同時，國際社會特別是世界衛(wèi)生組織（簡稱世衛(wèi)）在這次危機(jī)中的反應(yīng)遲鈍也是導(dǎo)致埃博拉疫情失控的重要因素。早在今年四月，當(dāng)埃博拉病毒開始在三國主要城市蔓延開來，世衛(wèi)一反其在非典危機(jī)中的高調(diào)強(qiáng)勢作法，將之輕描淡寫成“相對小規(guī)模的爆發(fā)?！痹摻M織在埃博拉危機(jī)初期的處理不當(dāng)受到無國界醫(yī)生組織和全球衛(wèi)生專家的尖銳批評。后來世衛(wèi)內(nèi)部的一份初步評估也承認(rèn)“參與了疫情應(yīng)對的幾乎每個人沒能看出顯而易見的（疫情）?！?/p>

八月，病毒開始導(dǎo)致西非三國感染人數(shù)和死亡人數(shù)急劇增加。疫情面臨失控，國際社會對埃博拉爆發(fā)的態(tài)度也開始呈現(xiàn)180度的大轉(zhuǎn)彎。一個令人注目的變化是埃博拉病毒被越來越多地看成是一個國家安全威脅。世衛(wèi)總干事陳馮富珍女士稱埃博拉對國家安全的威脅“遠(yuǎn)超過疫區(qū)”，美國總統(tǒng)奧巴馬也將埃博拉描述為“對地區(qū)和全球安全的不斷增長的威脅”。在美國，盡管專家們大都認(rèn)為埃博拉不可能在美國引發(fā)持續(xù)爆發(fā)，但這并不妨礙公共衛(wèi)生主要官員和軍事領(lǐng)導(dǎo)人提出警告：由埃博拉引發(fā)的非洲國家崩潰或大量驚慌失措的民眾（有些攜有埃博拉病毒）從中南美洲涌入，會使美國的國家安全受到威脅。適逢美國中期選舉，一些候選人指責(zé)政府應(yīng)對埃博拉不力，提出加強(qiáng)邊界安全，像防范“伊斯蘭國”恐怖分子那樣防范埃博拉病毒。

這當(dāng)然不是第一次特定傳染病被視為安全威脅。自上世紀(jì)九十年代起，艾滋病被突出成一個國際安全威脅。用當(dāng)時美國副總統(tǒng)戈爾的話說，“（艾滋?。┎粌H對個人，也對定義和保衛(wèi)社會特性的制度本身構(gòu)成威脅?！痹?005-2006年間，H5N1禽流感與核擴(kuò)散、“流氓國家”以及全球恐怖主義一道被視為對美國安全和繁榮的直接和現(xiàn)實(shí)的威脅。但這次應(yīng)對埃博拉的措施將“安全化”提到了一個新的高度。九月，奧巴馬總統(tǒng)宣布將在利比里亞設(shè)軍事行動指揮中心并承諾派遣3000軍人（后增至4000人，大部分是非醫(yī)務(wù)人員）到疫區(qū)抗擊埃博拉。西非國家也采取了類似的“安全化”措施。在塞拉利昂，國防部長（而不是衛(wèi)生部長）被委以重任負(fù)責(zé)應(yīng)對埃博拉。在利比里亞，總統(tǒng)宣布國家處于緊急狀態(tài)，關(guān)閉了學(xué)校、市場并限制人們出行。

從歷史上看，對埃博拉病毒所造成的潛在安全影響的擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)。對一種致命疾病的恐懼往往會成為社會不穩(wěn)定的倍增器。早在近2500年前，古希臘將軍修昔底德的《伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭史》就記載了當(dāng)時的雅典瘟疫造成的空前恐慌和社會失序。1994年印度城市蘇拉特的鼠疫爆發(fā)導(dǎo)致四天之內(nèi)四分之一的居民逃離該城。疾病爆發(fā)也能引發(fā)經(jīng)濟(jì)動蕩。十四世紀(jì)歐洲黑死病導(dǎo)致人口劇減和長達(dá)數(shù)十年的谷物歉收和牲畜減少。2003年，由于受非典的影響，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值下降了半個百分點(diǎn)。此外，疾病爆發(fā)也可成為削弱政權(quán)合法性和政治制度基礎(chǔ)的“負(fù)荷因子”。1918年最后一波全球大流感病毒到達(dá)維也納，成為壓垮奧匈帝國的最后一根稻草。疾病爆發(fā)不僅影響國家的社會關(guān)系，也能影響到國際形勢。例如，六世紀(jì)的查士丁尼大瘟疫就大大削弱了拜占庭帝國的財政基礎(chǔ)，進(jìn)而終結(jié)了其重建羅馬帝國的野心。

有鑒于埃博拉病毒的破壞性和西非國家疾病防控能力的缺失，采取緊急措施阻止其傳播蔓延無疑是當(dāng)務(wù)之急。將埃博拉定義為安全威脅提高了決策者對該病的重視程度，并創(chuàng)造了一種同仇敵愾的政治氛圍。截至11月中旬，西非三國獲得了近12億美元的國際援助，這還不包括那些已經(jīng)宣布但未承諾的捐贈。美國駐聯(lián)合國大使薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）認(rèn)為，國際援助和對埃博拉認(rèn)知的改善幫助減緩了該病毒在西非的傳播。同時，埃博拉的安全化也使得各國決策者采取一系列政策舉措提升本國疾病監(jiān)測和反應(yīng)能力，并加速了抗埃博拉的疫苗和藥物的研制。另外，考慮到軍隊相對強(qiáng)大的組織和指揮能力，派遣軍人協(xié)助修建醫(yī)院和其他醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、協(xié)調(diào)設(shè)備和人員的運(yùn)輸，不僅能在較短時間內(nèi)改善當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和反應(yīng)能力不足的局面，而且能夠更有效地協(xié)調(diào)多部門間和多國間的抗埃努力。

又一個“高貴的謊言”？

但與歷史上疾病爆發(fā)對國家安全的實(shí)實(shí)在在的影響不同，“安全化”作為一種“言語行為”（speech act）并不將安全視為一種客觀情況，而更多是一種社會建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)。著名學(xué)者、哥本哈根學(xué)派的主要代表人物巴瑞·布贊（Barry Buzan）等人將安全化定義為一種政治過程，通過這一過程某個特定問題被呈現(xiàn)為“存在性威脅”，需要采取緊急措施或超政治常規(guī)的行動應(yīng)對。換句話說，即使某一疾病并不構(gòu)成現(xiàn)實(shí)安全威脅，但卻可以通過政治手段把它包裝成一個需要立即面對的安全問題。例如，通過外交家、政客、學(xué)者等的大力推動，艾滋病現(xiàn)在已被廣泛認(rèn)可為一個重要安全威脅。但他們所警示的種種艾滋病對國家安全的影響三十多年來卻鮮有確鑿的證據(jù)支持，以至于英國一位曾參與其中的著名學(xué)者后來也承認(rèn)這只是個“高貴的謊言”（noble ?lie）。同樣，在這次的埃博拉爆發(fā)中，沒有任何跡象顯示西非某國因埃博拉面臨崩潰或大批民眾因?yàn)椴《玖餍卸油麌?。正如哥倫比亞大學(xué)公共衛(wèi)生專家史蒂芬·莫斯（Stephen Morse）所指出的，埃博拉病毒傳播起來根本不快。迄今為止99.8%的病例出現(xiàn)在西非三國，西班牙和美國是僅有的兩個有確診病例的非洲以外的國家。兩國在十月初發(fā)現(xiàn)5例患者后，再無新的病例出現(xiàn)。

與一些學(xué)者認(rèn)為將埃博拉安全化可以降低恐慌和社會失序的風(fēng)險相反，一系列安全化的政治措辭和媒體的跟風(fēng)報道在美國導(dǎo)致了公眾恐慌和反應(yīng)過度。由于安全化要求采取非常規(guī)緊急措施以應(yīng)對假想的威脅，政府更傾向于采取對實(shí)際風(fēng)險不加區(qū)分的干預(yù)措施。10月，紐約和新澤西兩州州長宣布所有在西非疫區(qū)返回的醫(yī)務(wù)人員都將被隔離。事實(shí)上，直到11月初美國疾控中心才出臺了有針對性的指導(dǎo)方針，將國際旅行者分為“高風(fēng)險”、“些許風(fēng)險”、“低風(fēng)險”、“無風(fēng)險”四類。

安全化的邏輯不僅有悖于風(fēng)險管理的要求，而且不利于公共衛(wèi)生能力建設(shè)。首先它注重短期的、針對特定疾病的緊急應(yīng)對措施，而這些措施由于治標(biāo)不治本，缺乏可替代性（fungibility）和可延展性（scalability），對衛(wèi)生體系的整體反應(yīng)能力提升不一定有很大幫助。已有證據(jù)顯示，當(dāng)大量資源被用于埃博拉的防控，困擾非洲的其他公共衛(wèi)生問題如結(jié)核病和瘧疾被忽視。

其次，它暗示健康不如安全重要，而且健康的正當(dāng)需要只能通過其對安全的影響來證明。這樣，一旦疫情轉(zhuǎn)好，媒體的曝光率下降，許多安全化過程中采取的緊急非常規(guī)措施就失去了存在依據(jù)。隨之而來的“非安全化”以及懈怠和自滿就會影響到現(xiàn)有抗埃博拉項(xiàng)目和措施的可持續(xù)性。最近，美國政府鑒于在利比里亞阻止埃博拉蔓延上取得的“成功”決定削減在該國的行動。這可能驗(yàn)證喬治敦大學(xué)國際衛(wèi)生法學(xué)權(quán)威勞倫斯·高斯汀對利比里亞會成為另一個海地的擔(dān)心。2010年海地在地震同時爆發(fā)的霍亂，美國當(dāng)時也派兵支援?！拔覀円桓C蜂地把一堆資源丟過去，然后撤走了。接著另一場大流行又來了?！?/p>

相對而言，中國這次對埃博拉的反應(yīng)總體上是恰當(dāng)?shù)囊彩怯行У摹Ｒ环矫?，中國積極響應(yīng)國際社會的呼吁，向西非國家和國際組織提供了大量急需的人員和物資援助。從4月起，中國向西非國家提供了累計7.5億人民幣人道主義援助，其中包括防護(hù)救治物資、糧食和現(xiàn)匯援助等。此外，中國還派出數(shù)百名專家和醫(yī)療人員赴疫區(qū)協(xié)助抗擊疫情。根據(jù)聯(lián)合國財政支出核實(shí)處的統(tǒng)計，中國向西非國家承諾的援助數(shù)額在美、英、法、日、荷蘭之后位居第六位。另一方面，中國建立了由22個部門組成的國家聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，負(fù)責(zé)國內(nèi)疫情防范和應(yīng)對準(zhǔn)備，包括在一些重點(diǎn)機(jī)場口岸采取了嚴(yán)格疫情防控的措施。與2009年時將H1N1“豬流感”安全化并大張旗鼓嚴(yán)控病例傳入的做法不同，這次中國對埃博拉內(nèi)緊外松的反應(yīng)看來降低了可能出現(xiàn)的公眾恐慌。這不僅是因?yàn)橹袊?003年來在應(yīng)對各種傳染病爆發(fā)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，疾病檢測和反應(yīng)能力大大提升，也與決策者對所面臨的風(fēng)險做出了客觀科學(xué)的判斷有關(guān)。雖然中國有兩萬僑民在西非，但這只占中國在非洲僑民比例的4%左右。與尼日利亞、貝寧等國相比，利比里亞、塞拉利昂和幾內(nèi)亞并非中國在西非的主要貿(mào)易伙伴。疫區(qū)國家出入境航班多集中在西非，沒有到中國的直航航班。英國權(quán)威的醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》對從三國出發(fā)的旅客最終目的地做了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)前六位目的地均在非洲其他國家。接下來是英國、法國和比利時。中國排在第十位，但其旅客流量只占英法兩國總和的18%。迄今為止，中國乃至整個亞洲并未發(fā)現(xiàn)埃博拉確認(rèn)病例。國內(nèi)雖有不少疑似病例，但最后均被排除。

應(yīng)對埃博拉的中國策

但這決不意味著中國可以自滿松懈。埃博拉傳入中國的風(fēng)險依然存在，而中國應(yīng)急體系仍然有不少需要改進(jìn)之處。為了將可引起社會經(jīng)濟(jì)動蕩危險的輸入性病毒（包括埃博拉）在國內(nèi)流行的機(jī)率降到最低，可采取以下措施：

第一，在埃博拉疫情多方信托基金的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建立一個國際衛(wèi)生緊急救援基金用于幫助那些未達(dá)到《國際健康條例》要求的國家加強(qiáng)疾病監(jiān)控和反應(yīng)能力建設(shè)。同時推動突發(fā)衛(wèi)生事件國際救援機(jī)制的建立。通過提升這些國家衛(wèi)生體系的疾病防控能力，可以防患于未然，并在疾病爆發(fā)演變成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時能自動啟動國際救援機(jī)制。

第二，積極倡導(dǎo)世界衛(wèi)生組織預(yù)算、治理和管理機(jī)制的改革，推動該組織真正發(fā)揮在應(yīng)對國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件中總協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)者的作用。

第三，在協(xié)助疫區(qū)國家提高抗擊埃博拉能力的同時積極支持這些國家做好出境篩查工作，并與這些國家有關(guān)部門協(xié)調(diào)合作提前獲知入境旅客的相關(guān)信息，使得入境檢測和監(jiān)控有的放矢。

第四，繼續(xù)加大對本國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的投入，改變醫(yī)療預(yù)防體制分家、條塊分割、資源不能整合的局面。

第五，繼續(xù)加強(qiáng)并落實(shí)一線（門診、急診）衛(wèi)生人員的培訓(xùn)工作，使他們有能力對病毒做到及早發(fā)現(xiàn)、正確診斷、及時上報并安全處置。

第六，在全國范圍內(nèi)推動接種流感疫苗。雖然流感疫苗不能預(yù)防埃博拉，但因埃博拉一開始的癥狀與流感類似，接種疫苗可以緩解可能引起的恐慌，避免對現(xiàn)有醫(yī)療體系形成不必要的壓力。

簡言之，現(xiàn)在需要做的不是將埃博拉和應(yīng)急反應(yīng)安全化，而是將其納入風(fēng)險管理的范疇并使決策和反應(yīng)科學(xué)化、常態(tài)化、制度化。

（作者為美國對外關(guān)系委員會全球健康高級研究員、西東大學(xué)外交與國際關(guān)系學(xué)院副教授、《全球衛(wèi)生治理》雜志主編，著有《當(dāng)代中國健康管理》一書。）