朱進芳

（作者為信陽師范學(xué)院當代馬克思主義研究所副研究員；本文系2013年河南省軟科學(xué)研究計劃項目“河南省農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)信陽市‘三化’協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展對策研究”的階段性成果，項目編號：132400410809）

變革和創(chuàng)新政府治理模式，使其具有對社會環(huán)境的最佳適應(yīng)狀態(tài)，是政府治理的永恒課題。20世紀90年代以來，在西方發(fā)達國家對“新公共管理”的市場治理模式的批判和質(zhì)疑聲中，“新公共服務(wù)”理論主張的開放、參與、合作、共贏的公民參與的多元治理新模式迅速崛起并日益引起人們廣泛的關(guān)注。適應(yīng)這一發(fā)展趨勢，建立以政府為主導(dǎo)、公民參與的多維度的社會治理模式已經(jīng)成為當前及未來我國社會治理模式的理性選擇，正如胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年講話中所指出：“要加強和創(chuàng)新社會管理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。”筆者主要從公民參與治理這一視角，探討當前正處于轉(zhuǎn)變中的我國社會治理模式的創(chuàng)新及實現(xiàn)條件。

西方公共行政治理模式發(fā)展的新趨勢

20世紀80年代中期以來，隨著西方發(fā)達國家政府行政改革的全面推進，以新公共管理為基礎(chǔ)的市場治理模式（企業(yè)家政府）占據(jù)主導(dǎo)地位。這種行政模式在推動各國政府改革、降低行政成本、消解傳統(tǒng)全能政府體制、走出政府行政效能困境等方面取得了重大的突破，但它有著內(nèi)在的缺陷或局限性，尤其是對公民參與的忽視。20世紀90年代以來，有很多學(xué)者對其有效性提出了批評。認為其背離了公共部門社會價值，忽視公共行政的公共本質(zhì)，而這種忽視必然導(dǎo)致公共行政價值背離公共行政的本質(zhì)屬性，即公共性。另外，對新公共管理將民眾視為政府的顧客，視為一種被動的、等待良好服務(wù)的消極角色，也提出了質(zhì)疑。認為其使公民與政府之間的復(fù)雜關(guān)系轉(zhuǎn)化為較為簡單的買賣關(guān)系，因而降低了公民在治理過程中的角色與責任，難以培養(yǎng)公民的積極主動精神，有礙于民主治理的實現(xiàn)。在新公共管理奉為“圣經(jīng)”的蓋布勒和奧斯本的《重塑政府》一書中，你不會找到諸如正義、公平、參與等詞中的任何一個。其所謂的治理主體多元化，只是執(zhí)行主體的多元化，決策也即“掌舵”的權(quán)力依然壟斷在政府手中；雖然它也強調(diào)顧客導(dǎo)向，但不管是服務(wù)標準的制定還是服務(wù)方式的選擇，決策權(quán)基本上也都控制在政府手中；在公共服務(wù)供給方式的多元化中，不論是服務(wù)主體還是服務(wù)方式，依然由政府主導(dǎo)。因此，在熱熱鬧鬧的西方行政改革運動中，活躍著的只是政府的身影。

在這些批評聲中，真正能夠作為一種替代性的新理論模式的是美國學(xué)者登哈特提出的新公共服務(wù)理論?！八^新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理論”。①新公共服務(wù)理論認為，政府的主要職能是服務(wù)，而不是掌舵，現(xiàn)今政府的作用在于，與私營及非營利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決方案，從控制轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商、提供便利。新公共服務(wù)理論高舉善治的大旗，旨在重新探討關(guān)于國家與社會公共事務(wù)治理的新模式。它主張政府、企業(yè)、團體和公民個人通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，實現(xiàn)對社會事務(wù)的共同管理。在這種公民積極參與的多元社會治理中，公民的參與權(quán)和決定權(quán)得到極大程度的提高，公民在公共行政中扮演著積極的行動者角色，而原來在公共管理活動中居于主要地位的選任代議者和公共服務(wù)職業(yè)者則從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吆妥稍冋摺Ｐ鹿卜?wù)理論主張的公民參與的多元治理是使公共利益最大化的社會管理過程，其核心是通過加強公民對社會事務(wù)的參與監(jiān)督，從而建立起具有高度回應(yīng)性的政府。

可以看出，新公共服務(wù)理論在對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上，試圖超越新公共管理，重構(gòu)公共行政治理模式，為我們提供一個充分尊重民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架。未來，這種強調(diào)公民參與的多元治理模式或許會替代當前那些基于經(jīng)濟利益和自我利益的治理模式而成為主導(dǎo)。但這并不意味著它是對官僚治理模式和市場治理模式的全盤否定。三種治理模式因其各自的價值與限制性，在特定的時期和環(huán)境下，可能會以某種治理為主導(dǎo)模式，但其互補的功能不可被偏廢。正如登哈特所說，在民主社會里，當我們思考治理制度時，對民主價值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。在這個框架中，其他有價值的技術(shù)和價值觀（比如傳統(tǒng)公共行政理論或新公共管理的核心思想）都可能粉墨登場。隨著時間的流逝，這個爭論肯定還會持續(xù)若干年。但新公共服務(wù)理論提供了一個令人振奮的觀點，圍繞這一觀點，我們可以展望公共服務(wù)的前景。未來的公共服務(wù)將以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)，并與后兩者充分結(jié)合。

轉(zhuǎn)變中的中國社會治理模式的創(chuàng)新

未來學(xué)家阿爾溫·托夫勒曾指出：“創(chuàng)造財富的新系統(tǒng)的出現(xiàn)，削弱了舊權(quán)力系統(tǒng)的每一根支柱，最終改變著家庭生活、商業(yè)、政治、民族國家以及全球權(quán)力本身的結(jié)構(gòu)?！雹陂L期以來，我國政府一直扮演著全能型的公共管理者角色。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，目前，這種角色已經(jīng)無法有效適應(yīng)多樣化的社會現(xiàn)實，無法滿足現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，我國的社會治理體制，面臨著一系列重大社會變化的挑戰(zhàn)。在公民參與的多元治理視角下，構(gòu)建適合我國國情的政府主導(dǎo)的，政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式，實現(xiàn)社會治理從單向行政向合作行政的轉(zhuǎn)變成為必然的選擇。

社會治理主體由單中心向以政府為主導(dǎo)的多中心轉(zhuǎn)變。多中心治理模式是整合政府、市場以及公眾的多元結(jié)構(gòu)。社會治理的主體既包括在社會管理中一直承擔重要甚至主導(dǎo)角色的政府，也包括這些年逐漸凸現(xiàn)出來的作為政府重要補充力量的社會非營利組織、市場化組織等。在多中心治理模式中，政府在治理中的主導(dǎo)作用不能被忽視。因為我國依然是發(fā)展中國家，保持穩(wěn)定的現(xiàn)代社會政治秩序是最關(guān)鍵的，只有以此為保障，才能建立多元、健康的市場。加之我國市場經(jīng)濟體制依然還有很多不完善的地方，市場本身還存在著缺陷，因此離不開政府的權(quán)威和作用。多元治理模式是以發(fā)達的社會中介組織為基礎(chǔ)的，目前我國社會中介組織還處于萌芽階段，需要政府大力培植并促使其發(fā)展。因此，未來我國社會治理模式應(yīng)當實行以政府權(quán)威為主導(dǎo)、市場機制與公民參與相結(jié)合的模式，即在堅持政府權(quán)威作用的基礎(chǔ)上，強調(diào)政府與社會的合作，強調(diào)市場機制的積極引入，從而建立起政府主導(dǎo)的，政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式。

社會治理的手段由平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。共治、共享、共識是網(wǎng)絡(luò)化管理的明顯特征。市場原則、公共利益、社會認同之上的政治國家與社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的結(jié)合等廣泛的合作和協(xié)商民主，是網(wǎng)絡(luò)化管理運作的基本路徑。權(quán)力向度是多元、上下互動、相互依存的，而不是單一的和自上而下的。換言之，政府不再一權(quán)獨大，依靠傳統(tǒng)的統(tǒng)治權(quán)威對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理，而是以公共服務(wù)精神為紐帶，通過社會合作網(wǎng)絡(luò)，將不同的公共服務(wù)主體聯(lián)系在一起，通過靈活的組織結(jié)構(gòu)和良好的分工協(xié)作，即建立在廣泛協(xié)商基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，實現(xiàn)社會公共事務(wù)的共同治理。

社會治理目的由工具化向價值化轉(zhuǎn)變。提高社會的效率不應(yīng)該成為社會治理的最終目的，在效率實現(xiàn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)社會公正，保障和實現(xiàn)公民的基本權(quán)利，追求人的全面發(fā)展應(yīng)該成為公共行政的最終旨趣。因此，在對政府以及其他組織與公民關(guān)系的認識上，應(yīng)該樹立這樣的理念：公民作為政府行政行為或者市場行為的相對方，享有參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。政府與公民的關(guān)系，不僅直接影響到行政行為或市場行為的效果，甚至影響到政府的合法性。政府以及市場化組織與公民之間不僅是管理與被管理的關(guān)系、服務(wù)提供者與服務(wù)接受者之間的關(guān)系，同時還是被監(jiān)督者與監(jiān)督者的關(guān)系。政府、市場、公民應(yīng)該攜手共贏，共同承擔社會責任。

我國公民參與的多中心治理模式的實現(xiàn)條件

研究一個國家的行政制度和行政行為時，必須進一步了解其與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的公民參與的多元治理模式作為產(chǎn)生于西方發(fā)達國家特有社會制度下的理論體系，在西方國家運用時是以發(fā)達的理性官僚制、完善的憲政體制，強烈的公民意識作為基石的。在中國目前的行政生態(tài)下，構(gòu)建多元化社會治理模式必須從以下幾個方面努力：

政府職能的合理界定是前提。“強政府”的社會管理，強在管理的有效性。因此，要解決好“強政府、大社會”社會治理中的政府角色的合理定位，實現(xiàn)“萬能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。一是創(chuàng)新政府治理理念，建設(shè)服務(wù)型政府。在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中加強管理，實施人本管理，以服務(wù)人民為根本宗旨，著力發(fā)展社會事業(yè)和改善民生。政府應(yīng)當把創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、向公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護和實現(xiàn)社會公平正義、強化科學(xué)化公共治理作為職能轉(zhuǎn)變的目標。二是在市場經(jīng)濟條件下，政府職能主要體現(xiàn)在改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、加強社會管理、嚴格市場監(jiān)管和提供公共服務(wù)等方面。作為服務(wù)型政府，其工作重點應(yīng)是社會管理和公共服務(wù)。因此，凡是屬于社會公共領(lǐng)域的事務(wù)，公民、社會組織承擔不了的、市場機制也不能解決的，政府不能缺位，必須努力解決，并且要堅決管住管好。三是積極推進政府公共服務(wù)方式創(chuàng)新。公共服務(wù)的市場化、社會化、均等化，正在成為公共服務(wù)方式創(chuàng)新的發(fā)展方向。部分公共服務(wù)的提供，可以引進市場競爭激勵機制，通過購買、委托代理、發(fā)包等方式交給社會組織、中介機構(gòu)，由市場、社會來提供，或由城鄉(xiāng)社區(qū)等基層組織承擔，以擴大公共服務(wù)的供給，解決政府在公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足、經(jīng)營不善、效益低下、資源浪費等問題，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。四是進一步加快推進政企分開、政資分開、政社分開，政事分開。政府與市場中介組織要分工明確，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。公民法人或其他組織能自己辦的，就讓其去辦；市場機制能有效調(diào)節(jié)的，就讓其去調(diào)節(jié)；行業(yè)組織和中介機構(gòu)能自我管理的，就讓其去管。

社會公共治理機制的建立是保障。新的社會治理模式強調(diào)由多元公共管理主體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化的公共行政體系，不同主體具有平等的地位，通過協(xié)商和合作的方式共同實現(xiàn)社會治理的目標，因此必須建立多中心的公共治理機制。首先，應(yīng)加強制度建設(shè)，一方面強化政務(wù)信息公開的制度約束，另一方面從制度上構(gòu)建多元主體參與的途徑和渠道，保障其他社會組織和成員參與社會公共事務(wù)的合法權(quán)利。其次，加快公共基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，打破公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的行政壟斷，積極推進公共服務(wù)的市場化和社會化進程，拓寬其他社會組織和成員參與公共服務(wù)供給的空間和領(lǐng)域，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和整體效益。再次，自覺培育社會公眾參與和自我管理意識。行政職能的轉(zhuǎn)變離不開社會公眾的支持，而社會公眾自我管理意識的增強又成為轉(zhuǎn)變行政職能必不可少的外部條件。人民生活水平和社會文明程度的不斷提高，為社會公眾實現(xiàn)自我管理提供了充分的物質(zhì)條件和實現(xiàn)手段，而政府的正確引導(dǎo)又成為社會公眾真正實現(xiàn)“自治”的必不可少的條件。社會公眾參與和自我管理意識的培育離不開組織上與制度上的支持與保障，通過積極推進社區(qū)居民自治，實現(xiàn)基層村民自治和居民自治，保護自治組織的合法權(quán)益，充分發(fā)揮人民群眾自我管理和自我約束的主動性和積極性，使社會公眾真正成為社會公共生活的主人。最后，大力發(fā)展社會中介組織，切實發(fā)揮社會中介組織在社會公共治理中的作用。一方面為社會中介組織的發(fā)展創(chuàng)造條件，理順社會中介組織管理體制；另一方面培育社會中介組織的自律機制，加強對組織成員的培訓(xùn)和管理，提升中介組織的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。

基層社區(qū)的健康發(fā)展是路徑。社區(qū)是居民自治組織，但同時也肩負著基層自我管理、自我服務(wù)的任務(wù)，社區(qū)作為具有共同文化維系力的群眾基礎(chǔ)機構(gòu)，為居住在一個固定區(qū)域內(nèi)的居民，起著一種媒介橋梁作用，在基層社會管理中的作用越來越重要。因為社區(qū)內(nèi)的居民具有共同的利益，面臨著共同的問題，因此，公民在社區(qū)層次上的社會參與具有積極性、主動性。

社區(qū)治理模式要發(fā)揮作用，必須注意四個原則：第一，規(guī)模原則。即以最小的成本獲取最大的服務(wù)，以最低規(guī)模的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)完成預(yù)期的服務(wù)目標。這一原則同時還意味著在解決公共政策的問題中，由下而上的自治過程比中央由上而下的管制過程更有效。第二，民主原則。在政策制定與執(zhí)行的過程中采取民主決策的原則，讓居民有充分而平等的機會參與社區(qū)事務(wù)的制定和執(zhí)行。第三，責任原則。社區(qū)的成員是社區(qū)的擁有者，公共事務(wù)應(yīng)以其偏好與需求為依據(jù)。因此，政府官員或民選代表所扮演的角色，應(yīng)從過去凌駕于公民之上的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)橹С止駞⑴c的角色。第四，理性原則。社區(qū)主義治理模式的理性是一種類似哈貝馬斯所構(gòu)建的溝通理性，即所有社區(qū)成員，包括政府、民意代表、人民等，為解決公共問題理性地表達、傾聽與了解自己與他人的意見、價值和選擇，在共同參與中充分的理解對方。

目前，應(yīng)從以下幾個方面促進社區(qū)的健康發(fā)展：一是發(fā)揮社區(qū)在社會參與中的作用，健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度，推進社區(qū)居民依法民主管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。二是完善社區(qū)居民委員會組織體系，加強城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、流動人口聚居地等的社區(qū)居民委員會建設(shè)。三是積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，發(fā)揮業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)、駐區(qū)單位積極作用，引導(dǎo)各類社會組織、志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù)，推動社區(qū)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。四是全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明和諧的社會生活共同體。

公民參與的多元治理追求的是多元社會利益在行政治理過程中獲得平等的代表和表達，追求的是在協(xié)商的基礎(chǔ)上達成共識甚至形成合意。它的發(fā)展，需要一個強國家，也需要一個“強社會”；需要一個開放的政府和完善的參與制度，也需要一個利益代表和表達機制充分發(fā)育的社會。我們應(yīng)在借鑒國外相關(guān)理論和成功實踐的基礎(chǔ)上，不斷探索和創(chuàng)新，在進一步轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，建設(shè)一個共治的良性的社會。

【注釋】

①張國慶：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2007年，第635頁。

②［美］阿爾溫·托夫勒：《權(quán)力的轉(zhuǎn)移》，北京：中共中央黨校出版社，2000年，第18頁。