◎ 文/曹新

完善我國可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策

◎ 文/曹新

可再生能源電力，是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源。促進(jìn)我國可再生能源電力發(fā)展，必須加快完善可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策?？稍偕茉措娏r(jià)格補(bǔ)貼政策是一種政府干預(yù)市場(chǎng)的手段，該政策實(shí)施的目的是為了促進(jìn)可再生能源電力的發(fā)展，使其能夠達(dá)到產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，商業(yè)化運(yùn)營，并形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電力價(jià)格，幫助可再生能源電力企業(yè)回歸市場(chǎng)。價(jià)格補(bǔ)貼政策退出可再生能源電力發(fā)展舞臺(tái)，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

基本原則

制定可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策，必須適合我國國情國力，促進(jìn)可再生能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成電力價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這是制定可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策的基本原則。

1.適合國情國力

（1）保證可再生能源戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)相適應(yīng)，我國制定了可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：到2020年，使可再生能源成為能源供應(yīng)體系中的有效補(bǔ)充能源，占我國一次能源消費(fèi)總量比重的15%；到2030年，使可再生能源在新增能源系統(tǒng)中占據(jù)主要地位，成為能源供應(yīng)體系中的主流能源之一，占一次能源消費(fèi)總量比重的20%左右；到2050年，使可再生能源成為能源供應(yīng)體系中的主力能源，占一次能源消費(fèi)總量比重的1/3以上，可再生能源能夠成為化石能源供應(yīng)逐年減少的替代能源，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的根本性改變。因此，可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策的制定既要能夠鼓勵(lì)對(duì)可再生能源電力的投入，又要能夠使投資主體獲得相應(yīng)的利潤回報(bào)，使投入和產(chǎn)出達(dá)到合理水平。

（2）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應(yīng)。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展為可再生能源電力的發(fā)展提供了良好的條件。長期來看，我國經(jīng)濟(jì)還將保持持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，但可再生能源電力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)承受能力和負(fù)擔(dān)能力也會(huì)增大。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，要實(shí)現(xiàn)可再生能源占我國一次能源消費(fèi)總量比重15%的目標(biāo)，仍需投入上萬億元。因此，制定可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策既要立足于我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，又要考慮我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應(yīng)。

（3）與可再生能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段相符合。我國可再生能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展可分為技術(shù)研發(fā)、項(xiàng)目示范、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、商業(yè)化運(yùn)營4個(gè)階段。

其一，從總體上看，我國可再生能源經(jīng)過30多年的發(fā)展，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已接近商業(yè)化運(yùn)營階段，光伏發(fā)電穩(wěn)步發(fā)展，太陽能熱水器已完成商業(yè)化過程，太陽能熱發(fā)電技術(shù)處于示范和接近產(chǎn)業(yè)化水平，生物質(zhì)能發(fā)電技術(shù)還參差不齊。

其二，從趨勢(shì)上看，技術(shù)水平不斷提高，發(fā)展速度不斷加快，市場(chǎng)份額不斷增加，成本持續(xù)下降，收益逐步提高，可再生能源電力正逐漸從補(bǔ)充能源轉(zhuǎn)向替代能源。科學(xué)界定我國各類可再生能源電力發(fā)展所處的階段，為制定和實(shí)施不同階段與不同類別的可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

2.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（1）調(diào)節(jié)可再生能源供求，提高企業(yè)效率，促進(jìn)可再生能源電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。制定可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策降低了企業(yè)對(duì)可再生能源電力的投資風(fēng)險(xiǎn)，保障了企業(yè)的投資回報(bào)，但并不是說發(fā)展可再生能源電力可以不計(jì)成本。參考國際上對(duì)可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)，在激勵(lì)對(duì)可再生能源電力投資的同時(shí)，還要通過價(jià)格的調(diào)整和變化，鼓勵(lì)和促進(jìn)可再生能源電力的技術(shù)進(jìn)步。只有推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模經(jīng)營，才能降低可再生能源電力成本，加快可再生能源電力的發(fā)展。

（2）可再生能源電力發(fā)展的過程實(shí)質(zhì)上是由可再生能源電力資源和技術(shù)向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的過程。我國地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不并衡，太陽能、風(fēng)能等可再生能源資源分布不均勻，不同區(qū)域?qū)稍偕茉措娏Πl(fā)展負(fù)擔(dān)能力不一樣。通過對(duì)可再生能源資源的調(diào)查評(píng)估，劃分可再生能源資源區(qū)域，確定可再生能源電力發(fā)展重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上建立可再生能源電力系統(tǒng)運(yùn)行管理技術(shù)，確?？稍偕茉窗l(fā)展容量可按自然條件進(jìn)行發(fā)電，使可再生能源電力得到合理開發(fā)和應(yīng)用，這就需要分區(qū)域、分類別制定不同標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策，以促進(jìn)可再生能源電力的合理布局和更好發(fā)展。

3.鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

政府管制對(duì)可再生能源電力價(jià)格起著主導(dǎo)作用，是我國可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策的主要特點(diǎn)。與國外浮動(dòng)電價(jià)、市場(chǎng)電價(jià)機(jī)制不同，我國現(xiàn)有的可再生能源電力價(jià)格政策基本上沒有考慮可再生能源電力在電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，政府管制直接作用于可再生能源電力領(lǐng)域，沒有發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。因此，可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策的制定，應(yīng)盡可能地考慮發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，把價(jià)格補(bǔ)貼政策與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來，更有效地發(fā)揮政策的作用。

（1）引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行固定電價(jià)調(diào)整，并加快推進(jìn)由固定電價(jià)向浮動(dòng)電價(jià)過渡，由浮動(dòng)電價(jià)再向競(jìng)爭(zhēng)形成的市場(chǎng)電價(jià)過渡，實(shí)現(xiàn)可再生能源電力的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和商業(yè)化運(yùn)營。

（2）必須加快和深化電力體制改革，積極培育和建立競(jìng)爭(zhēng)性的廠網(wǎng)分開、輸配分開的現(xiàn)代電力市場(chǎng)，使可再生能源電力價(jià)格最終由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，而不是由政府管制確定。

建議措施

完善可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策，要在對(duì)可再生能源進(jìn)行全額收購和電價(jià)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，建立可再生能源發(fā)展基金，彌補(bǔ)電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口，促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展；同時(shí)建立可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策退出機(jī)制，逐步形成電力價(jià)格的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

1.全額收購，電價(jià)補(bǔ)貼

（1）為了促進(jìn)和保障可再生能源電力的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家制定了可再生能源電力的全額收購制度和電價(jià)補(bǔ)貼制度，我國也不例外。2005年我國頒布的《可再生能源法》明確提出，電網(wǎng)企業(yè)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，附加在銷售電價(jià)中分?jǐn)?。費(fèi)用分?jǐn)傊贫仁俏覈С挚稍偕茉措娏Πl(fā)展的基本制度，從我國可再生能源電力發(fā)展的總體來看，通過采用征收可再生能源電力附加來分?jǐn)偢叱杀镜姆绞竭M(jìn)展較為順利，促進(jìn)了可再生能源電力的發(fā)展，但仍然存在一些具體的問題和障礙。如把可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼稱之為電價(jià)“附加”并不準(zhǔn)確；隨著可再生能源電力市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，單純通過電網(wǎng)企業(yè)從電價(jià)中籌措補(bǔ)貼資金的困難和阻力會(huì)不斷增大；費(fèi)用分?jǐn)傊贫扰c國家現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度存在沖突，增加了企業(yè)財(cái)務(wù)記賬難度等。因此，從體制機(jī)制來看，應(yīng)該通過建立可再生能源發(fā)展基金，對(duì)可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼制度作進(jìn)一步的改革和完善。

（2）可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼作為一種價(jià)格補(bǔ)貼，與可再生能源電力費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制和可再生能源電力上網(wǎng)價(jià)格密切聯(lián)系。一是全額收購。電網(wǎng)企業(yè)有義務(wù)保證全額收購可再生能源電力企業(yè)生產(chǎn)的所有可再生能源電力；二是電價(jià)補(bǔ)貼?？稍偕茉措娏ζ髽I(yè)能夠以合理的上網(wǎng)電價(jià)出售所有可再生能源電力，獲得補(bǔ)貼。兩者相互協(xié)調(diào)，對(duì)促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展非常重要。從我國可再生能源電力發(fā)展現(xiàn)狀來看，兩個(gè)方面都存在著明顯不足。從電力上網(wǎng)來看，電網(wǎng)企業(yè)并沒有做到對(duì)可再生能源電力的全額收購，更談不上為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。從2009年開始，棄風(fēng)限電形勢(shì)逐年加劇，2013年因各種原因全國棄風(fēng)限電達(dá)200億千瓦時(shí)，這意味著減少了可再生能源電力企業(yè)上百億元的收入。從上網(wǎng)電價(jià)來看，特許招標(biāo)電價(jià)和固定電價(jià)并存，固定電價(jià)的制定不完全合理，這些對(duì)可再能源電力的發(fā)展影響很大。針對(duì)這些問題，應(yīng)該在加強(qiáng)立法的基礎(chǔ)上，強(qiáng)制要求發(fā)電企業(yè)承擔(dān)可再生能源發(fā)電配額義務(wù)，強(qiáng)制要求電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)全額收購可再生能源電力義務(wù)，強(qiáng)制要求電力消費(fèi)者使用可再生能源電力義務(wù)。取消可再生能源電力的特許招標(biāo)電價(jià)，實(shí)行固定電價(jià)制度，制定合理的上網(wǎng)電價(jià)。

2.建立基金，促進(jìn)發(fā)展

與化石能源發(fā)電相比，可再生能源電力具有清潔環(huán)?？稍偕奶攸c(diǎn)，但發(fā)展初期成本相對(duì)較高，需要政府采取保護(hù)性上網(wǎng)電價(jià)政策進(jìn)行補(bǔ)貼，這是國際上的通行做法。我國根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，可再生能源發(fā)電價(jià)格高出常規(guī)能源發(fā)電價(jià)格部分，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?，國家在銷售電價(jià)中征收可再生能源電價(jià)附加，用以補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電企業(yè)?？稍偕茉措妰r(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)從2006年的每千瓦時(shí)0.1分錢逐步提高到每千瓦時(shí)0.8分錢，每年籌集資金200億元左右，2014年征收標(biāo)準(zhǔn)提高到每千瓦時(shí)1.5分錢，籌集資金超過400億元。近年來，我國可再生能源電力發(fā)展迅速，籌集的資金難以滿足補(bǔ)貼資金的迅速增長。截至2011年底，資金缺口為107億元，2014年若不提高征收標(biāo)準(zhǔn)，2015年可再生能源電價(jià)附加資金缺口會(huì)達(dá)到330億元左右，對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)電費(fèi)結(jié)算和整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利影響。然而，從未來可再生能源電力的發(fā)展來看，可再生能源電力市場(chǎng)規(guī)模會(huì)更加擴(kuò)大，單純通過電價(jià)附加籌措資金難以彌補(bǔ)可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口，必須對(duì)征收電價(jià)附加收入資金補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電企業(yè)的體制機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和改革。

適應(yīng)可再生能源電力迅速發(fā)展的需要，解決可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口行之有效的方法是建立全國性的可再生能源發(fā)展基金?？稍偕茉窗l(fā)展基金應(yīng)通過科學(xué)論證，確定我國可再生能源發(fā)展規(guī)模和所需補(bǔ)貼資金的籌集方案，以及管理模式和運(yùn)行機(jī)制?？稍偕茉窗l(fā)展基金資金籌集渠道除把可再生能源電價(jià)附加資金納入管理范圍以外，還應(yīng)包括國家財(cái)政每年發(fā)展可再生能源的專項(xiàng)資金、對(duì)化石能源生產(chǎn)和消費(fèi)企業(yè)的稅收（如能源稅、環(huán)境稅、資源稅、碳稅等）、國際國內(nèi)的贈(zèng)款、綠色自愿計(jì)劃等，甚至還可以引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和風(fēng)險(xiǎn)投資基金。建立全國性的可再生能源發(fā)展基金不僅能夠有效彌補(bǔ)可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口，而且能夠?yàn)榭稍偕茉窗l(fā)展提供資金支持，促進(jìn)其更快發(fā)展。

3.定期調(diào)整，逐步退出

可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策為可再生能源電力補(bǔ)貼規(guī)定一個(gè)固定的電價(jià)水平和較長的有效期，為可再生能源電力發(fā)展提供了一個(gè)穩(wěn)定的、可預(yù)期的投資環(huán)境，減少了不確定性帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目的融資成本，制定合理的可再生能源電力價(jià)格非常關(guān)鍵，過高、過低的電價(jià)水平都不利于可再生能源電力的發(fā)展。從發(fā)展趨勢(shì)來看，可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼水平每年要進(jìn)行調(diào)整，逐漸降低，可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策要逐步退出，以提高可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金的利用效率，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，這是可再生能源電力技術(shù)進(jìn)步和成本下降的必然趨勢(shì)。

據(jù)國家發(fā)展與改革委員會(huì)能源研究所預(yù)測(cè)，2020年后，國內(nèi)風(fēng)電價(jià)格將低于煤電價(jià)格，風(fēng)力發(fā)電價(jià)格補(bǔ)貼政策將逐步取消和退出；太陽能發(fā)電在2030年以后實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，可直接參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》第7條規(guī)定，生物質(zhì)能發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價(jià)，運(yùn)行滿15年后，取消補(bǔ)貼電價(jià)，直接參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，我國必須根據(jù)可再生能源電力各類技術(shù)特性和不同發(fā)展階段，建立可再生能源電力價(jià)格補(bǔ)貼政策的逐步退出機(jī)制。這既有利于可再生能源電力相關(guān)企業(yè)預(yù)測(cè)市場(chǎng)變化，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又有利于確立我國在全球可再生能源領(lǐng)域的地位，提高全球競(jìng)爭(zhēng)力。

[1]王仲穎，任東明，高虎等.可再生能源規(guī)模化發(fā)展戰(zhàn)略與支持政策[M].中國經(jīng)濟(jì)出版社，2012.

[2]栗寶卿.促進(jìn)可再生能源發(fā)展的財(cái)稅政策研究[M].中國稅務(wù)出版社，2010.

[3]李嚴(yán)波.歐盟可再生能源戰(zhàn)略與政策研究[M].中國稅務(wù)出版社，2013.

（作者單位：中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

編輯：張涵