○ 袁婷婷

黨的十八大提出，政府提供農(nóng)村文化服務(wù)要堅(jiān)持面向基層、服務(wù)群眾，加快推進(jìn)重點(diǎn)文化惠民工程，加大對農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)文化建設(shè)的幫扶力度，繼續(xù)推動公共文化服務(wù)設(shè)施向社會免費(fèi)開放。據(jù)文化部計(jì)財(cái)司統(tǒng)計(jì)，近四年來，農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)年均增長約24.6%，2010年，農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)占30.4%，比重比2009年提高了1.5個百分點(diǎn)。這表明，無論在政策支持上，還是資金投入上，都體現(xiàn)了政府強(qiáng)有力的主導(dǎo)地位。我國政府是服務(wù)性政府，肩負(fù)著兩項(xiàng)重要職能，即社會管理和公共服務(wù)職能。農(nóng)村公共文化服務(wù)是政府向社會提供公共服務(wù)不可或缺的部分，同時也是政府的責(zé)任。由于農(nóng)村公共文化服務(wù)具有一般公共物品的公共性和公益性特點(diǎn)，同時又具有根植于農(nóng)業(yè)耕種的經(jīng)濟(jì)環(huán)境特性，其收益周期長、回報率低，要想通過完全市場化的機(jī)制來供給，在目前環(huán)境下是很難實(shí)現(xiàn)的，因此這就決定了政府供給的主導(dǎo)地位。筆者認(rèn)為，政府作為關(guān)鍵的提供者無可厚非，問題在于，政府如何提供服務(wù)，提供怎樣的服務(wù)這才是問題的關(guān)鍵所在。

一、政府單一供給農(nóng)村公共文化服務(wù)的現(xiàn)狀

目前，就各級政府而言，政府提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的范圍很廣泛，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施，主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)村文化室、社區(qū)文化中心、圖書館、文化館、放映中心等；另一方面是農(nóng)村公共文化惠民工程?；菝窆こ讨饕ㄏ铝蟹矫妫阂皇菑V播電視村村通工程。到2010年，全國“十一五”廣播電視村村通工程建設(shè)任務(wù)全面完成，共累計(jì)完成72.28萬個自然村（20戶以上）。二是村級電影放映“2131”工程。目前全國已組建農(nóng)村電影數(shù)字院線218條，數(shù)字放映隊(duì)28730支。三是文化信息資源共享工程。2009年，各級地方財(cái)政落實(shí)建設(shè)資金85557萬元，到年底，全部信息資源量達(dá)到90TB，比2008年增長16.09TB，其入戶工作覆蓋人口已超過5000萬，6.9億多人次受益文化共享工程。四是農(nóng)家書屋工程。到2011年全國農(nóng)家書屋建成數(shù)量達(dá)50萬家左右，覆蓋全國75%以上的行政村。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)工程。截至2010年6月，國家計(jì)劃投資39.48億元，新建和擴(kuò)建2.67萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站。六是流動文化車工程。從2007年到2010年，中央財(cái)政安排資金，為基層文化機(jī)構(gòu)配備1000多輛流動舞臺車，送戲下鄉(xiāng)，開展靈活、多樣、方便的文化服務(wù)[1]。

除了范圍的涵蓋面外，在提供的方式上也不盡相同。政府提供農(nóng)村公共文化服務(wù)有直接性和間接性的區(qū)分。直接性主要用于那些基礎(chǔ)性、外部性強(qiáng)、獲益少的公共文化產(chǎn)品；在間接提供中政府可以將公共文化產(chǎn)品交給其它社會組織、第三部門組織或是盈利性組織來完成。就目前來看，政府的間接供給方式主要包括：政府委托、政府購買、政府補(bǔ)貼、政府扶持、政府參股、特許經(jīng)營等[2]。然而，在現(xiàn)實(shí)中，政府的間接提供并沒有完全落實(shí)到位。在現(xiàn)有的體制下，由于我國其它社會組織、企業(yè)、個人很難進(jìn)入農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域，政府仍然是單一的提供主體。在這種政府主導(dǎo)型的模式中，政府掌管著一切，要求每級文化主管部門按照上級的指令行事，這與我國現(xiàn)階段倡導(dǎo)的基層民主與共同治理的價值觀相違背，無法滿足農(nóng)村的文化需要，而且政府對農(nóng)村公共文化服務(wù)需求的敏感度也不夠高，提供的服務(wù)往往和農(nóng)民所希望的不相符，無法激發(fā)農(nóng)民學(xué)習(xí)、參與的興趣和熱情。另外，由于政府本身能力、財(cái)力、精力有限，農(nóng)村公共文化建設(shè)很難面面俱到，因此文化服務(wù)狀況也無法得到明顯改善和提高。

二、政府主導(dǎo)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給存在的問題

如前所述，政府提供農(nóng)村公共文化服務(wù)盡管已經(jīng)取得了較大的成效，但政府作為單一的主體仍然存在諸多問題。

（一）基層政府在形式和認(rèn)識上存在偏差

按照傳統(tǒng)的發(fā)展觀，政府一向重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕文化建設(shè)，特別是對農(nóng)村的文化建設(shè)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)還存在不合理的認(rèn)識。一是從重要程度來說，認(rèn)為文化建設(shè)遠(yuǎn)沒有經(jīng)濟(jì)建設(shè)那么急迫和重要，文化的發(fā)展可以慢慢來，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)打好了，上層建筑自然而然會跟上去，完全忽視了文化建設(shè)的能動作用。二是從效果上來說，由于文化建設(shè)所產(chǎn)生“效應(yīng)慢”的特點(diǎn)，很多領(lǐng)導(dǎo)人都不愿意在文化建設(shè)上投入太多。三是從責(zé)任上來說，官員易忽視農(nóng)村公共文化服務(wù)的公益性特質(zhì)，只看到農(nóng)村文化建設(shè)的負(fù)擔(dān)，忽視了政府公共性的責(zé)任，使弱勢群體公平消費(fèi)文化服務(wù)的需求和權(quán)利得到消減。

除此之外，政府部門重形式多而抓文化建設(shè)的根本少。在政府部門供給農(nóng)村公共文化服務(wù)的過程中還只是停留在“送文化”下鄉(xiāng)模式上，忽視了“種文化”或“育文化”下鄉(xiāng)。因此，每年各地政府組織的“送文化”下鄉(xiāng)活動規(guī)模龐大，表面上風(fēng)風(fēng)火火，轟轟烈烈，實(shí)際上是文化下鄉(xiāng)隊(duì)伍一走，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落又再度回復(fù)到文化貧瘠的狀態(tài)，送文化下鄉(xiāng)只能解決農(nóng)村居民文化需求的一時之渴[3]。此外，政府部門供給農(nóng)村公共文化產(chǎn)品和服務(wù)還存在“一刀切”的現(xiàn)象，各個地區(qū)送的都是一樣的“文化品種”，完全忽視了差異性和效益性，也完全忽視了“送文化”下鄉(xiāng)的真正目的是，在解決農(nóng)民文化饑渴的同時，更重要的是要發(fā)揮文化啟蒙和引導(dǎo)示范作用。

（二）文化管理體制機(jī)制不完善

就政府部門文化管理體制而言，其不合理表現(xiàn)為依然依靠傳統(tǒng)行政管理方式支配當(dāng)前各級政府及其部門供給農(nóng)村公共文化服務(wù)。一是“政府職能的錯位、缺位，政府該管的未管或沒有管好，比如調(diào)查研究、制定政策、頒布法規(guī)等”[4]，如在沒有征求民眾意見的基礎(chǔ)上采取一刀切的政策，統(tǒng)一供給，造成供需脫節(jié)。二是存在結(jié)構(gòu)和功能重疊、分工過細(xì)、條塊分割問題，如目前中央政府著力推動的文化惠民工程就分屬于不同的部門，相互之間有很多業(yè)務(wù)和職能重疊，使供給效率大打折扣。三是在這種體制機(jī)制下，政府部門重管理輕服務(wù)。服務(wù)意識不到位導(dǎo)致政府農(nóng)村公共文化服務(wù)職能弱化，公共文化服務(wù)設(shè)施利用率低。四是管辦不分，具有強(qiáng)烈的“政府辦文化”色彩。政府集生產(chǎn)者、提供者、管理者于一身的復(fù)雜角色無疑給政府披上了繁重的枷鎖，同時也阻礙了市場和社會的力量進(jìn)入農(nóng)村文化領(lǐng)域，而單靠政府一方的力量，包壟包攬辦文化是無法滿足當(dāng)前農(nóng)村的文化需求的。

（三）服務(wù)的供給產(chǎn)品與農(nóng)村需求不匹配

1.提供的種類與農(nóng)村需求不匹配

一直以來，政府提供農(nóng)村公共文化服務(wù)采取的是“自上而下”的供給模式，無疑忽視了農(nóng)民多元化的文化需求，其意愿得不到真實(shí)反映。

表1 政府供給與農(nóng)民需要的公共文化服務(wù)優(yōu)先次序?qū)Ρ缺?/p>

從表1中不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民最需要的圖書館、博物館、藝術(shù)館排在了政府供給的第二位置，雖然重視程度差不多，但事實(shí)上很多縣只有一個圖書館，下轄的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村最多只有圖書室或農(nóng)家書屋，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民對文化的需求。至于博物館和藝術(shù)館在農(nóng)村地區(qū)來說更是鮮來之物。另外，農(nóng)村居民較為需求的文藝表演、文化技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及相關(guān)培訓(xùn)等服務(wù)項(xiàng)目在政府農(nóng)村公共文化服務(wù)供給中均居于靠后的地位，這些都充分說明了政府在供給農(nóng)村公共文化服務(wù)的過程中供給的種類與農(nóng)村居民的需求不匹配，需要進(jìn)一步的調(diào)整。

2.供給的數(shù)量與農(nóng)村需求不匹配

從全國來看，2008年各級財(cái)政對農(nóng)村文化投入僅占全國文化事業(yè)費(fèi)的25.2%，直接為7.28億農(nóng)民提供文化服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站財(cái)政投入只有18.47億元，按鄉(xiāng)村人口計(jì)算，人均2.54元。根據(jù)中國藝術(shù)研究院農(nóng)村公共文化服務(wù)課題組對陜西扶風(fēng)縣圖書館的調(diào)研，扶風(fēng)縣約有43萬人，按國家要求，每人每年購書經(jīng)費(fèi)要達(dá)到0.6元，依全縣人口合計(jì)，應(yīng)有購書經(jīng)費(fèi)約 26萬元，而縣財(cái)政實(shí)際撥付的經(jīng)費(fèi)每年只有5000元，平均每人只有1分多錢[5]。雖然總數(shù)上呈遞增趨勢，但以人均方式計(jì)算，仍然顯示投入上不足。農(nóng)村公共文化服務(wù)投入的不足，導(dǎo)致群眾對公共文化服務(wù)的滿意度不高。

從局部來看，有些地方政府為了爭當(dāng)“文化示范縣”、“文化示范鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”、“文化示范村”，在當(dāng)?shù)夭扇”容^激進(jìn)的方式提供公共文化服務(wù)，而不是根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)需要有計(jì)劃、有目的的提供，完全忽視有效性，導(dǎo)致大量的農(nóng)村公共文化設(shè)施閑置，造成“文化供給過?！?。由于所提供的文化服務(wù)并不是農(nóng)民所需要的，同時也由于現(xiàn)在農(nóng)村的文化生活方式的改變，家家都有電視機(jī)等，對于政府所提供的文化服務(wù)失去了原有的興趣，村上“書屋”、圖書館或文化館閑置的現(xiàn)象普遍。如果趕上農(nóng)忙時，更是空無一人，嚴(yán)重浪費(fèi)當(dāng)?shù)匚幕Y源。文化服務(wù)的供給與農(nóng)村需求不匹配一直是困擾農(nóng)村文化建設(shè)的難題。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)滯后

鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站是黨和政府開展農(nóng)村文化工作的基本陣地。在重視農(nóng)村公共文化建設(shè)的過程中，尤其要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的建設(shè)。以河北定遠(yuǎn)縣為例，根據(jù)該縣池河鎮(zhèn)文化廣播電視站研究人員黃德寶實(shí)地考察的資料，部分基層領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在發(fā)揮農(nóng)村文化建設(shè)中的作用不夠重視，對文化站的建設(shè)工作仍然是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。文化經(jīng)費(fèi)問題是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站長期發(fā)展的關(guān)鍵因素。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是負(fù)債運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的管理機(jī)制滯后，無法跟上農(nóng)民多元化、多層次的需求。大多數(shù)文化站沒有制定必要的管理制度，基本上是領(lǐng)導(dǎo)說什么就是什么。此外，農(nóng)村文化站人才的缺乏是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站發(fā)展的最重要因素。文化站在人才引進(jìn)方面不具備優(yōu)勢，沒有人力、財(cái)力、物力招募或者留住優(yōu)秀人才，又由于內(nèi)部人才培訓(xùn)機(jī)制不完善，文化工作者無法與時俱進(jìn)。這些因素都直接或間接地造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的作用無法正常發(fā)揮，我們必須要重視文化站的工作，不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的管理以及落實(shí)好各項(xiàng)配套設(shè)施。

三、完善政府提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的建議

（一）切實(shí)提高政府部門對農(nóng)村公共文化服務(wù)的重視度

首先要提高政府行政部門的思想認(rèn)識，在重“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的同時也要重視“文化建設(shè)”?？梢越?jīng)常開展相關(guān)的座談會，不斷深化農(nóng)村公共文化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的觀念，將更多的注意力、精力和財(cái)力投入到農(nóng)村文化事業(yè)等社會主義建設(shè)的薄弱領(lǐng)域或薄弱環(huán)節(jié)。要把農(nóng)村公共文化建設(shè)的成效與政府部門績效指標(biāo)相掛鉤，盡快建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀要求的政績考核體系，一方面要弱化甚至取消某些經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，另一方面要加大農(nóng)村文化事業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r在政績考核體系中的權(quán)重，以使新的政績考核體系變得更加科學(xué)和完善。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層實(shí)踐中，農(nóng)村基層干部的工作業(yè)績考核和評價權(quán)在相當(dāng)程度上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府所掌握，因而，建立健全新的科學(xué)的政績考核體系，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府調(diào)整工作重心，以更大精力抓本村文化建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展具有重要的意義。

其次要重視農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為“種文化“打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。加大對農(nóng)村公共文化建設(shè)的財(cái)政投入，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級建設(shè)文化廣場、文化站、農(nóng)家書屋等文化場所，并且還要落實(shí)這些設(shè)施后續(xù)維護(hù)的資金，確保能夠充分地落到實(shí)處，發(fā)揮作用。另外，通過政府組織文藝表演團(tuán)體下鄉(xiāng)“種文化”。把文藝表演送到農(nóng)民家門口的同時可以在農(nóng)村建立采風(fēng)基地、培訓(xùn)基地，讓農(nóng)民接受專家指導(dǎo)，培養(yǎng)藝術(shù)興趣，切實(shí)讓農(nóng)民從一個觀看者成為一個實(shí)實(shí)在在的文化活動參與者和組織者，成為文化活動的主體。此外，政府要鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自己“種文化”。由當(dāng)?shù)赜形乃囂亻L的農(nóng)民自行發(fā)起、組織文化活動隊(duì)伍，并且文化站也應(yīng)該制定一些配套的措施去支持鼓勵這種行為。以河北成安縣化店村為例，該村2010年成立了一個村書法協(xié)會，村子里有專門的畫室和展覽室供書法愛好者練習(xí)，現(xiàn)在有30多名成員，文化建設(shè)搞得紅紅火火。

（二）政府提供的項(xiàng)目要回應(yīng)和符合農(nóng)民需求

首先，拓寬農(nóng)民公共文化需求表達(dá)渠道。具體而言，農(nóng)民公共文化需求表達(dá)渠道有很多種，農(nóng)民可以根據(jù)自身的實(shí)際情況選擇上述渠道來表達(dá)自己的需求。雖然可供的選擇很多，但是有些表達(dá)渠道的精英化使老百姓很難通過這種形式去表達(dá)意愿。所以，在拓寬需求表達(dá)渠道的同時，還要相應(yīng)地制定一些配套政策或措施去保證其通暢。比如在充分發(fā)揮人大作為基本表達(dá)渠道的基礎(chǔ)上，應(yīng)有意識地改變代表中干部代表多、基層代表少的不良結(jié)構(gòu)，在農(nóng)民中設(shè)定代表名額，讓他們?nèi)シ从侈r(nóng)民的文化權(quán)利訴求。

其次，提高農(nóng)民文化需求表達(dá)的權(quán)利意識和能力。農(nóng)民的文化程度有限，其文化需求表達(dá)的權(quán)利意識和能力可能不足以支撐去順利表達(dá)清楚自己的需求，所以，農(nóng)民文化需求表達(dá)權(quán)利意識和能力的培養(yǎng)，需要后天外部的培育和灌輸。一方面我們可以通過村文化室、村民代表會、農(nóng)民夜校、宣傳欄等讓農(nóng)民了解并掌握依法表達(dá)需求和權(quán)利的知識，提高依法參與管理的能力和質(zhì)量；另一方面通過開展廣泛深入的村民自治活動，將決策權(quán)交給村民自己，讓他們在民主選舉、決策、管理和監(jiān)督的過程中，逐步培養(yǎng)其主人翁意識和民主法治意識。

（三）增強(qiáng)各級政府的財(cái)政支持力度

總體來說，政府特別是各基層政府要加大對農(nóng)村公共文化供給的財(cái)政支持，進(jìn)一步加大對農(nóng)村文化建設(shè)的財(cái)政投入，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村重點(diǎn)文化工程建設(shè)，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)。地方政府首先應(yīng)該不斷擴(kuò)大公共財(cái)政力度，做好財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大農(nóng)民能享有的公共服務(wù)范圍，豐富公共文化服務(wù)的供給，逐步縮小農(nóng)村城市之間文化產(chǎn)品的差距。同時，中央政府也要出臺一些能起到城鎮(zhèn)發(fā)展帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一系列政策措施，通過政策支持來帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村公共文化服務(wù)供給水平和質(zhì)量提供資金支持。另外，進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的決策機(jī)制。目前我國農(nóng)村公共文化服務(wù)存在東部和中西部地區(qū)供給不均衡的矛盾現(xiàn)象，兩極分化嚴(yán)重[6]。中央政府應(yīng)該適時的根據(jù)實(shí)際情況，在農(nóng)村公共文化服務(wù)的優(yōu)惠政策或者資金支持上向中西部地區(qū)大幅傾斜，讓中西部的農(nóng)村文化建設(shè)更上一層樓，豐富中西部農(nóng)民業(yè)余生活，讓他們感受到文化的沐浴。

（四）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的使用效益，充分發(fā)揮其載體作用

要從多方面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的使用效益。首先，提高認(rèn)識，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。必須緊緊抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)這個“龍頭”，在充分放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任感，從而強(qiáng)化他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化工作的重視程度。其次，加大投入，整合資源，確?；顒咏?jīng)費(fèi)。一方面要加大投入，另一方面要規(guī)范管理，把有限的資金用在刀刃上。可以建立多元文化投入體系，在省市財(cái)政、縣級財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不同層次上，三管齊下提高資金利用率。最后，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，規(guī)范管理，強(qiáng)化人才制度。一方面要確保專人專用，避免出現(xiàn)文化干部身兼多職的現(xiàn)象，搞好對專職文化干部的培訓(xùn)；另一方面改革文化站準(zhǔn)入機(jī)制，吸引協(xié)會、社區(qū)、企業(yè)、當(dāng)?shù)匚膴史e極分子進(jìn)文化站，如積極引進(jìn)大學(xué)生，鼓勵他們到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站工作，搞好專職與業(yè)余的結(jié)合。加大優(yōu)化現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化干部的力度，探索提前退休、拿基本工資退職等分流辦法，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化干部進(jìn)一步年輕化、知識化。

[1]曹愛軍、楊平：《公共文化服務(wù)的理論與實(shí)踐》，科學(xué)出版社2011年版，第89頁。

[2]王玉明、劉湘云：《構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)的復(fù)合供給模式》，《新疆科社論壇》2011年第1期。

[3]孫浩：《農(nóng)村公共文化服務(wù)有效供給研究》，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第48頁。

[4]孫濱：《論藝術(shù)表演團(tuán)體體制改革》，寧夏人民出版社1999年版，第41頁。

[5]肖慶：《農(nóng)村公共文化服務(wù)：走向多元化格局》，《中國社會科學(xué)報》2013年5月8日。

[6]吳大兵：《提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的四大著力點(diǎn)》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2013年第4期。