曾福生

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長沙410128）

一、引言

未來30年，是我國農(nóng)村人口、農(nóng)村土地利用格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，也是因勢利導(dǎo)、實施有計劃地改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)遇期。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人地矛盾日益凸顯，糧食需求呈剛性增長，糧食供給任務(wù)艱巨，國家通過編制土地利用總體規(guī)劃、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、實施耕地總量動態(tài)平衡和執(zhí)行土地用途管制等措施保護(hù)耕地，并通過政策拉動、資金投入進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造，這是在城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的過程中，防止耕地數(shù)量減少、耕地質(zhì)量下降的有效舉措，也是建設(shè)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)保障，還是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、確保國家糧食安全的重要手段。因此，在實現(xiàn)耕地保護(hù)理念轉(zhuǎn)變的前提下，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分工協(xié)作、集中投入、連片推進(jìn)的要求，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是形勢發(fā)展的必然要求。根據(jù)2009年國土資源部開展的全國農(nóng)用地等級調(diào)查結(jié)果，我國有1.2 億hm2耕地，其中高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田約0.4 億hm2，僅占耕地總量的1/3，其余為中低產(chǎn)田。由此看來，我國現(xiàn)有耕地中，中低等級耕地約占2/3，相當(dāng)數(shù)量的耕地利用不充分、布局零亂、基礎(chǔ)設(shè)施條件差，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作潛力巨大。

近年來，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)日益受到國家的高度重視。自2008年《政府工作報告》首次提出要“建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”后，2009年至2012年的中央1 號文件相繼提出要“加快高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)”、“大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”、“促進(jìn)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”和“加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”。2011年頒布的全國“十二五”規(guī)劃也明確提出要大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，力爭“十二五”期間建成4 億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。2013年，相關(guān)部門又提出按照全國土地整治規(guī)劃，到2015年建成4 億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，2020年力爭建成8 億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，為國家糧食安全奠定堅實基礎(chǔ)。這些充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的高度重視。但是，針對區(qū)域發(fā)展的差異性，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)遵循怎樣的模式，進(jìn)一步說，即在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)實條件約束下，如何使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和未來土地的利用方向統(tǒng)一，是研究中需要高度關(guān)注的問題。認(rèn)識和了解這個問題，不僅可以清楚的發(fā)現(xiàn)我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的不足和成效，也可以為國家糧食安全政策制定提供參考。在目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的研究中還缺少有關(guān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式選擇的參考框架，因此，基于我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的概況，本文試圖建立一個高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式的分析框架，并通過該框架分析具體區(qū)域的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式。

二、理論探討：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的外部性與作用機(jī)理

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)分析：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的外部性

農(nóng)業(yè)外部性決定了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的外部性，根據(jù)布坎南和斯塔布爾賓的理論，外部性可以表述為：U=U（X1，X2，X3，……Xn，Y）

其中，U 為某一行為主體的行為效應(yīng)，它依賴于一系列的活動（X1，X2，X3，……Xn），這些活動是行為主體可以控制的，但是Y 是由另一行為主體所控制的行為。因此，簡言之，外部性，包括外部收益和外部成本，就是不在行為主體的控制函數(shù)之內(nèi)的，但對行為結(jié)果產(chǎn)生影響的一切影響因素。

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，不僅穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也實現(xiàn)了水利、氣候、環(huán)境等自然條件的良性循環(huán)，因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)除了具有基本的生產(chǎn)功能外，還具有生態(tài)服務(wù)、社會保障、代際公平等社會功能與生態(tài)價值。農(nóng)田帶來了一系列的社會效益與生態(tài)效益，這是沒有反映在市場價值中的，對于農(nóng)民而言，農(nóng)地保護(hù)所帶來的社會效益和生態(tài)效益無法得到貨幣形式的補(bǔ)償，農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性也就較差。同時，由于其他勞動力收入高于農(nóng)業(yè)，在逐利性的驅(qū)動下，農(nóng)民會放棄耕種土地或減少對土地的投入和養(yǎng)護(hù)，因而，容易促使土地質(zhì)量下降。此時，就像農(nóng)民耕種農(nóng)田的社會、生態(tài)效益不會得到市場的補(bǔ)償一樣，農(nóng)民對耕地的消極保護(hù)行為對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的破壞也不會被要求直接承擔(dān)成本。所以，農(nóng)田具有一定的公共物品屬性，屬于準(zhǔn)公共物品，耕地保護(hù)具有正的外部性，而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)就將這種外部性合理的內(nèi)在化了，如圖1、圖2所示。

圖1 農(nóng)田保護(hù)的外部性與市場均衡

圖2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的外部性與市場均衡

圖1 反映了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具有正的外部性，邊際社會效益MSR 大于農(nóng)民個體的邊際效益MR，因此，在市場調(diào)節(jié)下農(nóng)民愿意保護(hù)農(nóng)田的數(shù)量q1小于社會有效率的農(nóng)田保護(hù)量q*，q*-q1的農(nóng)田量得不到有效的保護(hù)，這些得不到有效保護(hù)的農(nóng)田容易被拋荒或者非農(nóng)化。在圖2 中，（1）農(nóng)地非農(nóng)化的邊際社會成本大于私人成本，在市場的作用下，有q1-q*數(shù)量的農(nóng)田可能被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；（2）在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景中，農(nóng)地拋荒的機(jī)會成本遠(yuǎn)大于農(nóng)地種植收入，有q2-q1數(shù)量的農(nóng)田可能被拋荒。因此，從長遠(yuǎn)來看，若不采取任何措施對農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，將不利于糧食安全及整個經(jīng)濟(jì)的運行。而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，一是可以進(jìn)一步嚴(yán)格農(nóng)地保護(hù)制度，二是通過加大對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高農(nóng)田的經(jīng)濟(jì)收益水平，三是可以通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金籌資渠道、建設(shè)補(bǔ)貼等，使由全體社會成員共同享有的社會價值與生態(tài)價值通過轉(zhuǎn)移途徑劃撥給農(nóng)田經(jīng)營者，作為農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)的一種有效激勵。因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是化解農(nóng)田與農(nóng)業(yè)外部性的有效方法。

（二）理論探討：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的作用機(jī)理

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來研究高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的作用機(jī)理，實際上是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對耕地保護(hù)的可行性，對糧食安全的有效性，以及對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵性。基本原理在于通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式的設(shè)計，使農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)主體成為耕地保護(hù)的直接受益者，從而使他們的決策行為與國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)一致。也就是上文分析的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)既能使土地產(chǎn)出增加，農(nóng)民增收，又能有利于農(nóng)業(yè)與耕地外部性的內(nèi)在化，促使全體受益者均能愛護(hù)耕地，增加耕地保護(hù)性投入，進(jìn)而改進(jìn)農(nóng)田利用方式，提高耕地利用效率，促進(jìn)耕地的可持續(xù)發(fā)展。

耕地是具有一定外部性的，同時，耕地質(zhì)量也是有優(yōu)劣之分的。因此，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田時，假定：（1）農(nóng)田數(shù)量由高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與一般農(nóng)田組成，分別用K1和K2表示，則K1+K2≤K；（2）農(nóng)田收益包括經(jīng)濟(jì)收益和社會、生態(tài)收益，用SR 表示，則高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和一般農(nóng)田的收益分別用NR1和NR2表示，則SR=NR1+NR2，邊際收益分別為MR1和MR2；（3）農(nóng)田利用與保護(hù)的收益是農(nóng)田利用水平的函數(shù)，則NR1=g（K1），NR2=g（K2），并且遵循邊際收益遞減規(guī)律；（4）一般農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田之間可以轉(zhuǎn)換。

當(dāng)農(nóng)田收益達(dá)到最大值時，MR1=MR2，如圖3 中所示，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與一般農(nóng)田的邊際收益曲線分別為MRP1和MRP2；私人和社會的土地利用與保護(hù)的均衡點分別為Ep和Es，對應(yīng)的利用量分別為Kp和Ks，這反映了農(nóng)田利用與保護(hù)的私人最優(yōu)決策Ep和社會最優(yōu)決策Es不一致，也就是農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)田利用目標(biāo)與政府的農(nóng)田利用目標(biāo)之間存在偏差，以及農(nóng)田外部性的存在。在這種情況下，把一般性的農(nóng)田建設(shè)為高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田就能夠解決農(nóng)田利用與保護(hù)的外部性問題，引導(dǎo)并激勵農(nóng)民出于對自身利益的追求而主動的保護(hù)農(nóng)田，增加農(nóng)田投入，提高農(nóng)田質(zhì)量，最終實現(xiàn)個人與政府在農(nóng)田利用與保護(hù)上的目標(biāo)一致性，使社會成本與私人成本、社會收益與私人收益相一致。如圖4所示，通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，個人與政府均考慮了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益，個人即農(nóng)民的農(nóng)田利用與保護(hù)的外部效益內(nèi)在化了，農(nóng)民的私人收益增加，表現(xiàn)為MRp1移動到與MRs1重合，MRp1=MRs1，這有利于農(nóng)民積極的保證耕地質(zhì)量；同樣的，一般性耕地的外部成本特別是使用者成本和選擇價值減少，導(dǎo)致一般性耕地的社會收益增加，MRs2移動到與MRp2重合，即MRp2=MRp2。此時，MRs1與MRp2的交點E0就是農(nóng)田資源利用的最優(yōu)點，綜合體現(xiàn)了農(nóng)田的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益。

圖3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的農(nóng)戶與社會決策差異圖

圖4 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的農(nóng)戶與社會決策耦合圖

三、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式選擇：分析框架

（一）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)涵與特征功能

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不僅是對水、路、渠、林的改造和配套，更是實施土地平整、土壤結(jié)構(gòu)改良的一項田面工程，是一個系統(tǒng)完整地提升耕地持續(xù)生產(chǎn)能力的綜合性措施，集結(jié)了現(xiàn)代管理理念、良好配套基礎(chǔ)設(shè)施、高級農(nóng)業(yè)技術(shù)和先進(jìn)管理理念。它的具體要求為：集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)。特征功能有：基本農(nóng)田生產(chǎn)功能、農(nóng)民就業(yè)和生存保障功能、社會安全保障功能、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的警戒線功能、農(nóng)田景觀功能。主要作用在于：為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供平臺；是農(nóng)村土地整治的重要內(nèi)容，是優(yōu)化耕地布局，提高耕地利用效率，提升耕地質(zhì)量等級和生產(chǎn)能力的有效途徑；是建設(shè)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)保障；是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，增加農(nóng)民收入，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保國家糧食安全的重要手段。因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障糧食安全和維護(hù)社會穩(wěn)定，是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定以及國家自理的重大問題。

（二）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)主體及構(gòu)成

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式的選擇，除了要宏觀的考慮地區(qū)發(fā)展的情況外，還涉及到三方面的內(nèi)容：相關(guān)主體的義務(wù)與責(zé)任、資金來源以及建設(shè)目標(biāo)（表1）。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)主體可以細(xì)分為建設(shè)主體、運營主體、管理主體以及監(jiān)督主體。（1）建設(shè)主體有兩類，一類是專業(yè)的建設(shè)單位，作為經(jīng)濟(jì)組織，他們是在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)約束下追求高經(jīng)濟(jì)效益的；另一類是農(nóng)戶及經(jīng)營主體兼任建設(shè)主體，旨在提高耕地利用效率、提高農(nóng)田生產(chǎn)潛力、完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，因而更吻合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保障糧食安全的目標(biāo)。（2）運營主體是農(nóng)戶及各種新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，數(shù)量眾多，類型豐富，是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的實質(zhì)利用者，也是相關(guān)政策的實際執(zhí)行者。他們在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的職能是利用與經(jīng)營農(nóng)田，獲得一定的收益，他們的參與目的是追求經(jīng)濟(jì)績效，增加收入，是以利己為原則的。（3）管理主體可以分為宏觀管理主體、微觀管理主體以及中觀管理主體，分別為中央政府、農(nóng)村基層組織和各級地方政府。處于上層的宏觀、中觀管理主體，其調(diào)控與管理的目標(biāo)具有宏觀性，主要是追求效益的協(xié)調(diào)，即要考慮農(nóng)民的增收問題，也要保障國家和地方的糧食安全與生態(tài)安全；微觀管理主體農(nóng)村基層組織的主要職能也是協(xié)調(diào)與管理，但是作為體系中的基層組織，其目標(biāo)較為具體，主要是政策傳播，維持合理利用方式與防止農(nóng)田破壞。（4）監(jiān)督主體，這類主體沒有具體的指向，涉及范圍廣泛，不僅僅包括建設(shè)主體、執(zhí)行主體與管理主體，還包括社會上的各類組織、媒體等等，他們的任務(wù)主要是監(jiān)督，既包括個人利益的維護(hù)，也包括國家利益、社會利益。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)關(guān)系國家糧食安全和生態(tài)安全，因此，國家及省級政府應(yīng)承擔(dān)主要的資金支持，由國家預(yù)算安排，并列入基本建設(shè)計劃。以國家和省級新增建設(shè)用地土地有償使用費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓部分等土地整治專項資金為主，與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、耕地質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等相結(jié)合，爭取各類農(nóng)業(yè)和水利建設(shè)資金，按照地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、部門管理、項目運作的原則，向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜。同時，為擴(kuò)大資金來源，提高籌資效率，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金應(yīng)在國家和省級轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，廣開門路，積極引導(dǎo)和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金投入，如將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為一種社會性稅種的附加稅，并按一定的比例由財稅部門統(tǒng)一征收，建立專項基金；此外，還可以通過項目運作的方式，向金融機(jī)構(gòu)融資；以及積極吸納企業(yè)、個人、非營利性機(jī)構(gòu)的資金支持。

實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的基本目標(biāo)，一是要進(jìn)一步貫徹《中華人民共和國土地管理法》和“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策，增強(qiáng)全社會保護(hù)耕地的意識；二是通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)和保護(hù)，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的矛盾，處理好“吃飯與建設(shè)”的關(guān)系，進(jìn)一步控制對耕地的占用，切實保護(hù)耕地，促進(jìn)耕地總量動態(tài)平衡的實現(xiàn)；三是要促進(jìn)對基本農(nóng)田投入的增加，通過大力實施土地整理，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)民承包土地的思想，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。具體而言，是要通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，實現(xiàn)節(jié)約集約利用；通過增加高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積，提升耕地質(zhì)量；通過完善田間基本設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；通過促進(jìn)集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益；通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀等綜合功能。

表1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)主體與構(gòu)成

（三）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的模式選擇

針對地區(qū)不同的自然資源稟賦、社會經(jīng)濟(jì)條件以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)目標(biāo)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式的選擇大致可以分為以下幾類：

第一類：集約節(jié)約型。促進(jìn)土地的集約與節(jié)約利用是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的核心。土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展與糧食安全的基礎(chǔ)，而對于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，人地矛盾尤為突出，因此，這類地區(qū)未來土地利用的方向應(yīng)是發(fā)展集約節(jié)約農(nóng)業(yè)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)就是要促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、機(jī)械化。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，對土地進(jìn)行成片管理，這不僅有利于發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地保護(hù)，提高人們的耕地保護(hù)意愿，也是改善城市的生態(tài)環(huán)境，提升城市的品質(zhì)的契機(jī)。

第二類：產(chǎn)業(yè)發(fā)展型。提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的目標(biāo)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對耕地進(jìn)行統(tǒng)一的建設(shè)、規(guī)劃與運營，有利于規(guī)?；⒓s化的經(jīng)營與管理，因此，對于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，圍繞效益農(nóng)業(yè)的要求，在做強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃，能夠打造一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的示范基地。

第三類：資源開發(fā)型。資源開發(fā)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的關(guān)鍵。一些邊遠(yuǎn)地區(qū)土地后備資源豐富，但往往存在干旱缺水、低溫、水土流失等多種限制因素，耕地的肥力質(zhì)量與利用水平低。因此，若加強(qiáng)對耕地的開發(fā)與建設(shè)，控制水土流失，治理洪澇旱災(zāi)等，就可以將劣等的農(nóng)田轉(zhuǎn)換為高標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，有利于加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，提高生態(tài)保障能力。因此，對于這類地區(qū)，適宜加大投資改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況，農(nóng)田整理應(yīng)放在坡改梯、堤岸防護(hù)、坡面防護(hù)、溝道治理等水土保持、水利建設(shè)項目上，加強(qiáng)小流域綜合治理，增強(qiáng)農(nóng)田抵抗自然風(fēng)險的能力，充分發(fā)揮潛在耕地能力。

第四類：特色運作型。地區(qū)發(fā)展是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的根本。囿于地理區(qū)位的限制，一味的追求對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的高投入并不一定帶來高產(chǎn)出，相反，一味提高建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)可能影響農(nóng)田的可持續(xù)利用。在資源和生態(tài)約束嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)注意保持生態(tài)的協(xié)調(diào)，保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀惶厣瑢崿F(xiàn)農(nóng)田建設(shè)與資源、生態(tài)利用的和諧發(fā)展。因此，這類地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，實現(xiàn)資源的精細(xì)利用與生態(tài)環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)。

第五類：科技引領(lǐng)型。科學(xué)技術(shù)水平是促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的保證。技術(shù)運用方向是以提高農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的運用、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為目標(biāo)，更新農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后技術(shù)，及時解決生產(chǎn)中遇到的問題。針對區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低的特點，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)該重點引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)民改進(jìn)種植方法，如運用無公害生產(chǎn)技術(shù)和生物有機(jī)肥、推廣使用高效低毒農(nóng)業(yè)等，并采用綜合措施，通過土地平整、治理等，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械率，以達(dá)到提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率的目的，發(fā)展高效型農(nóng)業(yè)。

第六類：設(shè)施便利型。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的要求，而有些地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施就是提高糧食生產(chǎn)能力的快速有效手段。因此，未來這一類地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)就必須以切實改善農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，加快中低產(chǎn)田改造，完善農(nóng)田水利設(shè)施，改善耕作條件，培育土壤肥力，合理安排種植制度，防止重用輕養(yǎng)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而提升耕地綜合生產(chǎn)能力，提高土地產(chǎn)出率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。

四、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式的理論應(yīng)用：以湖南省為例

（一）湖南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的概況

到2011年，湖南省共安排土地整理項目近2000個，通過土地整理復(fù)墾開發(fā)新增耕地162.6 萬畝，投入資金160 余億元，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田500 余萬畝，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和耕作條件，大幅提高糧食產(chǎn)能，湖南糧食產(chǎn)量已實現(xiàn)“八連增”，且連續(xù)兩年突破600 億斤，其中稻谷產(chǎn)量穩(wěn)居全國第一，創(chuàng)造了以占全國3.2%的耕地產(chǎn)出占全國6%的糧食奇跡，表2 反映了湖南省內(nèi)各地區(qū)農(nóng)田建設(shè)的基本情況以及耕地保有量目標(biāo)。但由于湖南省一些地方財力有限，長期以來對農(nóng)田建設(shè)投入不足，大量灌排溝渠、田間道路等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施得不到有效改善，湖南省4885萬畝基本農(nóng)田中，仍有85%以上達(dá)不到旱澇保收的條件。“十二五“期間，國家下達(dá)給湖南省的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)是1495 萬畝，2012年的任務(wù)是419萬畝。2012年，湖南省全面推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，共投入土地整治資金45 億元，以環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設(shè)重大工程為主戰(zhàn)場，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田430 萬畝，改善了2000 多個村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，帶動土地流轉(zhuǎn)50 多萬畝、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整近100 萬畝。

表2 湖南省各地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田現(xiàn)狀與目標(biāo) 單位：萬公頃

綜合來講，目前，湖南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)仍然存在以下幾個方面的問題，一是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，沒有充分發(fā)揮當(dāng)?shù)靥厣哂幸欢ǖ拿つ啃?；二是建設(shè)主體方面，存在主體混亂，權(quán)責(zé)不清的問題；三是建設(shè)目標(biāo)方面，各類主體目標(biāo)存在分歧與偏差；四是資金方面投入不足，整合和統(tǒng)籌能力差；五是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會效益與生態(tài)效益；六是項目的監(jiān)督檢查方面，仍然存在監(jiān)督檢查不到位，重建設(shè)前的規(guī)劃，輕建設(shè)后的檢查與維護(hù)。

（二）湖南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的模式

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式是基于自然與經(jīng)濟(jì)社會條件的基礎(chǔ)上，落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要任務(wù)，實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的具體目標(biāo)的方法。按照2012年7月1日國土資源部頒布執(zhí)行的《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》條例，基于湖南省農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會確定的五個農(nóng)業(yè)區(qū)劃以及熊鷹等（2003）的研究，將湖南省劃分為六大類型區(qū)：洞庭湖平原地區(qū)、長衡丘陵盆地區(qū)、南嶺山地丘陵地區(qū)、雪峰山地區(qū)、武陵山地區(qū)以及祁邵丘陵盆地地區(qū)，六個研究區(qū)自然、社會以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本情況如表3所示。

結(jié)合六個研究區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的自然條件、農(nóng)業(yè)發(fā)展實況以及社會經(jīng)濟(jì)條件，確立了湖南省不同類型區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式，以及各自的建設(shè)方向與目標(biāo)，具體見表4，即（1）以湘北、湘東為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的核心區(qū)，分為核心主產(chǎn)區(qū)和核心支撐區(qū)，建設(shè)模式以集約規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向；（2）以湘西地區(qū)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的外圍區(qū)，分為壓力區(qū)和自給區(qū)，建設(shè)模式以生產(chǎn)技術(shù)提高和生產(chǎn)條件便利為導(dǎo)向；（3）以湘南、湘中為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的其他地區(qū)，分為后備區(qū)和輻射區(qū)，建設(shè)模式以后備資源開發(fā)和特色農(nóng)業(yè)運作為導(dǎo)向。最終將湖南省建設(shè)為農(nóng)、林、牧、副、漁、經(jīng)、作全面發(fā)展的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)、工、商有機(jī)結(jié)合的綜合地區(qū)。

表3 湖南省六大區(qū)域自然、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及社會經(jīng)濟(jì)概況

表4 湖南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式

五、基本結(jié)論與啟示

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)受各方面條件約束，具有較為一致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)，但是具體建設(shè)模式選擇應(yīng)有一個統(tǒng)一而科學(xué)的參照標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)來研究適合區(qū)域的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式，真正實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田對于糧食安全、生態(tài)環(huán)境以及社會穩(wěn)定的效用。因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式的研究在現(xiàn)實的“三農(nóng)”問題、糧食安全問題中都是具有重要應(yīng)用價值的。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式選擇的分析框架基于地區(qū)資源稟賦、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的條件約束，綜合考慮了相關(guān)建設(shè)主體的義務(wù)與責(zé)任、建設(shè)目標(biāo)以及資金來源三個方面，并結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的外部性特征及其作用機(jī)理，說明了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式選擇的一般規(guī)律，即高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式是地區(qū)資源稟賦、社會經(jīng)濟(jì)條件、建設(shè)主體權(quán)責(zé)、建設(shè)目標(biāo)以及資金渠道等不同組合的結(jié)果。

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