陳麗芬

內(nèi)容摘要：中國(guó)上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行1周年，行政精簡(jiǎn)化、貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國(guó)際化等各項(xiàng)主要任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，基本框架制度已經(jīng)建立，形成了一批可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。但是，上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展面臨困境。評(píng)估總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，突破困境，合理設(shè)計(jì)上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣路徑，并提出相關(guān)的政策建議是順利推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū) 可復(fù)制 可推廣 成效 經(jīng)驗(yàn) 路徑

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱上海自貿(mào)區(qū)）于2013年9月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)掛牌成立，至今已運(yùn)行1年。按照改革開放“試驗(yàn)田”的定位，上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施了一系列措施，各項(xiàng)任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，制度創(chuàng)新功能初顯，形成了一批可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。但是，上海自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展也面臨困境，產(chǎn)業(yè)功能尚不完善，業(yè)務(wù)仍然較為單薄，政策制度有待完善，區(qū)內(nèi)企業(yè)活力有待激活等阻礙了自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展?；仡櫋⒖偨Y(jié)、評(píng)估上海自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行成效與困境，探索設(shè)計(jì)上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣路徑，并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，是放大自貿(mào)區(qū)示范效應(yīng)，順利推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行成效

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（簡(jiǎn)稱總體方案）提出上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)5大任務(wù)及措施，即加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放、推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新、完善法制領(lǐng)域的制度保障；并要求營(yíng)造相應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度環(huán)境?？傮w方案體現(xiàn)了上海自貿(mào)區(qū)與國(guó)際接軌并兼有中國(guó)特色的四大功能定位：行政精簡(jiǎn)化、貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國(guó)際化。上海自貿(mào)區(qū)自掛牌至今已運(yùn)行1周年，按照總體方案的各大任務(wù)及措施要求穩(wěn)步推進(jìn)，基本制度框架初步建立。

（一）行政精簡(jiǎn)化

以轉(zhuǎn)變政府職能為導(dǎo)向，簡(jiǎn)化行政，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管能力，以綜合監(jiān)管和法制化管理為主。一是健全社會(huì)信用體系。依托上海市開通的公共信用信息平臺(tái)，自貿(mào)區(qū)子平臺(tái)加快建設(shè)，探索開展事前誠(chéng)信承諾、事中評(píng)估分類、事后聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲的信用管理模式，已對(duì)區(qū)內(nèi)3924家重點(diǎn)企業(yè)、1172家海關(guān)監(jiān)管企業(yè)、15000名企業(yè)高管進(jìn)行了平臺(tái)批量信用核查。二是建立企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度。截至2014年6月底，已有9747家企業(yè)提交年度報(bào)告，其中7119家提交了會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的年度審計(jì)報(bào)告。三是健全信息共享和綜合執(zhí)法制度。自貿(mào)區(qū)正在制定《共享平臺(tái)信息共享管理辦法》，涉及30個(gè)部門的信息共享和服務(wù)平臺(tái)已初步建立。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)了19條線的行政執(zhí)法權(quán)，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)集中執(zhí)法。四是建立社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督制度。行業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)機(jī)構(gòu)在行業(yè)準(zhǔn)入、認(rèn)證鑒定、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面發(fā)揮作用。自貿(mào)區(qū)仲裁院設(shè)立，商事糾紛調(diào)解中心已在區(qū)內(nèi)開展業(yè)務(wù)。五是法制建設(shè)逐步完善。在國(guó)家層面，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院針對(duì)自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)內(nèi)容已暫時(shí)調(diào)整實(shí)施3部法律、15部行政法規(guī)和3部國(guó)務(wù)院文件的部分規(guī)定。同時(shí)，17個(gè)國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)商事登記、貿(mào)易航運(yùn)、金融財(cái)稅、服務(wù)業(yè)開放等支持意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則。在上海市層面，上海市政府先后發(fā)布實(shí)施《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》和《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，市級(jí)層面還先后出臺(tái)了57個(gè)配套文件。

（二）貿(mào)易便利化

上海自貿(mào)區(qū)以貿(mào)易便利化為導(dǎo)向，創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管制度，海關(guān)先后推出19項(xiàng)改革措施，出入境檢驗(yàn)檢疫局推出23項(xiàng)改革措施，海關(guān)和出入境檢驗(yàn)檢疫局聯(lián)動(dòng)實(shí)施了“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”監(jiān)管試點(diǎn)，探索建立國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”服務(wù)平臺(tái)。這些措施取得了良好效果，大幅度提高了通關(guān)效率。截至2014年5月底，辦理先進(jìn)區(qū)后報(bào)關(guān)業(yè)務(wù)1518票，貨值2.57億美元；辦理自行運(yùn)輸業(yè)務(wù)85起，貨值1108.6萬(wàn)美元；自貿(mào)區(qū)檢驗(yàn)檢疫部門共對(duì)1752批次進(jìn)口貨物實(shí)施了“預(yù)檢驗(yàn)”，整個(gè)流程時(shí)間較之前至少縮短50%；累計(jì)13萬(wàn)輛進(jìn)口機(jī)動(dòng)車以采信的方式進(jìn)口，涉及金額55.5億美元，直接為上海地區(qū)的進(jìn)口車商節(jié)約檢驗(yàn)成本1376.4萬(wàn)元人民幣；貨物通關(guān)時(shí)間平均縮短2天，物流成本減少10%以上。

（三）投資自由化

經(jīng)過(guò)改革創(chuàng)新，形成了更加開放透明、與國(guó)際接軌的投資管理體制。一是制定發(fā)布了首份負(fù)面清單。經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，上海市編制了2013年負(fù)面清單，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類為標(biāo)準(zhǔn)，列明了190項(xiàng)特別管理措施。對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)改為備案，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理，相關(guān)手續(xù)最快4天完成。2014年，上海市對(duì)負(fù)面清單進(jìn)行了修訂，6月30日發(fā)布的負(fù)面清單特別管理措施調(diào)降為139條，減少幅度26.8%。二是創(chuàng)新商事登記制度。實(shí)施了注冊(cè)資本認(rèn)繳制等改革，區(qū)內(nèi)新設(shè)公司注冊(cè)資本的申報(bào)出資、認(rèn)繳年限等未出現(xiàn)異常情況。梳理出取消前置審批事項(xiàng)清單，積極推進(jìn)“先照后證”登記制度改革。三是實(shí)施境外投資管理方式改革。建立以備案制為主的管理方式，可在5個(gè)工作日內(nèi)完成相關(guān)備案手續(xù)。

（四）金融國(guó)際化

根據(jù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求和貿(mào)易投資便利化的要求，上海自貿(mào)區(qū)不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。從2013年以來(lái)，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)先后發(fā)布了金融支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)和措施共51條、細(xì)則文件8個(gè)，開立自由貿(mào)易賬戶、拓展人民幣跨境使用范圍、推進(jìn)外匯管理改革。截至2014年5月30日，跨境人民幣境外借款發(fā)生45筆，共101億元；參與跨境雙向人民幣資金池試點(diǎn)企業(yè)17家，資金池收支額78億元；區(qū)內(nèi)經(jīng)常項(xiàng)下結(jié)算546.84億元，直接投資項(xiàng)下結(jié)算206.53億元；區(qū)內(nèi)跨境人民幣結(jié)算總額為800億元，同比增長(zhǎng)1.7倍，占上海市的12.7%。

金融監(jiān)管和防范金融風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制開始建立。人民銀行發(fā)布了自貿(mào)區(qū)反洗錢、反恐融資和反逃稅細(xì)則，加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)和跟蹤分析。以國(guó)家金融管理部門駐滬機(jī)構(gòu)為主體的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制啟動(dòng)，目標(biāo)是形成自貿(mào)區(qū)金融安全網(wǎng)。endprint

上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展面臨的困境

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)雖然取得了一定的成果，但是進(jìn)一步發(fā)展卻面臨諸多困境，產(chǎn)業(yè)功能、業(yè)務(wù)功能、政策制度功能等有待拓展延伸、深化完善。

（一）產(chǎn)業(yè)功能較為單一

目前，上海自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能設(shè)定偏重服務(wù)業(yè)，制造業(yè)功能偏弱，自貿(mào)區(qū)超過(guò)90%的入駐企業(yè)，是貿(mào)易、服務(wù)類企業(yè)。上海制造業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)的優(yōu)勢(shì)不能得到有效發(fā)揮。上海自貿(mào)區(qū)與香港的最大區(qū)別在于制造業(yè)優(yōu)勢(shì)。由于勞動(dòng)力成本、工業(yè)基礎(chǔ)等因素制約，香港的主要產(chǎn)業(yè)為服務(wù)業(yè)，沒(méi)有實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐。上海本地制造業(yè)發(fā)達(dá)，周邊的蘇浙兩省制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，安徽、江西、湖北、湖南、四川、重慶等腹地省市制造業(yè)發(fā)展迅速，可以為上海貨物貿(mào)易發(fā)展提供支持。另外，上海具有全球吞吐量最大的港口，可在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建設(shè)亞太分撥中心，形成一條覆蓋亞太的國(guó)際生產(chǎn)流水線，完成原料加工、成品和半成品的轉(zhuǎn)口，把握機(jī)會(huì)獲得全球原材料價(jià)格的定價(jià)權(quán)，爭(zhēng)取占據(jù)制造產(chǎn)業(yè)鏈高端的位置。目前面臨的困境是上海自貿(mào)區(qū)土地存量有限，發(fā)展制造業(yè)受到空間限制，擴(kuò)區(qū)是發(fā)展制造業(yè)的必然選擇。

（二）離岸功能有待發(fā)展

發(fā)展離岸貿(mào)易是建設(shè)上海國(guó)際貿(mào)易中心的核心工程，是現(xiàn)代國(guó)際貿(mào)易的高端形式。離岸貿(mào)易發(fā)展要求有相對(duì)自由的外匯制度、寬松的稅收制度、龐大離岸金融市場(chǎng)和相對(duì)完善的管理規(guī)范作為支撐。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)為發(fā)展離岸貿(mào)易提供了一定的條件，但是與世界各離岸貿(mào)易中心相比存在明顯的差距。自貿(mào)區(qū)管理基礎(chǔ)薄弱，離岸貿(mào)易企業(yè)運(yùn)作管理規(guī)則尚未建立，離岸賬戶的設(shè)立存在諸多限制。離岸貿(mào)易服務(wù)提供商對(duì)稅收敏感性大，但離岸貨物的稅收優(yōu)惠及企業(yè)征稅優(yōu)惠等措施尚是空白，不利于離岸貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展。離岸貿(mào)易需要大量的貿(mào)易、金融和服務(wù)機(jī)構(gòu)集聚，提供信用證、出口托收、擔(dān)保等貿(mào)易結(jié)算便利服務(wù)，但是自貿(mào)區(qū)離岸金融市場(chǎng)、離岸服務(wù)外包等配套發(fā)展還處于起步階段，為離岸貿(mào)易提供便利的能力弱小。深化拓展自貿(mào)區(qū)的離岸業(yè)務(wù)功能，包括離岸貿(mào)易、離岸金融和離岸服務(wù)外包等業(yè)務(wù)是上海自貿(mào)區(qū)與國(guó)際接軌的關(guān)鍵。

（三）稅制改革步伐緩慢

按照國(guó)際慣例，自貿(mào)區(qū)一般通過(guò)實(shí)施比區(qū)外更低的稅率或者在重點(diǎn)領(lǐng)域上實(shí)行更加優(yōu)惠的稅率，以提高自貿(mào)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力。上海自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠仍在探索階段，目前上海自貿(mào)區(qū)只出臺(tái)了相關(guān)的進(jìn)口稅收政策以及區(qū)內(nèi)企業(yè)以非貨幣性資產(chǎn)對(duì)外投資等資產(chǎn)重組行為有關(guān)企業(yè)所得稅政策，稅收創(chuàng)新步伐相對(duì)緩慢。一是對(duì)離岸業(yè)務(wù)提供的稅收優(yōu)惠非常少。稅收優(yōu)惠政策是吸引跨國(guó)公司總部的核心要素，同時(shí)也是爭(zhēng)取離岸業(yè)務(wù)的關(guān)鍵。但是上海目前在離岸貿(mào)易企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅方面與中國(guó)香港、新加坡等地相比存在差距，基本沒(méi)有相關(guān)的稅收優(yōu)惠措施。二是關(guān)于國(guó)際船舶注冊(cè)登記稅收優(yōu)惠力度小?！吨袊?guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國(guó)際船舶登記制度試點(diǎn)方案》正式獲批通過(guò)，在船舶登記條件、船齡限制、船員配備、船舶登記種類等方面實(shí)現(xiàn)了較大創(chuàng)新突破。但是對(duì)船舶船體進(jìn)口關(guān)稅和增值稅并沒(méi)有相關(guān)的優(yōu)惠。這兩個(gè)方面的稅收政策影響了離岸貿(mào)易的發(fā)展以及中資船舶回國(guó)登記注冊(cè)，進(jìn)而影響了上海國(guó)際貿(mào)易中心和航運(yùn)中心的建設(shè)進(jìn)程。

（四）區(qū)內(nèi)企業(yè)活力不足

截至2014年6月，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)新設(shè)企業(yè)10445家，但是有稅收收入的企業(yè)不到1/3。大量企業(yè)虛擬注冊(cè)進(jìn)了自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)成了“注冊(cè)區(qū)”。造成這種虛假繁榮的原因主要有：一是部分企業(yè)抱著搶占先機(jī)的心態(tài)，在不了解自貿(mào)區(qū)的情況下，注冊(cè)一個(gè)非實(shí)地經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的“虛擬公司”，以便于將來(lái)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)獲取政策上的優(yōu)惠而進(jìn)行政策套利和金融套利活動(dòng)；二是自貿(mào)區(qū)空間有限，租金不斷上漲，有的寫字樓僅隔半個(gè)月之久，就從1.5元/平方米/天漲到了11元/平方米/天。功能地理范圍狹窄，苦于空間和租金的限制，一些搞實(shí)體經(jīng)濟(jì)的企業(yè)止步于自貿(mào)區(qū)門外。激活自貿(mào)區(qū)企業(yè)，迫切要求自貿(mào)區(qū)功能擴(kuò)區(qū)，企業(yè)能夠突破空間限制，從而降低經(jīng)營(yíng)成本，改變自貿(mào)區(qū)“注冊(cè)區(qū)”的形象。

上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣路徑設(shè)計(jì)

上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行1年來(lái)，形成了一批創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)措施經(jīng)過(guò)評(píng)估論證，有的可以在全國(guó)復(fù)制推廣；有的需要有條件、或需要分地區(qū)、分階段逐步復(fù)制推廣；有的則需要上升到規(guī)則、規(guī)范后再?gòu)?fù)制推廣。這些經(jīng)驗(yàn)措施主要是：

（一）全國(guó)范圍復(fù)制推廣

上海自貿(mào)區(qū)有部分改革措施推進(jìn)效果良好，并且已經(jīng)在全國(guó)其他地方開始推廣，這些措施可考慮進(jìn)一步復(fù)制推廣到全國(guó)，主要有：

一是注冊(cè)資本認(rèn)繳制、“先證后照”等企業(yè)設(shè)立工商登記制度已經(jīng)在部分地區(qū)推廣，可以進(jìn)一步擴(kuò)大推廣范圍至全國(guó)。

二是“單一窗口”受理，即“一個(gè)部門、一個(gè)窗口集中受理”，實(shí)行質(zhì)檢、稅務(wù)等跨部門數(shù)據(jù)共享和網(wǎng)上自動(dòng)賦碼等便利措施，可在全國(guó)參照推廣。

三是簡(jiǎn)化跨境貿(mào)易和投資人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)流程、跨境人民幣支付業(yè)務(wù)、跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理，取消境外融資租賃債券審批和對(duì)外擔(dān)保行政審批等措施已在全國(guó)推廣，可進(jìn)一步擴(kuò)大推廣至全國(guó)。

（二）有條件地復(fù)制推廣

有條件地復(fù)制推廣包含兩層含義：一是將制度復(fù)制到與上海自貿(mào)區(qū)條件類似的經(jīng)濟(jì)區(qū)域；二是將制度復(fù)制到部分的相關(guān)領(lǐng)域。

金融國(guó)際化措施。如自由貿(mào)易賬戶、離岸業(yè)務(wù)等內(nèi)容，可復(fù)制推廣到具備條件相似的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如深圳前海、珠海橫琴、天津?yàn)I海等。

貿(mào)易便利化監(jiān)管措施。如憑艙單“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”、預(yù)檢驗(yàn)、第三方檢驗(yàn)結(jié)果采信、國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”等，可以復(fù)制推廣到全國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

外商投資備案管理制度可以在部分領(lǐng)域推廣。上海自貿(mào)區(qū)新設(shè)外商投資企業(yè)通過(guò)備案設(shè)立比例達(dá)到91.3%，提高了政策的透明度和便利性。可考慮修改外商投資相關(guān)法律，推廣外商投資備案制度。一是修改《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（簡(jiǎn)稱目錄），允許目錄中無(wú)股權(quán)比例限制的鼓勵(lì)類、允許類采用外商投資備案制度；二是修改《境外投資管理辦法》，推廣備案制管理辦法。endprint

（三）上升到規(guī)范后復(fù)制推廣

上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施的事中、事后監(jiān)管措施，是轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)行政精簡(jiǎn)化的主要抓手，可積極鼓勵(lì)各省市和地區(qū)借鑒自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，制定相關(guān)規(guī)范，在各省市和地區(qū)進(jìn)行推廣。

其一，上海自貿(mào)區(qū)社會(huì)信用體系建設(shè)，包括公共信用信息平臺(tái)、企業(yè)年報(bào)公示制度、經(jīng)營(yíng)異常名錄制度等措施，得到企業(yè)踴躍參加。社會(huì)信用體系是構(gòu)建國(guó)際化、法制化營(yíng)商環(huán)境的重要基礎(chǔ)，是政府轉(zhuǎn)變管理職能的重要抓手?？煽紤]借鑒自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將社會(huì)信用制度建設(shè)上升為國(guó)家層面的規(guī)范，鼓勵(lì)全國(guó)各省市建立規(guī)范的社會(huì)信用體系。

其二，上海自貿(mào)區(qū)整合30個(gè)部門推進(jìn)政務(wù)信息共享，加強(qiáng)綜合執(zhí)法，轉(zhuǎn)變政府部門監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)流程優(yōu)化、簡(jiǎn)政放權(quán)?？山梃b自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)地方制定政務(wù)信息資源共享機(jī)制和規(guī)范，首先在地方事權(quán)范圍內(nèi)構(gòu)建信息共享體系。

上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣政策建議

上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣的空間路徑應(yīng)遵循這樣的順序：“區(qū)內(nèi)—區(qū)外滬內(nèi)—全國(guó)范圍”。復(fù)制推廣的模式應(yīng)該是成熟一批、復(fù)制一批，首先要不斷完善上海自貿(mào)區(qū)的政策功能，然后才將完善的政策模式逐步向全國(guó)范圍推廣。復(fù)制推廣要建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，把風(fēng)險(xiǎn)鎖定在可控范圍之內(nèi)至關(guān)重要。

（一）實(shí)施自貿(mào)區(qū)功能擴(kuò)區(qū)

上海自貿(mào)區(qū)功能擴(kuò)區(qū)，將推進(jìn)可復(fù)制、可推廣路徑跨出第一步，為在全國(guó)推廣奠定基礎(chǔ)，同時(shí)突破自貿(mào)區(qū)發(fā)展的地理空間困境。上海自貿(mào)區(qū)空間擴(kuò)圍可考慮四種途徑。一是將臨港地區(qū)整體納入。上海臨港地區(qū)位于東海之濱、上海東南長(zhǎng)江口和杭州灣交匯處，總規(guī)劃面積約300平方公里。臨港地區(qū)已經(jīng)具備了承接自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)的基礎(chǔ)，可作為自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)的選擇之一。二是增設(shè)輔區(qū)。借鑒美國(guó)的輔區(qū)政策，把現(xiàn)在的上海自貿(mào)區(qū)作為主區(qū)，增設(shè)輔區(qū)，輔區(qū)可以不止一個(gè)，依據(jù)需要而設(shè)立，將不適合放在自貿(mào)區(qū)的較大型或者對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目放到輔區(qū)。三是嚴(yán)格設(shè)定可在自貿(mào)區(qū)區(qū)外進(jìn)行的業(yè)務(wù)范圍。借鑒臺(tái)灣自由貿(mào)易港區(qū)區(qū)外加工政策，根據(jù)業(yè)務(wù)開展的需要，嚴(yán)格設(shè)定上海自貿(mào)區(qū)可以委托區(qū)外加工的業(yè)務(wù)范圍?，F(xiàn)有自貿(mào)區(qū)主體重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易、貨物轉(zhuǎn)口貿(mào)易等，區(qū)外委托加工的政策實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了上海自貿(mào)區(qū)的物理范圍，增加了靈活性。四是建立“電子圍欄”管理體系。對(duì)自貿(mào)區(qū)企業(yè)、貨物、人員實(shí)施特殊監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)企業(yè)在區(qū)外經(jīng)營(yíng)、貨物在區(qū)外銷售、人員在區(qū)外生活居住，從虛擬空間上擴(kuò)大上海自貿(mào)區(qū)的功能范圍。

（二）完善相關(guān)政策制度

自貿(mào)區(qū)稅制改革經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣有其深刻的必要性，推動(dòng)稅收創(chuàng)新，探索與上海自貿(mào)區(qū)相配套的稅收政策，包括離岸貿(mào)易、離岸金融采用低稅率，對(duì)境外投資收益采用分期繳納所得稅、國(guó)際船舶保稅等優(yōu)惠政策，建設(shè)國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。具體方式和程度可進(jìn)一步探討研究，例如跨國(guó)公司從事離岸貿(mào)易的高管所得稅，可參照陸家嘴金融區(qū)對(duì)于金融類高管的個(gè)人所得稅補(bǔ)貼政策；參照深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)符合一定條件的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅等。進(jìn)一步松綁國(guó)際船舶登記政策，參照《天津東疆保稅港區(qū)國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》，降低或者免去船舶進(jìn)口關(guān)稅和增值稅，吸引中資遠(yuǎn)洋船隊(duì)回國(guó)登記，換掛五星旗。

（三）確保經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)安全

上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、文化服務(wù)六大領(lǐng)域全部放開。復(fù)制推廣，意味著有更多的外資企業(yè)進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全將會(huì)產(chǎn)生一定的影響。服務(wù)業(yè)開放涉及眾多的敏感領(lǐng)域，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響可能比制造業(yè)更加深刻，甚至一個(gè)小行業(yè)都可能影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。例如，外資企業(yè)全面涉足審計(jì)等專業(yè)服務(wù)，控制了我國(guó)高端的審計(jì)市場(chǎng)，將可能導(dǎo)致我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)泄露。另外，我國(guó)的服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較低，缺乏高端人才和先進(jìn)技術(shù)，自主創(chuàng)新能力不夠，生產(chǎn)模式粗放。外資大量進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)⒂锌赡軐?duì)我國(guó)的服務(wù)業(yè)造成較大沖擊。在開放與安全之間把握好平衡，是控制自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的核心任務(wù)。上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)盡快建立一套綜合的、全面的管制體系，完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；設(shè)立安全預(yù)警機(jī)制，實(shí)行預(yù)警和安全評(píng)估，監(jiān)管安全動(dòng)態(tài)；最重要是通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，提高我國(guó)服務(wù)業(yè)的集中度和競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）防范金融風(fēng)險(xiǎn)

上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新金融監(jiān)管，要逐步建立面向國(guó)際的金融服務(wù)和宏觀審慎管理政策框架，金融風(fēng)險(xiǎn)的控制將是自貿(mào)區(qū)面臨的最大挑戰(zhàn)。利率、外匯管制的放松以及制度上的疏漏，都有可能使投機(jī)者有機(jī)可乘，為投機(jī)套利提供沃土。人民幣在區(qū)內(nèi)自由兌換可能導(dǎo)致資本回流，尤其是沒(méi)有真實(shí)貿(mào)易背景的游資通過(guò)自貿(mào)區(qū)平臺(tái)進(jìn)行套利，從而對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成沖擊。利率市場(chǎng)化，區(qū)內(nèi)外存在利差，國(guó)內(nèi)企業(yè)可能通過(guò)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移甚至是違規(guī)操作。對(duì)金融制度創(chuàng)新的復(fù)制推廣應(yīng)采取審慎的原則，首先要在上海自貿(mào)區(qū)建立有效的金融監(jiān)管措施，形成自貿(mào)區(qū)金融安全網(wǎng)，防范熱錢流入、金融套利、資本轉(zhuǎn)移的發(fā)生。短期內(nèi)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)外分離型模式，離岸賬戶與在岸賬戶嚴(yán)格分開。切實(shí)做好反洗錢、反恐融資和反逃稅的“三反”工作，加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)和跟蹤分析，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)分析大額和可疑交易、管理資金流向偏好。仿照香港三級(jí)銀行牌照（全牌照、部分牌照和接受存款公司）管理經(jīng)驗(yàn)，在上海自貿(mào)區(qū)離岸金融市場(chǎng)也實(shí)行牌照管理，使銀行業(yè)務(wù)范圍與其風(fēng)險(xiǎn)管理水平相匹配。其次，要選擇復(fù)制推廣的地區(qū)，環(huán)境條件與上海自貿(mào)區(qū)相當(dāng)，已經(jīng)具備較為完善的金融風(fēng)險(xiǎn)防范措施，如天津?yàn)I海、深圳前海、珠海橫琴等。

（五）防止復(fù)制推廣變形

上海自貿(mào)區(qū)獲批后，由于各種利好因素的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)了商業(yè)、住宅等新一輪樓宇經(jīng)濟(jì)的繁榮，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)及周邊地區(qū)的租金上漲、物業(yè)增值。部分企業(yè)開始在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)圈地，以開發(fā)產(chǎn)業(yè)綜合體項(xiàng)目為由開發(fā)房地產(chǎn)。更有甚者，一些企業(yè)圈地囤地而不開發(fā)，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)炒作、圈地囤地問(wèn)題更加嚴(yán)重。復(fù)制推廣要做到兩個(gè)“防止”，即防止把自貿(mào)區(qū)當(dāng)成經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)來(lái)建設(shè)，當(dāng)作房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)；防止把自貿(mào)區(qū)建設(shè)當(dāng)作政府、房地產(chǎn)企業(yè)圈地的“拿地模式”。自貿(mào)區(qū)建設(shè)不是發(fā)展房地產(chǎn)炒作，不能將自貿(mào)區(qū)的土地資源高價(jià)租售給自貿(mào)區(qū)的企業(yè)。自貿(mào)區(qū)應(yīng)更多地關(guān)注整個(gè)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)內(nèi)部的可持續(xù)發(fā)展以及長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，而不是一時(shí)的房地產(chǎn)之利。endprint