王敬堯　晏雯

摘要：地方財政研究涉及經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科，為更好地解決當(dāng)前地方財政運行中的困難和問題提供了智力支持。本文以《中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫》（CNKI）1994—2013年中國地方財政研究論文的關(guān)鍵詞進行檢索得到的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對20年來中國地方財政問題研究的特色與趨勢進行描述和分析。我國地方財政在對過去30年中國經(jīng)濟增長起到助力作用的同時，也存在一定的困難和不利因素，學(xué)術(shù)界對地方財政問題的關(guān)注度基本處于有增無減的態(tài)勢，從文獻檢索中發(fā)現(xiàn)雖然地方財政的發(fā)文數(shù)量在增多，但是綜述性統(tǒng)觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對已有文獻在內(nèi)容上的簡要概括和重復(fù)，缺乏地方財政研究領(lǐng)域相關(guān)基本數(shù)據(jù)的支持。中國地方財政研究的進一步發(fā)展，要注意前車之鑒，已有研究中出現(xiàn)的問題不應(yīng)該在未來的研究中持續(xù)出現(xiàn)，要結(jié)合實際調(diào)整研究方向，既需要在做好基礎(chǔ)理論研究的同時也注重實證研究，更需要根據(jù)地方財政運行中顯現(xiàn)的種種問題不斷開拓新的研究領(lǐng)域，更好地推進學(xué)科向縱深領(lǐng)域不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方財政；府際財政關(guān)系；財政結(jié)構(gòu)：財政研究

中圖分類號：D文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-854X（2014）07-0063-09

一、引言

地方財政是我國財政體制的重要組成部分，目前我國地方財政具體包括?。ㄖ陛犑校┘?、市（地區(qū)）級、縣（市）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級四級，保持地方財政的健康穩(wěn)定發(fā)展，對于一國經(jīng)濟社會的發(fā)展具有極為重要的意義。中國的財政體制改革從20世紀(jì)50年代至今，按照“放權(quán)一讓利一分權(quán)”的路徑逐漸展開，對中央和地方的財權(quán)、事權(quán)進行了調(diào)整。1994年的分稅制財政管理體制改革對中央財政和地方財政（特別是省級財政）在分配關(guān)系上實現(xiàn)了規(guī)范化，取得了一定成效，但改革還是有一定的遺留問題，比如省以下的分稅制并未徹底落實。我國地方財政在對過去30年中國經(jīng)濟增長起到助力作用的同時，也存在一定的困難和不利因素，學(xué)術(shù)界對地方財政問題的關(guān)注度基本處于有增無減的態(tài)勢，從文獻檢索中發(fā)現(xiàn)雖然地方財政的發(fā)文數(shù)量在增多，但是綜述性統(tǒng)觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對已有文獻在內(nèi)容上的簡要概括和重復(fù)，缺乏地方財政研究領(lǐng)域相關(guān)基本數(shù)據(jù)的支持。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的文獻考察不僅能為后續(xù)的研究提供堅實的事實基礎(chǔ)，也能提供某種理論延伸的契機。

為了彌補既往研究所缺，需要系統(tǒng)、科學(xué)、客觀地分析我國地方財政研究的重點領(lǐng)域和趨勢，本文將根據(jù)CNKI 1994-2013年中國地方財政研究論文檢索的相關(guān)數(shù)據(jù)，通過對有關(guān)文獻標(biāo)引的關(guān)鍵詞進行考察分析來展現(xiàn)這一研究的發(fā)展和變化。對于論文來源需要作以下兩點說明：（1）不可否認(rèn)，全國人文社會科學(xué)期刊超過3000家，發(fā)表地方財政研究的論文很多，CNKI來源期刊是其中一小部分，但CNKI來源期刊無疑是有極高的文獻收藏價值和使用價值，并且覆蓋每一個學(xué)科與空間，目前是作為考察與評價我國學(xué)術(shù)現(xiàn)狀及學(xué)術(shù)影響力的有力工具，權(quán)威性毋庸置疑，因此，其有效性是明顯的；（2）CNKI收錄的文獻來源包括期刊、報紙、碩士博士論文、會議論文、圖書等，每一類型文獻都有自身特點，從文獻的時效性、規(guī)范性、理論性等方面綜合考慮，學(xué)術(shù)文章能兼顧上述特征，因此本文數(shù)據(jù)檢索與統(tǒng)計的基礎(chǔ)是全國中文核心期刊和CSSCI來源期刊，當(dāng)然，少部分符合此條件的期刊沒有進入中國知網(wǎng)，但由于本文并不對某一特定期刊進行統(tǒng)計分析，而是較長時段的總體情況考察，因此對結(jié)果的影響差異可以忽略。

二、中國地方財政研究的概況

從CNKI中選取1994-2013年這20年有關(guān)地方財政研究文獻的關(guān)鍵詞后，基于分布與聚類考察的目的，首先將每年出現(xiàn)頻率最高的部分關(guān)鍵詞列出，并統(tǒng)計這些關(guān)鍵詞在每年文獻中出現(xiàn)的次數(shù)，這樣做一方面考察了每年地方財政研究中“最熱”關(guān)鍵詞的分布，另一方面也顯示了地方財政研究重點的變遷。表1就是從CNKI的中國地方財政研究文獻中選取的在各年份出現(xiàn)頻率較高的13個關(guān)鍵詞，關(guān)鍵詞旁邊括號中的數(shù)字表示該關(guān)鍵詞在當(dāng)年文獻中標(biāo)引的次數(shù)。其次就是將選出來的13個關(guān)鍵詞按照相近性或相關(guān)性進行分類，根據(jù)每一類中各關(guān)鍵詞主要涵括的研究領(lǐng)域進行“分塊”研究，以便我們對地方財政研究的廣度和深度有更清晰明了的認(rèn)識。

為了使關(guān)鍵詞所反映的主題既有針對性又不失全面性，本文對所選取的關(guān)鍵詞進行了一定的處理：

（1）去掉了一些雖然出現(xiàn)頻率非常高但含義過于寬泛或者針對性不夠明確的關(guān)鍵詞，比如“地方政府”、“財政政策”、“轉(zhuǎn)移支付”和“公共財政”，這樣做更容易抓住關(guān)鍵詞所反映主題的針對性和時效性；（2）合并了含義大致相同的關(guān)鍵詞，比如將“地方財政支出結(jié)構(gòu)”并入“地方財政支出”，將“物業(yè)稅”劃人“財產(chǎn)稅”統(tǒng)一用“財產(chǎn)稅”進行統(tǒng)計，“地方財政困難”和“地方財政困境”雖然一直出現(xiàn)但是頻次不那么高，所以統(tǒng)一劃入“地方財政風(fēng)險”進行統(tǒng)計；（3）每年度選取標(biāo)引次數(shù)最高的13個關(guān)鍵詞，對于頻率相同者，選取和地方財政研究領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性較大的進行統(tǒng)計；（4）有些板塊的研究與板塊中具體關(guān)鍵詞重復(fù)，如地方財政收入板塊與關(guān)鍵詞“地方財政收入”相同，這表現(xiàn)出總體與具體的差別。

表1反映了1994-2013年間我國地方財政研究的主要方向以及研究發(fā)展變化的過程，尤其需要注意的是每年地方財政研究中出現(xiàn)頻數(shù)最高的關(guān)鍵詞，表明了當(dāng)年研究的“最熱點”，也為大致掌握中國地方財政研究方向的變化提供了客觀的數(shù)據(jù)和資料。通過對1994-2013年間研究的高頻關(guān)鍵詞進行初步觀察我們可以發(fā)現(xiàn)，地方財政研究涉及地方政府職能的方方面面，重點研究地方政府收支活動。與此相關(guān)反映在表1中就是有些關(guān)鍵詞雖然不是每年都以最高頻出現(xiàn)，但始終排在前列，只是排序稍有變動，如“分稅制”，1994年分稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最多的一次財政體制改革，在整個改革歷程中是極為重要的篇章，為我國進一步發(fā)展夯實了基礎(chǔ)，其影響之深遠(yuǎn)是不言而喻的。有些關(guān)鍵詞在前幾年幾乎未出現(xiàn)過，但是在后幾年突然變成了高頻關(guān)鍵詞，比如“地方政府債務(wù)”，與此相反，有的關(guān)鍵詞在前幾年出現(xiàn)頻率較高。但是近幾年出現(xiàn)的頻率在減少，比如“農(nóng)村稅費改革”，這顯示出了地方財政研究的政策導(dǎo)向性和時效性。20年間，“分稅制”和“農(nóng)村稅費改革”各占據(jù)了5年的最高頻關(guān)鍵詞，“地方財政風(fēng)險”變動的幅度與其他關(guān)鍵詞相比顯得較大?？傮w上來看，各關(guān)鍵詞在每年出現(xiàn)的頻數(shù)基本都在增加，表明對地方財政研究的關(guān)注度在不斷上升。

三、中國地方財政研究的板塊結(jié)構(gòu)

在對1994-2013年CNKI中地方財政研究文獻標(biāo)引關(guān)鍵詞進行粗略的分布考察之后，我們有必要在此基礎(chǔ)上做進一步更細(xì)致的聚類分析，同時也從一定角度對關(guān)鍵詞分布的內(nèi)在聯(lián)系進行考察。根據(jù)表1中所列地方財政研究的高頻關(guān)鍵詞，將20年間地方財政研究領(lǐng)域劃分為以下四個板塊：地方財政收入、地方財政支出、地方財政體制改革、地方財政運行，每一板塊下再劃分細(xì)的分支研究方向。以下就是將表1中所列關(guān)鍵詞對應(yīng)到上述四個板塊中進行的簡要描述與分析。

1 地方財政收入

地方財政收入按照來源主要分為稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入②、債務(wù)收入和其他收入。表1所列的文獻標(biāo)引關(guān)鍵詞中主要涉及如下三個：地方財政收入、地方稅、財產(chǎn)稅?？紤]到部分關(guān)鍵詞間的關(guān)聯(lián)性，下文會將這些關(guān)鍵詞放在一起進行分析。

圖1中“地方財政收入”詞頻變化的總趨勢為先下降再上升，1994--1999年基本處于下降階段，1999---2003年較平穩(wěn)，2004--2012年上升速度很快，詞頻從14增加到了125.9年間增加了近8倍，到2013年又略微有下降。結(jié)合我國的實際情況來看，自2007年以來，中國地方財政收入占財政總收入的比重逐年提高，2011年地方財政收入首次超過中央財政收入。2011年全國財政預(yù)算收入10.37萬億元，其中，中央本級收入5.13萬億元，地方本級收入5.24萬億元，這也是1999年以來，地方財政收入占全國財政收入的比例首超50%。這就不難理解近幾年地方財政收入研究迅速上升的原因，撇開地方財政收入占財政總收入的比重提高這一事實不說，對財政收入的研究是地方財政研究不可回避的話題，其重要性在地方財政研究中是不言而喻的，分析我國地方政府財政收入來源及其規(guī)模，使其管理更符合現(xiàn)代化建設(shè)和保證地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的要求具有重要意義。

地方稅是地方財政收入的重要來源，由地方政府征收、管理和支配。1994年分稅制改革劃分了國稅和地稅兩套征管系統(tǒng)，對地方稅這一新出現(xiàn)的概念的研究必然會呈上升趨勢，隨著改革的推移，地稅系統(tǒng)逐漸完善，對地方稅本身的關(guān)注度逐漸降低，標(biāo)引次數(shù)也隨之略有下降。2005年之后，對地方稅的研究開始處于平穩(wěn)狀態(tài)，但這并不絕對代表著對地方稅的研究在減少，合理的解釋應(yīng)是對其研究不再停留在宏觀層面，而是細(xì)化到對地方稅具體稅種的研究，對地方稅某一領(lǐng)域的深入研究逐漸成為地方財政研究的發(fā)展方向，具有代表性的就是財產(chǎn)稅。從圖3中可以看到對財產(chǎn)稅的研究從分稅制開始時就有，并且在很長一段時間內(nèi)都趨熱，2011年之前基本處于上升狀態(tài)，但真正開始被研究是在2004年。2009年國務(wù)院公布了《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》，提出要深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅（屬于財產(chǎn)稅），對應(yīng)在圖3中表現(xiàn)為2009年到2010年財產(chǎn)稅這一關(guān)鍵詞的標(biāo)引次數(shù)陡然上升，一年內(nèi)增加了63%，在2010年達到了峰值。再進一步細(xì)分，對財產(chǎn)稅的研究主要集中在物業(yè)稅，也就是后來的房產(chǎn)稅上，2011年房產(chǎn)稅在上海、重慶等地開始試點改革，可以說多年探討開征可行性的研究初步有了結(jié)論，當(dāng)然在此并不是說房產(chǎn)稅在全國開征有了可行性，只是既然中央政府已經(jīng)開始實行改革，再去探討可行性的意義就不再那么顯著，對房產(chǎn)稅的研究就逐漸開始下降，因而財產(chǎn)稅的研究標(biāo)引次數(shù)也就開始下降。

我國現(xiàn)階段地方稅具體包括營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分）、資源稅、土地增值稅、印花稅、城市維護建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅等。很多國家都把財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，目前我國地方財政收入很大一部分來自與土地、房地產(chǎn)有關(guān)的稅收和收費，這在很大程度上是土地財政④，因此，構(gòu)建較為完善的地方稅種體系，培植較為廣泛和穩(wěn)定的地方稅稅源就顯得很有必要，同時將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、土地使用稅等整合為財產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種開征的可行性是值得進一步探究的。

2 地方財政支出

與地方財政收入相對應(yīng)的是地方財政支出，地方財政支出是地方政府實現(xiàn)其職能的重要手段，主要用于保障地方經(jīng)濟社會發(fā)展，大致包括一般公共服務(wù)、公共安全、科教、文化體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)戎С?。地方財政支出的方向直接顯示著地方政府的活動范圍和方向，分稅制改革以來，地方財政支出的規(guī)模不斷擴大，對支出的范圍、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和監(jiān)管是研究的主要方向，本板塊的分析主要包括以下三個方面：地方財政支出、農(nóng)村稅費改革和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱新農(nóng)保）。

在進行標(biāo)引關(guān)鍵詞統(tǒng)計時將“地方財政支出結(jié)構(gòu)”并人了“地方財政支出”，事實上地方財政支出研究的分支很多，但在數(shù)據(jù)統(tǒng)計時發(fā)現(xiàn)只有“結(jié)構(gòu)”這一分支標(biāo)引次數(shù)靠前，其重要性可見一斑。從圖4中不難發(fā)現(xiàn)，對地方財政支出的研究從1994年到2005年間變化并不太大，這是因為我國對財政的傳統(tǒng)研究以收入為主，隨著近年來要求以支出規(guī)模為主進行預(yù)算的改革意見的提出，對支出的研究從2006年開始呈上升趨勢，并在2009年達到最大值，再結(jié)合我國政府在出現(xiàn)變化的年份中出臺的相關(guān)政策進行考察，出現(xiàn)這些變化的原因就比較明顯了。中央政府2006年宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，2009年開始實行新農(nóng)保試點，這些舉措都使地方政府開始面臨更為嚴(yán)格的財政紀(jì)律約束，也迫使地方財政為執(zhí)行中央的政策而增加了支出。當(dāng)然我們應(yīng)該意識到，雖然惠農(nóng)政策一直在提出，但是財政對“三農(nóng)”的支出力度依然不夠，而對基礎(chǔ)建設(shè)的支出又過高，支出結(jié)構(gòu)需大力進行調(diào)整，所以伴隨著支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要著重解決地方財政支出“越位”和“缺位”的問題，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，新農(nóng)保和農(nóng)村稅費改革就涉及調(diào)整地方財政支出結(jié)構(gòu)的政策。

新農(nóng)保的全稱為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，以個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合為原則，最大特點就是政府將對農(nóng)民繳費給予補貼，并全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。我國作為農(nóng)業(yè)大國，解決好農(nóng)民的社會保障問題是改善民生的重中之重，尤其隨著人口老齡化的加劇和農(nóng)村青壯年勞動力外流，農(nóng)民的養(yǎng)老問題是地方政府不得不面對的問題。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的提出改變了以往農(nóng)民自繳保費的籌資模式，由政府對農(nóng)民投保進行補貼，而這項對農(nóng)民養(yǎng)老提供保障的重?fù)?dān)主要落在了地方政府的身上，強化了地方政府的責(zé)任，由此也引出一個問題，即地方政府的財政支持能否到位是政策落實的關(guān)鍵，各地方政府在財力方面存在差別因而面對的財政壓力也不同，在一些經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，尤其是到了縣一級的地方政府，地方財政的籌資困境已經(jīng)成為制約新農(nóng)保良好運行和順利推進的一個阻礙因素⑤。我們從圖4中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)在提出新農(nóng)保試點改革的當(dāng)年對地方財政支出的研究有明顯上升，可見地方財政支出對新農(nóng)保這一政策落實的重要性，雖然新農(nóng)保本身的研究稍顯滯后，但是也明顯的反映出了研究的政策導(dǎo)向性。

同樣作為惠農(nóng)政策，農(nóng)村稅費改革是由中央自上而下推動的旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的改革，和新農(nóng)保一樣都是為了解決好“三農(nóng)”問題，是規(guī)范農(nóng)村分配制度的重要舉措。這一改革最初于2000年在安徽省進行試點，然后從2002年開始逐步擴大到全國各省市，因此在圖6中我們可以看到標(biāo)引關(guān)鍵詞從2000年開始出現(xiàn)大的變化，整個發(fā)展趨勢呈倒V型。從實際情況來看，農(nóng)村稅費改革確實在很大程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是也減少了地方財政收入，因此該有的各項支出就無法到位，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校經(jīng)費捉襟見肘，義務(wù)教育投入不足，無法償還已有債務(wù)等，在某種程度上弱化了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實力。

無論是財政支出結(jié)構(gòu)改革還是農(nóng)村稅費改革以及稅制改革，都是圍繞著“公共財政”這一改革方向和目標(biāo)進行的，歸總到一點就是要對我國的整個財政體制不斷進行優(yōu)化，亦即地方財政體制改革。

3 地方財政體制改革

中國的財政體制從新中國成立以來經(jīng)歷多次變遷，但真正意義上的改革還是要從1978年改革開放從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟說起，財政體制改革在整個經(jīng)濟體制改革中始終扮演著重要角色，而中央和地方的財政關(guān)系又是財政體制改革的中心之一，歸結(jié)起來主要是三點：財權(quán)、事權(quán)、財力，只有這三個要素分配的均衡和諧才能使每一級政府都正常運行，更好地履行各項職能。圖7顯示了對地方財政體制改革研究兩個比較密集的時期。一是1994年分稅制改革主要著眼于調(diào)整中央政府和省級政府之間的財政關(guān)系，對省以下財政關(guān)系怎樣理順并沒有做具體要求，而是由各省自行處理省級以下政府財力的劃分，但事實上省以下并沒有很好地落實分稅制，各級政府的職責(zé)范圍也沒有明確合理地劃分，這就導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了基層財政困難和基層政府職能的弱化。這種財權(quán)上移事權(quán)下移的方式雖然改變了中央政府財政拮據(jù)的局面，但卻使得縣鄉(xiāng)政府出現(xiàn)負(fù)債，嚴(yán)重影響了政府職責(zé)的履行，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村醫(yī)療等，雖然中央政府出臺政策的初衷是好的，但往往“上有政策，下有對策”，并導(dǎo)致了一系列不良后果，比如“土地財政”的出現(xiàn)與發(fā)力。另一個研究集中期是2008年至2009年，2008年受國際金融危機的影響，我國開始調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策，實施積極的財政政策，2009年中央政府代發(fā)了2000億元地方債，我國的《預(yù)算法》明確規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”⑥，與此同時，地方政府融資平臺快速增長，再加上地方政府之前以各種名義舉借的債務(wù)，不得不考慮此時發(fā)債可能引起的地方政府的道德風(fēng)險和逆向選擇，并對土地政策、房地產(chǎn)市場、公共服務(wù)的提供等產(chǎn)生影響，因此中央政府發(fā)行地方債這一行為必然引起學(xué)界的關(guān)注。

分稅制財政管理體制是我國財政體制改革中的重要一步，采取的是自上而下推動的漸進式改革，也是新中國成立以來持續(xù)時間最長的一項財稅制度。本著“朝前看”的指導(dǎo)思想，使我國的財政體制朝著更加規(guī)范合理的方向邁進，同時改變了地方政府的行為，即張五常在《中國的經(jīng)濟制度》中提到的，使其更具有競爭性，促進中國近30年經(jīng)濟高速增長⑦。在分稅制的實施初期，確實取得了良好的效果，對其研究也主要集中在優(yōu)勢方面。比如它使得政府間的財政關(guān)系趨于穩(wěn)定，直接增強了中央的財政實力。按照稅種劃分了國稅與地稅兩套稅收征管系統(tǒng)，調(diào)動地方政府積極性的同時也有效防止了稅收流失。由此可見分稅制改革對我國經(jīng)濟調(diào)整和優(yōu)化的重要作用是不言而喻的。然而，沒有任何一項制度是可以解決經(jīng)濟社會中所有問題的，分稅制也如此。在實施的后期，分稅制的一些弊端也逐漸顯現(xiàn)，比如所謂分稅只分到了省一級，省以下稅收收入的劃分并沒有明確的規(guī)定，事權(quán)、財力具有不確定性，在“非對稱分權(quán)”的情況下，出現(xiàn)了地方財政困難的局面，在一些經(jīng)濟不太發(fā)達的中西部地方，縣鄉(xiāng)政府負(fù)債的現(xiàn)象并不少見。從圖8中我們可以看到對分稅制的研究基本是處于下降趨勢，這可能是因為研究方向轉(zhuǎn)向了由分稅制帶來的一些問題，比如在后面的圖11中可以看到對“地方政府債務(wù)”的研究一直處于上升趨勢，尤其是在分稅制實施的后期上升明顯。分稅制改革后各級政府之間協(xié)調(diào)力度加大是促進財政分權(quán)的重要原因之一。

1994年分稅制改革就是一種財政分權(quán)的嘗試，西方財政分權(quán)理論的核心觀點是地方政府更接近公眾，更了解轄區(qū)內(nèi)居民對公共服務(wù)的選擇偏好及效用，因此能更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。中國的財政分權(quán)是在集中的計劃經(jīng)濟體制下發(fā)展起來的，這是與西方財政聯(lián)邦主義的重要區(qū)別⑧。在分稅制之前的財政改革主要是圍繞著讓利和放權(quán)來進行，但是有“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死再放”的怪圈。分稅制引出的財政分權(quán)，是一種新體制框架的構(gòu)建，在政府與市場之間、各級政府之間形成了新的權(quán)責(zé)利關(guān)系，明確劃分了中央和地方的利益邊界，這一次分權(quán)的改革調(diào)動了地方政府的積極性，極大地推動了地方經(jīng)濟增長，但也引出地方政府債務(wù)的問題。在圖9中對財政分權(quán)的研究在2007年才開始出現(xiàn)明顯的上升，我們可以理解為隨著中央治理方式和中央地方之間關(guān)系的變化，財政分權(quán)這一改革措施引出的一些在制度設(shè)計之初未考慮到的后果已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的注意，比如近幾年的地方政府債務(wù)，這些問題在分權(quán)的初期是沒有顯現(xiàn)的，但由于分稅制和地方激勵機制的不完善等因素隨著分權(quán)的運行逐漸顯現(xiàn)出來。

由于財政體制改革的逐步推進，中央財政緊張的局面有了很大的改觀，中國的財政體制更加規(guī)范健全，但是也引發(fā)了地方財政運行的種種問題，比如地方財政風(fēng)險、土地財政等。

4 地方財政運行

財政體制改革至今，主要有兩次比較重要的調(diào)整：第一次是1994年以分稅制為基礎(chǔ)的財稅體制改革，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央與地方兩套稅收征管機構(gòu)；第二次是1998年中央政府提出了建立以公共財政為改革目標(biāo)，試圖按照適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展客觀要求的模式建立財政為公共產(chǎn)品服務(wù)、提供財力保障并滿足公共需要的財政管理體制。目前對于體制層面的宏觀研究已慢慢淡出研究的重點領(lǐng)域，從以下幾個圖中我們可以發(fā)現(xiàn)研究領(lǐng)域開始轉(zhuǎn)向了由這一制度運行而對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的一系列影響，主要包括地方財政風(fēng)險、地方政府債務(wù)、地方經(jīng)濟發(fā)展和土地財政等等。

地方財政風(fēng)險主要有債務(wù)風(fēng)險、收入風(fēng)險和支出風(fēng)險等，風(fēng)險的大小一方面取決于引起風(fēng)險的因素，另一方面取決于地方政府的財政實力，即政府能否有效化解風(fēng)險。從縱向來看，因為一些制度層面的原因，我國地方政府中省市一級財政風(fēng)險相對較小，而縣鄉(xiāng)一級政府普遍有財政困難的現(xiàn)象：從橫向來看，東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大，不同地區(qū)的地方財政風(fēng)險的程度和化解風(fēng)險的能力也有所不同。經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的中西部地區(qū)，地方財政風(fēng)險的問題就相對比較突出，經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的東部地區(qū)，抵御財政風(fēng)險的能力相對較強。在圖10中我們可以看到對地方財政風(fēng)險的研究集中在2003年前后，結(jié)合國家的財稅政策來看，2002年啟動了農(nóng)村稅費改革，改革的重?fù)?dān)實際上最終落到了基層的縣鄉(xiāng)一級政府身上，在財權(quán)和事權(quán)不對等的情況下，農(nóng)村基層政府普遍存在收入困境，政府運轉(zhuǎn)不靈。農(nóng)村稅費改革政策本身是好的，但在落實的過程中出現(xiàn)的問題卻非常值得引起注意，因此對地方財政風(fēng)險的研究自然就上升了。另外，對地方財政風(fēng)險的研究在2011年前后又有小幅的上升，可以理解為是對地方政府債務(wù)問題又重視起來了。

可以說地方政府債務(wù)是造成地方財政風(fēng)險的最主要原因，雖然目前我國《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債，但是地方政府債務(wù)問題卻普遍存在著，尤其是縣鄉(xiāng)一級政府債務(wù)問題比較突出，而且債務(wù)來源相對于省市級政府來說更為復(fù)雜，這與現(xiàn)行的財政體制、行政管理體制都不無關(guān)系。目前大多數(shù)省以下政府的稅收收入分配方式采取的是分成制，更進一步來說，一方面中央與地方的事權(quán)劃分不清，另一方面分稅制改革又造成財權(quán)上移事權(quán)下移，縣鄉(xiāng)政府缺乏穩(wěn)定的財政收入，上級政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小甚至不到位都是債務(wù)形成的原因。從圖11中可以發(fā)現(xiàn)，對地方政府債務(wù)的研究從2010年左右才開始出現(xiàn)明顯變化，標(biāo)引關(guān)鍵詞從2009年的41個增加到2011年的109個，兩年間這種成倍的顯著變化反映了學(xué)界對地方債務(wù)問題的高度關(guān)注。根據(jù)統(tǒng)計署2010年發(fā)布的第35號公告，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，是2009年本級地方財政收入的3倍，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。2010年國務(wù)院專門下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求清理地方融資平臺債務(wù)，嚴(yán)格控制地方信貸規(guī)模，因此也就不難理解對于地方政府債務(wù)的研究在2010年開始大幅上漲的原因，伴隨著控制債務(wù)規(guī)模的政策出臺并付諸實施，對這一問題的研究也就逐漸開始下降。

稅負(fù)水平和地方經(jīng)濟發(fā)展可以說是相互影響的關(guān)系，地方經(jīng)濟的發(fā)展可以促進稅制的優(yōu)化和稅收收入的增加，同時稅收政策又是影響地方經(jīng)濟的重要因素，稅制不合理會阻礙地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，因此在1994年分稅制改革時，對地方經(jīng)濟發(fā)展的研究相對其他年份比較多。地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用，促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、增強地方經(jīng)濟穩(wěn)定增長的能力是每一個地方政府的職責(zé)所在。上文分析到地方政府債務(wù)在2010年左右膨脹到了非常龐大的規(guī)模，這極大地增加了地方財政風(fēng)險，這種負(fù)債的形成除了與財政體制有關(guān)外，與地方政府一味追求地方經(jīng)濟發(fā)展速度也不無關(guān)系。由于缺乏健全的約束機制，地方政府傾向于支持“鐵公基”等對地方經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長有直接拉動作用的項目，雖然這確實促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，使得城市土地大幅增值，但是也造成了地方政府的巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，這就不難理解對地方債務(wù)和地方經(jīng)濟發(fā)展的研究在2010年都呈上升趨勢，作為二者結(jié)合造成的后果，“土地財政”引人關(guān)注。

近年來我國地方政府財政收入形式表現(xiàn)出一個明顯的特征——土地財政，這一現(xiàn)象是伴隨著我國財稅體制改革、土地使用有償化改革等一系列改革措施的實施出現(xiàn)的，發(fā)展的歷史并不長，但是普遍存在性和存在的規(guī)模不容小覷。在圖13中我們也可以發(fā)現(xiàn)這一點，對土地財政的研究是在2009年以后才逐漸進入人們的視野。分稅制改革后，地方政府在轉(zhuǎn)移支付力度不夠以及不被允許主動發(fā)行地方債的情況下，要維持政府的基本運轉(zhuǎn)、進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進地方經(jīng)濟發(fā)展主要依靠地方財力的增加，而地方稅收收入又難以在短時間內(nèi)大幅增長，房地產(chǎn)業(yè)的迅速興起正好為此提供了契機，在現(xiàn)有的“招拍掛”制度下，地價和房價互相推動著上漲，已成為欠發(fā)達地區(qū)和新興地區(qū)地方政府財政收入的重要支撐，同時也在各級地方政府中普遍存在著，只是規(guī)模大小不同而已。然而這種給地方政府帶來收入的模式卻使得地方財政收入結(jié)構(gòu)脆弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，耕地流失嚴(yán)重，引起民生問題凸顯，從長遠(yuǎn)來看，“土地財政”模式是不可持續(xù)的，必須加以改變，尤其是在近幾年房價的漲跌成了全民關(guān)注的熱點話題，在這樣的情況下，對土地財政的研究必然會呈上升的趨勢。

四、總結(jié)性評述：特點與趨勢

以上就是對1994-2013年CNKI中地方財政研究文獻標(biāo)引關(guān)鍵詞的分布與聚類分析，所選取的這些關(guān)鍵詞涵蓋了當(dāng)今地方財政研究的大多數(shù)領(lǐng)域，既包括宏觀層面的，也包括中觀層面和微觀層面的，從這些關(guān)鍵詞在20年間的分布和數(shù)量變化大致可以觀察到中國地方財政研究的變遷特點，并且可預(yù)測其未來的主要發(fā)展趨勢。

首先，地方財政研究與時下政府出臺的各項財稅政策聯(lián)系密切，注重時效性和貼近現(xiàn)實性，偏向于政策導(dǎo)向型。從上文的圖表分析中可以明顯地看出這一點，各關(guān)鍵詞峰值出現(xiàn)的年份往往都是在某項與之相關(guān)政策出臺的同期，可以說財稅政策的變化引領(lǐng)著地方財政研究的發(fā)展方向。并且在時間上具有一定的延續(xù)性。在未來的研究中，政府財稅政策的變化依然會左右地方財政研究的走向，即地方財政的研究依然會是政策導(dǎo)向型。財政本身就是以政府為主體的經(jīng)濟行為，政府出臺的各項財稅政策、法律法規(guī)或多或少都會對地方政府的行為造成影響，因此對地方財政的研究必然會隨宏觀政策的變化而變化，過去20年對地方財政的研究已經(jīng)很好地證明了這一點。至于從哪個角度或哪個層面去切人理解各種政策或者改革措施，則因人而異。

其次，規(guī)范研究多于實證研究，尤其是案例實證研究較少。某些財稅政策在出臺的初期公眾對其比較陌生并且在當(dāng)時有意義，因而可能規(guī)范研究多一些，但隨著治理方式和中央地方關(guān)系的變化，該政策不再如出臺初期那樣符合實際情況，此時就需要更多的實證研究。因此可以推測，未來地方財政真正有意義的研究會偏向于實證研究，扎扎實實地解決實際問題。從關(guān)鍵詞分析中可以發(fā)現(xiàn)，目前對地方財政運行過程中的困難、問題的成因和對策研究相比1994年前后純粹的財政理論研究要更加突出。比如，地方財政研究主要圍繞分稅制來展開，對于分稅制制度本身的研究已漸漸淡出，相反，分稅制等一系列財稅改革措施對現(xiàn)實的經(jīng)濟生活產(chǎn)生的各種影響逐漸成為研究的重點，因為分稅制的繼續(xù)存在是毋庸置疑的，所以對其實際影響的研究以及如何去補救負(fù)面的影響顯得更有實際意義，也再次體現(xiàn)出地方財政研究的時效性和現(xiàn)實性。

第三，地方財政研究宏觀、中觀、微觀層面并存，微觀層面的研究日漸凸顯，即更偏向于研究大框架下的小分支。在關(guān)鍵詞的統(tǒng)計和選取過程中發(fā)現(xiàn)宏觀層面的詞數(shù)量非常多，雖然宏觀研究也是學(xué)術(shù)研究不可缺少的部分，但是在如今中觀、微觀研究的學(xué)術(shù)價值可能更高一些。中央出臺的財稅政策本來就是宏觀的，如果研究再從宏觀層面去進行，就顯得缺乏實際意義，作為應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)的財政學(xué)，尤其是地方財政這一領(lǐng)域的研究自然應(yīng)該選取較小的主題切入，從微觀的層面去研究問題，從學(xué)術(shù)角度驗證具體財稅政策的合理性，提出改進意見，將理論與實踐相結(jié)合，完成從理論到實踐再到理論的辯證過程，這樣有利于中央各項財稅政策在地方的落實過程中得到帶有學(xué)術(shù)研究支撐的科學(xué)評估，為政策的落實和完善提供實證分析的理論支持。

第四，地方財政研究不僅涉及經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，也涉及政治學(xué)領(lǐng)域，“財”和“政”互相影響，密不可分，這種跨學(xué)科的研究有助于推進地方財政研究向縱深方向發(fā)展，為交叉學(xué)科的發(fā)展提供契機。隨著“公共財政”改革目標(biāo)的推進，以及地方財政貼近人民群眾現(xiàn)實利益的特點，對地方財政的研究必然還會出現(xiàn)新的領(lǐng)域。近年來“土地財政”研究的興起就很好地印證了這一點，再加上地方財政與地方政府的各種行為聯(lián)系密切，在進行研究時地方政府學(xué)是不可回避的理論支撐，因此跨學(xué)科的研究領(lǐng)域出現(xiàn)也不是問題。

通過對CNKI 1994-2013年中國地方財政研究論文的關(guān)鍵詞相關(guān)數(shù)據(jù)的整理分析，我們從大多數(shù)已有文獻綜述不同的視角出發(fā)，對近20年來中國地方財政研究的特點和發(fā)展趨勢作了較為細(xì)致的描述和分析。對地方財政收入板塊的分析發(fā)現(xiàn)，對財政收入的研究呈下降趨勢。近幾年的研究只是在引起收入變化的具體稅種方面有上升趨勢，研究方向需要聚焦到“公共財政”制度建設(shè)上來，使地方財政收入來源更加公開透明、收支管理更加規(guī)范化；對地方財政支出板塊的研究發(fā)現(xiàn)，與地方財政收入研究呈下降趨勢相反。對地方財政支出的研究呈上升趨勢，這是目前學(xué)術(shù)界較為關(guān)心的話題，這與國家出臺的一系列政策不無關(guān)系，最重要的是地方政府支出規(guī)模近年來呈現(xiàn)膨脹趨勢，地方政府普遍負(fù)債，引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注；對財政體制改革板塊的分析發(fā)現(xiàn)，財政體制研究是最具有政策導(dǎo)向性的，在一項宏觀政策頒布的當(dāng)年和前后一兩年對該政策的研究一定會呈明顯的上升趨勢，提醒我們在今后的研究中也要注意緊跟宏觀政策的變化，多做實證研究；對地方財政運行板塊的研究表明，學(xué)術(shù)界已經(jīng)注意到了財政體制改革所引起的一系列或好或壞的后續(xù)效應(yīng)，并適時地提出了科學(xué)評估的合理化建議。中國地方財政研究的進一步發(fā)展，要注意前車之鑒，已有研究中出現(xiàn)的問題不應(yīng)該在未來的研究中持續(xù)出現(xiàn)，要結(jié)合實際調(diào)整研究方向，既需要在做好基礎(chǔ)理論研究的同時也注重實證研究，更需要根據(jù)地方財政運行中顯現(xiàn)的種種問題不斷開拓新的研究領(lǐng)域，更好地推進學(xué)科向縱深領(lǐng)域不斷發(fā)展。

注釋：

①劉尚希、邢麗：《中國財政改革30年：歷史與邏輯的勾畫》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008年第3期。

②2000年我國啟動了預(yù)算管理體制改革，以非稅收入管理代替了預(yù)算外資金管理，預(yù)算外資金被包含在非稅收入的概念之內(nèi)。

③以上數(shù)據(jù)來源于2012年3月8日財政部新聞發(fā)言人在中國政府網(wǎng)的在線訪談。

④鄧子基、唐文倩：《從新中國60年財政體制變遷看分稅制財政管理體制的完善》，《東南學(xué)術(shù)》201 1年第5期。

⑤李玉燕：《我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險中地方財政的籌資困境及求解》，《福州黨校學(xué)報》2011年第1期。

⑥參見《中華人民共和國預(yù)算法》，《湖北財稅》1994年第5期。

⑦張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社2009年版，第71—84頁。

⑧龔強、王俊、賈坤：《財政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個綜述》，《經(jīng)濟研究》2011年第7期。

⑨以上數(shù)據(jù)來源于《中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告2011年第35號》。

作者簡介：王敬堯，男，1969年生，四川達州人，華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授，湖北武漢，430079；晏雯，女，1990年生，湖北潛江人，華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）