崔延松

（南通大學(xué)水發(fā)展研究中心，江蘇 南通 226019）

1 SWOT 分析模型內(nèi)涵

SWOT 分析法也稱態(tài)勢(shì)分析法，是20 世紀(jì)80年代由美國(guó)舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出的［1］。SWOT分析法是一種應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃而提出的系統(tǒng)方法，其核心是面向組織內(nèi)部、外部的發(fā)展要件，找出內(nèi)部環(huán)境具有的優(yōu)勢(shì)（Strength，簡(jiǎn)稱“S”）、劣勢(shì)（Weakness，簡(jiǎn)稱“W”）以及外部環(huán)境所面臨的機(jī)會(huì)（Opportunities，簡(jiǎn)稱“O”）、風(fēng)險(xiǎn)（Threats，簡(jiǎn)稱“T”），運(yùn)用系統(tǒng)的思維將這些獨(dú)立的發(fā)展要件結(jié)合起來(lái)進(jìn)行綜合與概括。

由于SWOT 分析法具有分析直觀、使用簡(jiǎn)單等特點(diǎn)，并且能把對(duì)問(wèn)題的“診斷”和“解決”緊密結(jié)合起來(lái)，因此，被廣泛運(yùn)用于發(fā)展戰(zhàn)略選擇、決策咨詢分析以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等領(lǐng)域。

2 貴州水利投融資發(fā)展要素

（1）貴州水利投融資主體。主要有省級(jí)貴州省水利投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、貴陽(yáng)市水利交通發(fā)展投資（集團(tuán)）有限公司，市級(jí)安順市水利投資公司、黔東南苗族侗族自治州水利投資公司，縣級(jí)六枝特區(qū)水利投資公司等。

（2）貴州水利投融資規(guī)模。2012年完成水利投融資171.8 億元，2013年完成水利投融資203.5 億元。根據(jù)《貴州省水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃》估算，“十二五”期間水利投資將達(dá)1233 億元，“十三五”及其后期水利投資將達(dá)2000 億元。“十二五”期間省級(jí)水利投資缺口將達(dá)750 億元。2011-2013年向各類金融部門(mén)實(shí)現(xiàn)融資570.3 億元，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性融資74.2 億元［2］。

（3）貴州水利投融資運(yùn)行方式。在落實(shí)財(cái)政性資金投入的同時(shí)，由水利投資公司統(tǒng)一組建項(xiàng)目法人，并作為借款人向銀行統(tǒng)借統(tǒng)還。以水利工程資產(chǎn)和水費(fèi)收費(fèi)權(quán)、工程其他收益作抵押擔(dān)保，用征收的地方水資源費(fèi)、地方水利建設(shè)基金、土地出讓收益中計(jì)提的用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金、水費(fèi)收入等作為還款來(lái)源，并積極創(chuàng)造條件，爭(zhēng)取省級(jí)水利投資公司通過(guò)上市和發(fā)行債券進(jìn)行直接融資，爭(zhēng)取具備發(fā)行債券、中期票據(jù)和上市融資的能力，實(shí)現(xiàn)融資方式多元化目標(biāo)［3］。

3 貴州水利投融資行政要素

（1）政府行政推動(dòng)要素。政府是國(guó)家公共行政權(quán)力的象征、承載體和實(shí)際行為體，受公眾的委托，以公共治理為手段，以國(guó)家利益和公共利益最大化為目標(biāo)的公共管理與行政組織。水利的強(qiáng)公益屬性，決定水利投融資是政府為了履行其職能、帶有明顯政策性意圖的融資行為［4］。

（2）財(cái)政資金可持續(xù)介入機(jī)制要素。財(cái)政資金可持續(xù)介入機(jī)制是指在政策性融資領(lǐng)域，通過(guò)政府財(cái)政資金介入以克服政策性融資本身在微觀視角下收益和風(fēng)險(xiǎn)上不匹配局限性的一種機(jī)制，這種方式形成了水利投融資同市場(chǎng)化融資的對(duì)接，有利于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的理論基礎(chǔ)。

（3）財(cái)政收支失衡融資需求要素。依靠財(cái)政支出拉動(dòng)內(nèi)需，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)對(duì)策。財(cái)政支出重點(diǎn)保障大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目支出，占財(cái)政總支出60%以上，為此形成財(cái)政“投資饑渴癥”。財(cái)政收入受公眾稅收承受能力的限制和財(cái)政收入調(diào)整的滯后，因而財(cái)政收支缺口普遍存在，地方政府只有依靠融資緩解財(cái)政收支不均衡帶來(lái)的支付困境。

（4）行政政策保障要素。國(guó)家層面上的政策有：國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2012〕51 號(hào)）；國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕2 號(hào)）等。省級(jí)層面上的政策有：貴州省委、省政府2010年提出的“十二五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)“工業(yè)化強(qiáng)省、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)”戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下的“美麗鄉(xiāng)村小康水”行動(dòng)計(jì)劃；2011年水利部與貴州省人民政府簽訂的“貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件共同推進(jìn)貴州水利改革發(fā)展合作備忘錄”等。

4 貴州水利投融資SWOT 因子提取

4.1 優(yōu)勢(shì)因子

（1）國(guó)家財(cái)政的宏觀積極政策。包括：2008年末中央提出4 萬(wàn)億元投資計(jì)劃的持續(xù)效應(yīng)，2009年以來(lái)國(guó)家持續(xù)實(shí)施的積極財(cái)政政策，2010年以來(lái)實(shí)施的國(guó)家系列惠農(nóng)政策，2012年以來(lái)實(shí)施的國(guó)家農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼政策，2009年以來(lái)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅政策等。

（2）國(guó)家支持區(qū)域發(fā)展的持續(xù)政策。包括：2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕2 號(hào)）等。

（3）國(guó)家層面的水利發(fā)展政策。包括：2011年國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)《貴州省水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃》（發(fā)改農(nóng)（2011）1383 號(hào)）等。

（4）貴州省委、省政府水利推進(jìn)政策。包括：貴州省委、省政府2010年提出的“十二五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)“工業(yè)化強(qiáng)省、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)”戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下的“美麗鄉(xiāng)村小康水”行動(dòng)計(jì)劃；2011年水利部與貴州省人民政府簽訂的“貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件共同推進(jìn)貴州水利改革發(fā)展合作備忘錄”等。

（5）貴州水利地域特色和創(chuàng)新政策。包括：全面推進(jìn)水利“五大體系”（城鄉(xiāng)供水安全保障體系、糧食安全保障體系、防洪安全保障體系、水資源安全保障體系、生態(tài)安全保障體系）過(guò)程中，深化水利行政、水資源管理、水利投融資、水利工程建設(shè)（運(yùn)行）、基層水利服務(wù)、水價(jià)水權(quán)制度、水務(wù)一體化等內(nèi)容的體制創(chuàng)新及其實(shí)際措施；貴州2008-2012年水利實(shí)際投入規(guī)模（累計(jì)投入514 億元，是1950-2007年總投入的2.74 倍）［5］等。

4.2 劣勢(shì)因子

（1）政府融資平臺(tái)屬性劣勢(shì)。實(shí)質(zhì)是事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的劣勢(shì)。

（2）政府融資經(jīng)營(yíng)績(jī)效劣勢(shì)。投融資主要資產(chǎn)形式是非流動(dòng)性資產(chǎn)，短期流動(dòng)負(fù)債大，主營(yíng)凈利潤(rùn)為負(fù)值，籌資活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流入主要靠借款，政府債務(wù)產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（3）“兩個(gè)統(tǒng)籌”不到位劣勢(shì)。兩個(gè)統(tǒng)籌是指自2012年起中央從地方土地出讓收益中統(tǒng)籌提取20%農(nóng)田水利建設(shè)資金，地方政府從土地出讓收益中統(tǒng)籌提取10%農(nóng)田水利建設(shè)資金。2012-2013年的實(shí)際提取水平僅分別達(dá)到12.7%、6.21%。

（4）貴州財(cái)政稅源稀缺劣勢(shì)。貴州財(cái)政2013年總收入1919 億元，其中，地稅2013年收入839 億元，列全國(guó)第23 位，國(guó)稅2013年收入352 億元，列全國(guó)第26 位［6］，且稅源渠道集中于房地產(chǎn)、酒業(yè)等有限的熱點(diǎn)稅源。財(cái)稅運(yùn)行總體平穩(wěn)，但支付能力明顯低于全國(guó)平均水平。

（5）房地產(chǎn)支持財(cái)政有效增長(zhǎng)劣勢(shì)。房地產(chǎn)發(fā)展宏觀政策的約束，導(dǎo)致供需失衡，資金出現(xiàn)硬約束，產(chǎn)生房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使來(lái)自房地行業(yè)的稅收、土地出讓收益等財(cái)政收入規(guī)模減少，并面臨政策性轉(zhuǎn)移支付風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 機(jī)會(huì)因子

（1）來(lái)自國(guó)家宏觀政策的機(jī)會(huì)。包括城鄉(xiāng)一體化和諧發(fā)展機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)會(huì)、公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)會(huì)、實(shí)施生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償機(jī)會(huì)等。

（2）來(lái)自區(qū)域發(fā)展政策的機(jī)會(huì)。包括：西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)會(huì)，東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)會(huì)，老少邊特地區(qū)扶貧重點(diǎn)支持機(jī)會(huì)，旅游資源開(kāi)發(fā)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等。

（3）來(lái)自貴州水利基礎(chǔ)發(fā)展的機(jī)會(huì)。包括：水利優(yōu)先發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度機(jī)會(huì)，貴州工程性缺水的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)會(huì)等。

（4）來(lái)自貴州水資源約束發(fā)展的機(jī)會(huì)。包括：貴州工農(nóng)業(yè)發(fā)展的水資源需求機(jī)會(huì)，民生水利的飲水安全機(jī)會(huì)，貴州工業(yè)化戰(zhàn)略的水資源保障機(jī)會(huì)［7］，貴州水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化綜合治理實(shí)施機(jī)會(huì)，水利部與貴州省人民政府共同推進(jìn)水利改革發(fā)展合作機(jī)會(huì)等。

（5）來(lái)自貴州水利投融資構(gòu)建的機(jī)會(huì)。包括：貴州水利投融資平臺(tái)構(gòu)建機(jī)會(huì)，貴州水利投融資實(shí)施規(guī)模機(jī)會(huì)，貴州水利投融資與水利公益性建設(shè)全面融入機(jī)會(huì)等。

4.4 風(fēng)險(xiǎn)（Threats，簡(jiǎn)稱“T”）因子

（1）地方政府融資平臺(tái)宏觀管制產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。包括：金融機(jī)構(gòu)降低風(fēng)險(xiǎn)采取的直接擠兌措施等。

（2）水利投融資經(jīng)營(yíng)績(jī)效低形成的債務(wù)支付風(fēng)險(xiǎn)。包括：水利公益性投資與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)不適應(yīng)的支付困境等。

（3）水利投融資規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致的地方財(cái)政透支風(fēng)險(xiǎn)。包括：地方財(cái)政應(yīng)對(duì)政績(jī)經(jīng)濟(jì)存在的透支規(guī)模過(guò)大而產(chǎn)生的財(cái)政支付困難等。

（4）地方政府財(cái)政收支失衡產(chǎn)生的直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。包括：地方政府赤字財(cái)政手段刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)空矛盾產(chǎn)生的收支失衡的債務(wù)危機(jī)等。

（5）國(guó)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境壓力傳遞產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)。包括：國(guó)際環(huán)境非常變化形成的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性調(diào)整等。

5 貴州水利投融資SWOT 適應(yīng)性分析

基于貴州水利投融資的SWOT分析，就是對(duì)與貴州水利投融資相關(guān)的研究對(duì)象涉及的優(yōu)勢(shì)（Strength）、劣勢(shì)（Weakness）與機(jī)會(huì)（Opportunities）、風(fēng)險(xiǎn)（Threats）四大影響因子，通過(guò)調(diào)查研究將相應(yīng)內(nèi)容羅列分類，并用矩陣形式排列，按照控制或減弱不利因素影響的原則，從突出貴州水利投融資自身優(yōu)勢(shì)出發(fā)，運(yùn)用系統(tǒng)分析的思想將各種影響因子相互匹配并加以分析，從中得出一系列結(jié)論，為制定貴州水利投融深化改革、協(xié)調(diào)發(fā)展決策提供咨詢。

貴州水利投融資具體分析結(jié)果以矩陣表的形式列出，如表1 所示。

6 貴州水利投融資SWOT 分析結(jié)論

（1）貴州水利投融資改革是一種跟進(jìn)型模式，實(shí)施與運(yùn)行的內(nèi)部能力并不算太強(qiáng)，其基本目標(biāo)是依靠政府主導(dǎo)籌集水利建設(shè)的地方配套資金，以緩解地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的支付矛盾。

（2）由于貴州水利存量性經(jīng)濟(jì)資源的限制，水利投融資并未形成良性經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式，“融資→經(jīng)營(yíng)→績(jī)效→還貸→支付→風(fēng)險(xiǎn)防范”機(jī)制缺失，除來(lái)自地方政府融資平臺(tái)的共性約束外，存在個(gè)性約束產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 貴州水利投融資SWOT 分析矩陣表

（3）作為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防御性對(duì)策是，在提高水利部門(mén)政治地位的基礎(chǔ)上，在政府主導(dǎo)下有序推進(jìn)水利投融資規(guī)范運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)的實(shí)效性改革，借改革爭(zhēng)取國(guó)家更多的水利投資，并融合貴州“三位一體”戰(zhàn)略管理職能，以強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警意識(shí)。

（4）作為實(shí)現(xiàn)水利投融資持續(xù)增長(zhǎng)的保障措施是，加快推進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展，力求實(shí)現(xiàn)外延創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，爭(zhēng)取更有利的政策，完善水利投融資平臺(tái)。

（5）作為扭轉(zhuǎn)和適應(yīng)性對(duì)策是，在政府主導(dǎo)下規(guī)范運(yùn)行，制定水利公益性投資支付方法，整合水利經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)，提升融資水平和盈利能力，在此基礎(chǔ)上拓展水利經(jīng)營(yíng)性投資渠道，通過(guò)設(shè)立債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)基金，開(kāi)拓?fù)?dān)保渠道和融資途徑，并加快骨干性水利工程建設(shè)進(jìn)度，在加快發(fā)展的過(guò)程中完善水利投融資體制。

［1］海因茨·韋里克，等.管理學(xué):全球化視角［M］.馬春光譯.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004（12）.

［2］貴州日?qǐng)?bào)社論.全面深化水利各項(xiàng)改革，夯實(shí)同步小康水利基礎(chǔ)［N］.貴州日?qǐng)?bào)，2014（6）.

［3］中國(guó)水利報(bào)社論.用足金融信貸政策破解水利投融資難題［N］.中國(guó)水利報(bào)，2012（4）.

［4］周青.地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理與度量研究［D］.重慶大學(xué)博士學(xué)位論文，2011（3）.

［5］貴州省水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃［R］.國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)，2011（7）.

［6］崔延松，魯紅衛(wèi).稅源稀缺地區(qū)水利投融資結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制分析［J］.中國(guó)水利，2014（4）.

［7］崔延松，魯紅衛(wèi).貴州工業(yè)需水量預(yù)測(cè)研究［J］.中國(guó)水利，2014（6）.