□黃順祥 梁云峰

重大事項決定權(quán)作為《憲法》和《地方組織法》賦予縣級以上地方各級人大及其常委會的一項重要職權(quán)，是我國實行社會主義民主政治，人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。十八屆三中全會提出：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。”貫徹黨中央對完善人大討論、決定重大事項制度的精神，更好地服務(wù)保障海南國際旅游島建設(shè)，是我們當(dāng)前亟需深入研究的課題。

海南省地方人大行使重大事項決定權(quán)的實踐和探索

海南省人民代表大會成立以來，全省各級人大及其常委會圍繞中心、服務(wù)大局，抓住本行政區(qū)域內(nèi)具有根本性、長期性、普遍性的重大事項，認(rèn)真行使憲法、法律賦予的討論、決定重大事項的職權(quán)，把黨的主張、人民的意愿通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，有力促進(jìn)和保障了我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和民主法治建設(shè)。在行使重大事項決定權(quán)的實踐中，我省地方各級人大較好地回答何以為“重”、何以為“大”的問題。通過討論、決定重大事項，有力推動了工作，有效解決了問題。

一是以發(fā)展為重，行使好事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題的決定權(quán)。堅持把服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為行使決定權(quán)的出發(fā)點和立足點，就關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題認(rèn)真研究論證，適時作出決議、決定。除了按程序?qū)徸h批準(zhǔn)“一府兩院”工作報告、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)決算的報告以外，我省各級人大及其常委會先后就信用建設(shè)、生態(tài)省建設(shè)、農(nóng)墾管理體制改革、國際旅游島建設(shè)等方面的重大問題作出了一系列決定。

二是以民生為大，行使好人民群眾關(guān)注的熱點難點問題的決定權(quán)。堅持以人為本，針對人民群眾普遍關(guān)注的涉及全局和長遠(yuǎn)性的問題開展調(diào)查研究，并作出決定決議。1988年以來，海南省人大（人代）及其常委會先后就加快民族地區(qū)建設(shè)、老區(qū)建設(shè)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、預(yù)防和控制傳染性非典型肺炎傳播等人民群眾關(guān)注的熱點難點問題作出決定決議。各級人大關(guān)于民生問題的一系列決定決議，凝聚了民心，解決了問題，取得了成效。

三是以法治為根，行使好依法治省有關(guān)重大問題的決定權(quán)。海南省人大及其常委會始終堅持人民代表大會制度，加強社會主義民主法制建設(shè)，大力推進(jìn)依法治省進(jìn)程。早在1997年就作出關(guān)于推進(jìn)海南省審判方式改革的決議，積極推進(jìn)和深化審判方式改革。2000年根據(jù)黨的十五大提出的依法治國基本方略和中共海南省委關(guān)于全面推進(jìn)依法治省的決定，省人大審議通過了關(guān)于全面推進(jìn)依法治省的決議，有力推動依法治國方略和海南省委依法治省決定在我省的貫徹實施。多年來，結(jié)合普法工作，作出了關(guān)于加強法制宣傳教育的決議，促進(jìn)全省公民進(jìn)一步提高法治觀念和法律素質(zhì)，提高全社會法治化管理水平。

海南省地方人大行使重大事項決定權(quán)中存在的問題及其原因分析

多年來，我省地方各級人大及其常委會對依法行使重大事項決定權(quán)做了一些有益的探索，但從總體上看，相對于人大其他職權(quán)，與民主法治建設(shè)的要求，與廣大人民群眾的愿望相比，行使決定權(quán)仍是一個較為薄弱的環(huán)節(jié)。

一是重大事項決定權(quán)行使不夠充分。其一，對法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的職權(quán)行使得相對較少，特別是對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及調(diào)整、重大項目建設(shè)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、群眾迫切要求解決的問題等具體重大事項的決定仍然偏少。其二，作出的程序性、批準(zhǔn)性決定決議多，而實體性的決定決議偏少。其三，決定決議的議題來源常規(guī)性多，自主性少。屬于黨委決策（建議）、人大職權(quán)部門提出、政府提請批準(zhǔn)的占絕大多數(shù)，常委會根據(jù)代表議案或人民群眾的意愿、要求和社會需要，主動就一些社會熱點、難點和焦點問題作出決定決議的仍然偏少。其四，決定決議作出之后，沒有抓好跟蹤落實，措施缺乏剛性手段，檢查督辦力度不大，在一定程度上失去其應(yīng)有的作用。

二是重大事項決定權(quán)行使不夠平衡。其一，職權(quán)性不平衡。地方各級人大及其常委會不同程度上存在重立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)，輕決定權(quán)的狀況。在年度工作要點中，有立法和監(jiān)督工作的明確安排，卻沒有對行使決定權(quán)的專項安排；全國各區(qū)市人大常委會網(wǎng)站中設(shè)立重大事項決定權(quán)行使情況專欄的僅有11個省市區(qū)，而我省只有?？凇偤墒腥舜缶W(wǎng)站開辟。其二，階段性不平衡。所作的實體性決定決議有時多，有時少，不是根據(jù)實際需要及時討論、決定重大事項，不是按計劃中的工作安排而是臨時性的動議。其三，地域性不平衡。有的地方討論決定重大事項較多，有的地方較少，有的地方基本沒有，不能有效推動當(dāng)?shù)刂卮髥栴}的解決。其四，實質(zhì)性不平衡。有的把大事當(dāng)小事，有的把小事當(dāng)大事，所作的決定缺乏應(yīng)有的針對性和地方特色，沒能抓住經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要問題和關(guān)鍵所在。

三是重大事項決定權(quán)行使涉及面不夠?qū)挕?jù)統(tǒng)計，我省二屆人大以來，作出了包括建設(shè)生態(tài)省、全面推進(jìn)依法治省、加快處置海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)停緩工程、加強信用建設(shè)、全面加快海南國際旅游島建設(shè)等五十幾項決議、決定，這些決議、決定對我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。但涉及面較之于法律規(guī)定的范圍還相對較窄，在推動我省經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展中人大重大事項決定權(quán)還有許多方面可以補位。而就作出的決定、決議的內(nèi)容而言普遍存在程序性、號召性、原則性內(nèi)容的多，具有實質(zhì)性、強制性內(nèi)容的少。有些決定出臺后，基本只能起到宣傳倡導(dǎo)作用。由于實質(zhì)性、強制性的內(nèi)容少，執(zhí)行與否沒有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，造成許多決定決而不行、行而無力、行而無果，沒有落到實處。還有部分決定，由于在出臺前缺乏深入的調(diào)查研究和可行性論證，決定內(nèi)容脫離實際，缺乏針對性和可操作性，難以實施。

分析出現(xiàn)上述問題的原因，有主觀上思想認(rèn)識不足的問題，有客觀上行使職權(quán)條件不夠充分的原因，還有行使職權(quán)實際操作的困難。

一是思想認(rèn)識有差距。沒有把行使決定權(quán)擺上應(yīng)有的重要位置，不是真正從充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用這一政治高度來加以認(rèn)識。人大系統(tǒng)的一些同志不能積極主動作為，思想上有所顧慮；有的認(rèn)為行使決定權(quán)是向黨委要權(quán)、與政府爭權(quán)，怕得不到黨委的支持和政府的配合，不敢大膽運用這一職權(quán)；有的認(rèn)為人大是二線，存在無為的思想，認(rèn)為多一事不如少一事，寧可弱化行使手中的權(quán)力，甚至將決定權(quán)束之高閣，也不愿承擔(dān)風(fēng)險，缺乏應(yīng)有的工作熱情；有的認(rèn)為人大所作的決定決議，既不是黨的文件，又不是行政命令，可執(zhí)行可不執(zhí)行，不必過于認(rèn)真，也沒什么實際效果；有的存在等待觀望的態(tài)度，等制度改革，等黨委指示，等政府提請，缺乏創(chuàng)新思路和舉措，較少主動請示匯報，很少自選議題，對現(xiàn)實重大問題視而不見，碰到問題繞道走。

二是行權(quán)條件有欠缺。決定權(quán)行使存在范圍界定不清、程序不明確不周密等諸多難點，立法及相關(guān)工作制度有待完善。人大行使決定權(quán)的客體是重大事項，雖然憲法、地方組織法和有關(guān)法規(guī)對地方人大及其常委會討論、決定重大事項有規(guī)定，但對其范圍沒有作出全面、具體的界定和說明，列舉的重大事項也過于原則和籠統(tǒng)。我省一些地方人大雖然也制定了關(guān)于討論、決定重大事項的規(guī)定，但多數(shù)也是比較原則且不夠規(guī)范，在實際運用中對重大事項難以把握。在有關(guān)程序上，法律的規(guī)定更加欠缺，只是籠統(tǒng)地規(guī)定人大及其常委會可以討論、決定重大事項，對運作程序沒有明確的可操作性規(guī)定，各級人大及其常委會行使這一職權(quán)常常感到處于無章可循的狀況。

三是關(guān)系協(xié)調(diào)有難處。當(dāng)前，黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)與政府執(zhí)行權(quán)的關(guān)系還沒有理順，在許多地方，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨委政府共同決定重大地方重大事項仍然是一種基本的權(quán)力運行模式，一些本應(yīng)由人大決定的重大事項，在實際運行中，常常被黨委或政府所替代，以黨委、政府聯(lián)合決策或黨委決定、政府執(zhí)行的方式替代了人大常委會的決定權(quán)，繞開了人大常委會在決定重大事項中的作為，致使法律規(guī)定的決定權(quán)被擱置。

完善重大事項決定權(quán)行使機制的建議

1、建立健全協(xié)調(diào)通報機制。要構(gòu)建科學(xué)的“黨委決策——人大決定——政府執(zhí)行”的國家權(quán)力運行模式。人大行使決定權(quán)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨委要定期研究人大工作的制度，使人大真正成為黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”中的重要一方，為黨的主張上升為國家意志搭建一條暢通渠道。健全重大決策和重要工作部署的通報制度，即本區(qū)域重大事項決策時，在黨委決策、人大通過、政府實施之前都要征求人大意見；制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃要先協(xié)商后決策，對重要人事安排和關(guān)系人民群眾切身利益的重大問題要先協(xié)商后決定，制定重要的地方規(guī)章要先協(xié)商后通過，確保決策的科學(xué)性和民主化。

2、建立健全監(jiān)督制約機制。要定期或不定期聽取執(zhí)行單位的匯報，督促他們及時反饋情況。建立健全“一府兩院”執(zhí)行人大常委會決議決定工作的書面報告制度；有針對性地開展對決議決定執(zhí)行情況的跟蹤審議。建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對人大的決議、決定拖延不執(zhí)行或者執(zhí)行不力的，人大要運用剛性的手段，維護(hù)決定的嚴(yán)肅性，確保決定權(quán)的落實。

3、建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機制。地方各級人大特別是沒有立法權(quán)的地方人大要把決定權(quán)放在與其他職權(quán)同等重要位置上來行使，使之列入常委會工作報告、年度工作總結(jié)計劃、監(jiān)督檢查的同等重要內(nèi)容，要明確分管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門，落實量化指標(biāo)和時限要求，并在各級人大網(wǎng)站中設(shè)立重大事項決定權(quán)行使情況專欄，加強宣傳，營造氛圍。要不斷加強地方人大常委會自身的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，著力提高常委會組成人員議事能力和決策水平。要把工作重心放在基層，加強對基層人大有關(guān)工作的指導(dǎo)、示范和監(jiān)督，充分發(fā)揮行使決定權(quán)的優(yōu)勢。

4、不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議完善重大事項決定權(quán)的立法，從根本上解決重大事項決定權(quán)行使中的難點問題。同時，盡快對我省討論決定重大事項的規(guī)定進(jìn)行修訂，進(jìn)一步增強可操作性。