史學(xué)瀛　潘曉濱

摘 要：碳排放交易機(jī)制是減緩溫室氣體排放的重要經(jīng)濟(jì)手段，其首要環(huán)節(jié)是確定涵蓋部門(mén)范圍，以及排放實(shí)體或設(shè)施的納入門(mén)檻。環(huán)境效果與經(jīng)濟(jì)效率是涵蓋部門(mén)制度設(shè)計(jì)的重要價(jià)值考量。在理論上，涵蓋的部門(mén)范圍越廣泛，納入的排放單位越多，其環(huán)境效果和經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)越顯著。但在實(shí)踐中，一些產(chǎn)業(yè)部門(mén)根據(jù)經(jīng)濟(jì)可行性分析、技術(shù)因素的考慮以及減排激勵(lì)的差異，會(huì)有其他更加合適的減排選項(xiàng)。

關(guān)鍵詞： 碳排放交易機(jī)制；涵蓋部門(mén)；規(guī)制點(diǎn)；納入門(mén)檻

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2014）06-0056-06

一、問(wèn)題的提出

碳排放交易是國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要選項(xiàng)，其制度優(yōu)越性在于將環(huán)境效果與市場(chǎng)化手段相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了最低成本的溫室氣體減排。[1]國(guó)際上，歐盟、瑞士、美國(guó)加州等相繼實(shí)施碳排放交易制度。[2]在國(guó)內(nèi)，中國(guó)七個(gè)試點(diǎn)省市碳市場(chǎng)也全部投入運(yùn)行，國(guó)家級(jí)碳排放交易機(jī)制也在醞釀之中，并計(jì)劃在2020年前付諸實(shí)施。[3]作為一種基于市場(chǎng)機(jī)制的減排手段，碳排放交易首先需要適格的參與者才能達(dá)到最佳效果，涵蓋部門(mén)制度的設(shè)計(jì)尤為關(guān)鍵。哪些部門(mén)適合涵蓋進(jìn)入碳排放交易？在涵蓋部門(mén)中如何對(duì)不同排放量的擬管制實(shí)體進(jìn)行篩選？涵蓋部門(mén)制度如何應(yīng)對(duì)特殊情況進(jìn)行靈活性設(shè)計(jì)？本文將嘗試解答這些問(wèn)題，并針對(duì)我國(guó)未來(lái)國(guó)家級(jí)碳排放交易涵蓋部門(mén)制度的構(gòu)建提出政策建議。

二、涵蓋部門(mén)制度的基本理論

（一）與溫室氣體排放有關(guān)的部門(mén)類型

碳排放交易涵蓋的部門(mén)范圍與實(shí)施該機(jī)制的國(guó)家或地區(qū)內(nèi)與溫室氣體有關(guān)的活動(dòng)類型密切相關(guān)。這些活動(dòng)類型包括了能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、農(nóng)牧業(yè)活動(dòng)、土地利用變化和林業(yè)、廢物處理等領(lǐng)域。其中，能源活動(dòng)中化石燃料燃燒過(guò)程產(chǎn)生的溫室氣體排放量最大，覆蓋能源、工業(yè)、交通和城市樓宇建筑等多個(gè)部門(mén)，工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程排放則是另一個(gè)重要排放來(lái)源。部門(mén)內(nèi)的溫室氣體排放源可以分為排放實(shí)體和設(shè)施兩個(gè)層次，前者主要基于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)層面，后者則包括了各種獨(dú)立生產(chǎn)設(shè)備、建筑物和構(gòu)建物。一般情況下，每個(gè)排放實(shí)體可以包含一個(gè)或多個(gè)排放設(shè)施。在排放類型的劃分上，溫室氣體排放活動(dòng)可以分為直接與間接排放兩類，前者是由實(shí)體或設(shè)施的活動(dòng)所產(chǎn)生的真實(shí)排放，后者則是其在自身活動(dòng)不產(chǎn)生直接排放的情況下所促成的相關(guān)聯(lián)直接排放的增加。

（二）涵蓋部門(mén)的衡量標(biāo)準(zhǔn)

選擇部門(mén)是涵蓋部門(mén)制度構(gòu)建的第一步驟，管理者必須從環(huán)境效果與經(jīng)濟(jì)效率兩個(gè)基本價(jià)值取向進(jìn)行綜合權(quán)衡，并形成了一系列具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

其一，排放量覆蓋范圍因素體現(xiàn)了管理者對(duì)于實(shí)施碳排放交易環(huán)境效果的關(guān)切。一般而言，某個(gè)特定碳排放交易所涵蓋的排放源越廣泛，尤其是將管轄范圍內(nèi)的排放量占據(jù)顯著比例的大型排放源納入其中，實(shí)施該機(jī)制所能達(dá)到的控排量在國(guó)家或地區(qū)總體減排目標(biāo)中越具有代表性。部門(mén)涵蓋范圍的擴(kuò)大將使得更少的排放源游離于碳排放交易之外，保證了機(jī)制所追求環(huán)境目標(biāo)的確定性。此外，擴(kuò)大涵蓋部門(mén)也可以影響更多行業(yè)在更廣泛領(lǐng)域內(nèi)尋找更具成本效益的減排策略，同時(shí)進(jìn)一步減少了涵蓋部門(mén)排放向非涵蓋部門(mén)的轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，降低了碳泄漏發(fā)生的可能性。

其二，不同部門(mén)的自身減排因素是管理者必須考慮的另一個(gè)重要方面。減排因素又可以進(jìn)一步劃分為部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)力、減排成本和減排潛力三個(gè)子因素。首先，任何產(chǎn)業(yè)部門(mén)的涵蓋都會(huì)增加該產(chǎn)業(yè)內(nèi)相關(guān)排放實(shí)體的運(yùn)營(yíng)成本，因此管理者應(yīng)選擇一些成本傳遞能力較強(qiáng)、面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不激烈的部門(mén)優(yōu)先納入碳排放交易，這也是能源部門(mén)首先入選的主要原因。其次，每個(gè)部門(mén)的減排成本往往存在很大差異，因此需要管理者將減排成本較低的部門(mén)優(yōu)先納入碳排放交易。在涵蓋部門(mén)擴(kuò)大化背景下，更多減排成本不同的部門(mén)或?qū)嶓w可以被同時(shí)納入，通過(guò)配額交易降低了潛在的總體減排成本。再次，管理者在設(shè)計(jì)涵蓋部門(mén)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)首先考慮那些減排潛力大的部門(mén)，因?yàn)檫@些部門(mén)更容易投資減排技術(shù)獲得顯著的減排效果，而同時(shí)由于這些產(chǎn)業(yè)部門(mén)自身排放量較大，納入碳排放交易可以增加配額流通量，進(jìn)而增強(qiáng)了碳市場(chǎng)的流動(dòng)性。

其三，能夠進(jìn)行溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)是涵蓋部門(mén)制度設(shè)計(jì)中重要技術(shù)性因素。只有保證對(duì)納入實(shí)體排放量的真實(shí)監(jiān)測(cè)，才能夠保證上繳配額與真實(shí)排放完全相符，或確保交易出售的配額源自真實(shí)排放水平的降低和原有配額量的剩余。一些排放源更加適合進(jìn)行排放水平的真實(shí)監(jiān)測(cè)，或者可以通過(guò)可靠的替代數(shù)據(jù)（如產(chǎn)量或燃料投入量等）計(jì)算相應(yīng)的排放量。但是，有些排放源由于排放活動(dòng)變化無(wú)常，或是因?yàn)椴荒軠?zhǔn)確獲得相關(guān)替代數(shù)據(jù)，導(dǎo)致了其排放量的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)不可行或是監(jiān)測(cè)成本極高。因此，如果在碳排放交易中涵蓋這樣難以監(jiān)測(cè)的排放源，將嚴(yán)重影響機(jī)制的總體運(yùn)行效果。

其四，行政管理成本問(wèn)題是從管理者自身實(shí)施角度進(jìn)行考慮。在涵蓋部門(mén)制度設(shè)計(jì)中，如果允許納入小規(guī)?；蚍稚⑴欧旁?，其排放水平的數(shù)據(jù)收集、監(jiān)測(cè)和配額交易將會(huì)導(dǎo)致極高的行政管理成本。例如，交通部門(mén)中個(gè)體車輛的溫室氣體排放監(jiān)測(cè)雖然可行，但如果允許這些分散排放源納入碳排放交易，將對(duì)機(jī)制的實(shí)施和管理造成極大的困難。一個(gè)替代方法是采用上游領(lǐng)域的產(chǎn)品和燃料供給取代下游的直接排放，針對(duì)這些小規(guī)模和分散排放源進(jìn)行管理，或者將其減排量與特定抵消機(jī)制掛鉤。如果對(duì)小規(guī)?；蚍稚⑴欧旁丛谏舷掠晤I(lǐng)域內(nèi)都沒(méi)有可行的監(jiān)測(cè)和計(jì)量方法，則可以考慮采用命令控制型措施進(jìn)行規(guī)制。

（三） 涵蓋部門(mén)規(guī)制點(diǎn)的選擇

管理者在確定碳排放交易的涵蓋部門(mén)后，則需要解決特定排放量所對(duì)應(yīng)的涵蓋部門(mén)內(nèi)部或部門(mén)之間的規(guī)制點(diǎn)選擇問(wèn)題。根據(jù)涵蓋部門(mén)規(guī)制點(diǎn)的不同，可以將處于產(chǎn)業(yè)鏈不同位置的排放單位納入碳排放交易的過(guò)程，分別稱為上游和下游模式。所謂上游模式是指涵蓋部門(mén)的規(guī)制點(diǎn)靠近產(chǎn)生溫室氣體的物質(zhì)首次進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的源頭，將供應(yīng)化石燃料或其他產(chǎn)生溫室氣體物質(zhì)的間接排放源納入到碳排放交易，以此替代納入下游分散或小規(guī)模直接排放源的過(guò)程。所謂下游模式是指涵蓋部門(mén)的規(guī)制點(diǎn)靠近溫室氣體的排放源頭，將以火力發(fā)電或大型工業(yè)部門(mén)為代表的直接排放源納入到碳排放交易的過(guò)程。[4]部門(mén)規(guī)制點(diǎn)選擇的核心問(wèn)題是在盡可能擴(kuò)大溫室氣體排放覆蓋范圍的目標(biāo)指引下，綜合考慮排放的可監(jiān)測(cè)性、減排激勵(lì)效果、行政管理成本等影響因素。

上游模式可以在源頭階段控制產(chǎn)生溫室氣體排放的主要物質(zhì)供應(yīng)，較少的納入實(shí)體或設(shè)施數(shù)量降低了碳排放交易的行政管理成本，但同時(shí)卻會(huì)帶來(lái)排放測(cè)量過(guò)程中替代計(jì)算的不精確，以及減排激勵(lì)效果傳導(dǎo)不明顯的問(wèn)題。[5]而采取下游模式需要將更多的直接排放源納入管理，具有一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，有利于進(jìn)行精確的排放監(jiān)測(cè)，激勵(lì)納入實(shí)體進(jìn)行有效減排，但也同時(shí)增加了機(jī)制的行政管理成本。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，管理者應(yīng)當(dāng)采取上游與下游交易的組合模式取長(zhǎng)補(bǔ)短，[6]在避免排放源遺漏和重復(fù)計(jì)算的情況下，共同確定涵蓋部門(mén)范圍，分別將大型排放源納入下游交易體系，而將小規(guī)?；蚍稚⑴欧旁醇{入到上游交易體系中。在涵蓋部門(mén)制度的設(shè)計(jì)中，采用組合模式的重要意義在于最大限度地克服上游或下游單一模式的弊端，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)減排激勵(lì)效果為目標(biāo)，以承擔(dān)最小的行政管理成本作為限制條件，在有效監(jiān)測(cè)或替代計(jì)算溫室氣體排放的前提下，最大限度地?cái)U(kuò)大覆蓋排放范圍，從而更好地發(fā)揮碳排放交易的制度優(yōu)越性。

（四） 排放實(shí)體或設(shè)施的納入門(mén)檻

對(duì)涵蓋部門(mén)內(nèi)的排放實(shí)體和設(shè)施設(shè)置納入門(mén)檻是制度設(shè)計(jì)中另一個(gè)重要問(wèn)題。門(mén)檻值采用的形式可以基于實(shí)體或設(shè)施的溫室氣體排放量或其他績(jī)效指標(biāo)，其設(shè)置形式往往根據(jù)不同類型的涵蓋部門(mén)進(jìn)行具體制定，如針對(duì)電力部門(mén)經(jīng)常采用發(fā)電量作為納入門(mén)檻，而工業(yè)部門(mén)由于產(chǎn)品類型各異而采用統(tǒng)一的溫室氣體排放量作為納入門(mén)檻更加可行。納入門(mén)檻設(shè)置的幅度將對(duì)管理者的行政管理成本和納入實(shí)體或設(shè)施的參與成本產(chǎn)生直接影響。一方面，如果涵蓋部門(mén)中一些排放實(shí)體和設(shè)施規(guī)模較小，產(chǎn)生的溫室氣體排放量較少，管理者則需要在環(huán)境保護(hù)效果和行政管理成本之間進(jìn)行進(jìn)一步權(quán)衡，通過(guò)在該部門(mén)內(nèi)部設(shè)置特定的門(mén)檻值將低于要求的排放單位排除在碳排放交易之外。通過(guò)這種 “抓大放小”的篩選方式，可以保留數(shù)量較少但排放量顯著的大型排放實(shí)體或設(shè)施，而將排放量較低但數(shù)量較多的其他中小單位留待其他減排措施進(jìn)行規(guī)制。[7]另一方面，門(mén)檻值的引入也應(yīng)當(dāng)考慮特定部門(mén)中排放單位參與碳排放交易的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。具有較多排放量的大型企業(yè)能夠較好地稀釋碳排放交易的參與成本，將比中小排放實(shí)體更加適合納入到碳排放交易中，而排放量相對(duì)較少且對(duì)成本增加十分敏感的中小排放實(shí)體則應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)置門(mén)檻值被排除到涵蓋范圍之外。[8]涵蓋部門(mén)制度還可能設(shè)置預(yù)備納入門(mén)檻，該數(shù)值的設(shè)定低于納入門(mén)檻值，高于預(yù)備納入門(mén)檻的排放實(shí)體和設(shè)施必須履行強(qiáng)制排放報(bào)告義務(wù)，但暫不納入配額管理。該數(shù)值的設(shè)定體現(xiàn)了管理者的意圖，將來(lái)可能將這些履行強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)實(shí)體或設(shè)施納入，需要先期搜集排放數(shù)據(jù)，并讓這些排放單位進(jìn)行適應(yīng)性準(zhǔn)備。

三、針對(duì)不同部門(mén)的涵蓋部門(mén)制度設(shè)計(jì)

（一） 能源部門(mén)

能源部門(mén)的排放活動(dòng)以大型火力發(fā)電、供熱以及其他能源型企業(yè)燃燒煤炭或天然氣等化石燃料所產(chǎn)生的二氧化碳排放為代表。在能源部門(mén)中，溫室氣體排放量在個(gè)體企業(yè)的集中度較高，排放水平便于監(jiān)測(cè)或替代計(jì)算方法比較成熟，納入到碳排放交易后將會(huì)顯著地?cái)U(kuò)大機(jī)制的排放覆蓋范圍。在規(guī)制點(diǎn)的選擇上，能源部門(mén)可以適用于上游或下游兩種模式，但下游模式顯然更具優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)椋绻x擇上游模式，能源企業(yè)所使用化石燃料中含碳量將作為間接計(jì)算排放量的依據(jù)，而燃料供應(yīng)商將取代能源企業(yè)被納入到碳排放交易中。由于產(chǎn)生直接排放的能源企業(yè)不承擔(dān)履約義務(wù)，減排激勵(lì)作用只能通過(guò)上游燃料供應(yīng)商提高產(chǎn)品價(jià)格對(duì)下游能源企業(yè)進(jìn)行影響，這樣導(dǎo)致了能源企業(yè)會(huì)更加注重在燃料投入階段提高能效來(lái)減少化石燃料的消費(fèi)，而對(duì)產(chǎn)品產(chǎn)出階段可以適用的直接減排方法完全忽視。而在下游模式中，能源企業(yè)作為直接排放源將被納入到碳排放交易中，由此產(chǎn)生的減排激勵(lì)作用直接作用于企業(yè)本身，任何形式減排方法的采用都會(huì)為其帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)收益。此外，從行政管理成本的角度看，從上游切換至下游模式后，納入的能源企業(yè)數(shù)量并不比上游的化石燃料供應(yīng)商增加多少，管理者可以優(yōu)先選擇占部門(mén)排放較大比例的大型企業(yè)納入碳排放交易，通過(guò)設(shè)置納入門(mén)檻將中小型能源企業(yè)排除在外。

（二） 交通部門(mén)

交通部門(mén)是與能源活動(dòng)有關(guān)的重要溫室氣體排放源，其排放氣體類型囊括了交通工具燃燒化石燃料所排放的二氧化碳和氧化亞氮?dú)怏w。以公路交通為例，由于車輛都屬于小型和分散排放源，如果采用下游模式將其納入碳排放交易，個(gè)體監(jiān)測(cè)和行政管理方面是完全不可行的，因此采用上游模式便成為唯一的可選項(xiàng)。交通部門(mén)中車輛所使用的化石燃料的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或分銷商將被納入到碳排放交易中，納入實(shí)體的配額分配將根據(jù)其銷售燃料的含碳量作為計(jì)算依據(jù)，由于沒(méi)有其他減排途徑，只能通過(guò)提高燃料價(jià)格的方式吸收配額成本，通過(guò)價(jià)格信號(hào)影響下游用戶減少消費(fèi)，進(jìn)而達(dá)到減排的目的。但這種傳導(dǎo)作用往往會(huì)因?yàn)槎唐趦?nèi)的需求剛性而使效果大打折扣，但在長(zhǎng)期內(nèi)卻可以通過(guò)促使人們選擇節(jié)能汽車、減少駕車出行、或乘坐其他公共交通的方式來(lái)減少溫室氣體排放。鑒于交通部門(mén)采用上游模式的短板，管理者應(yīng)當(dāng)采用其他補(bǔ)充性措施來(lái)提升總體實(shí)施效果。一些基于命令控制型的政策措施，如制定和實(shí)施車輛能效標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)、低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)和可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)等，將有助于交通部門(mén)在碳排放交易中最大限度地實(shí)現(xiàn)減排效果。

（三）工業(yè)部門(mén)

工業(yè)部門(mén)是所有溫室氣體排放源中最為復(fù)雜的涵蓋類型，其排放活動(dòng)既包括與能源活動(dòng)有關(guān)的直接排放，也包括工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的排放，還包括使用外來(lái)電力、熱力或其他能源供應(yīng)所導(dǎo)致的間接排放。工業(yè)部門(mén)需要根據(jù)不同行業(yè)情況適用上游或下游兩種模式，其中下游模式在大多數(shù)工業(yè)行業(yè)中更具可行性。工業(yè)部門(mén)中存在的一些與能源活動(dòng)或生產(chǎn)過(guò)程有關(guān)的直接排放，需要針對(duì)不同行業(yè)特征采取不同的監(jiān)測(cè)手段或替代計(jì)算方法，因此更加適合于采用下游模式。為了降低行政管理成本，一些排放量較小的工業(yè)實(shí)體或設(shè)施可以通過(guò)設(shè)置行業(yè)納入門(mén)檻加以排除。在采用上游模式對(duì)工業(yè)部門(mén)的化石燃料供應(yīng)商或其他溫室氣體來(lái)源生產(chǎn)商納入碳排放交易的情形下，雖然具有降低行政管理成本的優(yōu)勢(shì)，但卻可能存在下游企業(yè)將化石燃料或溫室氣體作為原材料投入生產(chǎn)而沒(méi)有產(chǎn)生排放的情況，采用上游模式的替代計(jì)算方法將導(dǎo)致名義排放量高于真實(shí)水平。在一些工業(yè)實(shí)體和設(shè)施使用外購(gòu)電力、熱力而產(chǎn)生間接排放的情形下，在使用替代方法計(jì)算這些排放量之前需要注意上游電力或熱力供應(yīng)商是否已經(jīng)納入到碳排放交易，以避免針對(duì)同一排放量的重復(fù)計(jì)算。

（四）城市樓宇部門(mén)

以居民、商業(yè)和公共機(jī)構(gòu)為代表的城市樓宇建筑排放屬于典型的能源活動(dòng)排放，其既包括使用電力、熱力或其他能源所產(chǎn)生的間接排放，也包括使用化石燃料所導(dǎo)致的直接排放。與交通部門(mén)的情況相似，居民、商業(yè)和公共機(jī)構(gòu)排放源規(guī)模小、數(shù)量多、布局分散，使用下游模式將導(dǎo)致極高的運(yùn)行成本。采用上游模式將這些排放源所使用的一次或二次能源納入到碳排放交易中，由上游的生產(chǎn)商、供應(yīng)商或分銷商承擔(dān)配額成本，通過(guò)價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)可以直接對(duì)這些分散排放源產(chǎn)生減排激勵(lì)。同時(shí)，管理者也需要實(shí)施一項(xiàng)輔助措施來(lái)加強(qiáng)碳排放交易的實(shí)施效果，例如，制定建筑物節(jié)能示范規(guī)則、電器能效標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施一些用于激勵(lì)商業(yè)或居民進(jìn)行節(jié)能減排的自愿行動(dòng)倡議，針對(duì)樓宇建筑利用諸如太陽(yáng)能這樣的可再生能源采取財(cái)政補(bǔ)貼或其他激勵(lì)政策等。

（五）農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)和廢物處理部門(mén)

農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)和廢物處理部門(mén)所產(chǎn)生的溫室氣體排放，并不適合直接納入到碳排放交易中。目前針對(duì)這些部門(mén)的溫室氣體排放缺少有效的監(jiān)測(cè)手段或替代計(jì)算方法，且將分散排放源納入統(tǒng)一管理十分困難，因此一般只能利用其他減排措施進(jìn)行規(guī)制。一種解決方案是針對(duì)農(nóng)業(yè)、林業(yè)和廢物處理部門(mén)在一些可行的領(lǐng)域進(jìn)行減排項(xiàng)目投資，通過(guò)產(chǎn)生可計(jì)量、可核證、具有額外性的減排量來(lái)獲得項(xiàng)目信用。這些抵消信用可以有條件地用于納入實(shí)體或設(shè)施的上繳履約，從而將這些部門(mén)間接地涵蓋進(jìn)入碳排放交易的范圍內(nèi)。

四、中國(guó)碳排放交易涵蓋部門(mén)制度的構(gòu)建

隨著中國(guó)七個(gè)省市碳試點(diǎn)的開(kāi)啟，中國(guó)國(guó)家層面碳排放交易機(jī)制的構(gòu)建也進(jìn)入了議程。在涵蓋部門(mén)制度的設(shè)計(jì)中，政策制定者需要在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向中進(jìn)行平衡，并結(jié)合中國(guó)未來(lái)國(guó)家級(jí)碳排放交易的階段性特點(diǎn)進(jìn)行綜合考慮。

（一）涵蓋部門(mén)制度的確立應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)

國(guó)家碳排放交易機(jī)制在早期階段應(yīng)當(dāng)更加注重制度的實(shí)驗(yàn)性磨合與完善，以及納入排放源的數(shù)據(jù)收集工作等，不宜一味追求擴(kuò)大部門(mén)涵蓋范圍的目標(biāo)。

其一，在涵蓋部門(mén)的選擇中，單一部門(mén)多套制度體系和混合部門(mén)單一制度體系是兩個(gè)備選項(xiàng)。在混合部門(mén)涵蓋模式下，那些競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不激烈、減排成本較低、減排潛力較大的部門(mén)或子部門(mén)可以首先納入一個(gè)統(tǒng)一的碳排放交易機(jī)制中，例如電力和某些工業(yè)行業(yè)。在混合部門(mén)模式下，制度設(shè)計(jì)應(yīng)最大限度兼容不同部門(mén)的特點(diǎn)，避免較多類型部門(mén)的納入加大早期階段國(guó)家碳排放交易的實(shí)施困難。另外一個(gè)涵蓋制度選項(xiàng)是根據(jù)部門(mén)類型分別設(shè)置單一的排放交易機(jī)制，每個(gè)制度體系中分別設(shè)計(jì)符合部門(mén)特點(diǎn)的總量設(shè)置、初始分配、靈活履約和監(jiān)測(cè)核證等制度?；趩我徊块T(mén)的排放交易體系，可以保證制度設(shè)計(jì)最大限度符合部門(mén)要求，“量體裁衣”提高了機(jī)制運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)效率，但同時(shí)運(yùn)行多套排放交易制度體系也會(huì)要求更多行政管理資源的投入。因此，在未來(lái)中國(guó)國(guó)家級(jí)碳市場(chǎng)涵蓋部門(mén)模式的選擇中，混合部門(mén)單一制度體系是比較適合的選項(xiàng)。

其二，在規(guī)制點(diǎn)的選擇上，單一上游和單一下游兩個(gè)模式是可行的備選項(xiàng)。單一上游模式雖然可以減少涵蓋排放源的數(shù)量，降低行政管理成本，但一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是排放監(jiān)測(cè)中的替代計(jì)算必須建立在精確的方法之上，避免漏算和重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題，這需要一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和長(zhǎng)時(shí)間的科學(xué)論證。與此相比，單一下游模式更加適合早期階段國(guó)家碳排放交易的實(shí)施，排放數(shù)據(jù)的獲得主要基于實(shí)地排放監(jiān)測(cè)或是較簡(jiǎn)單的替代計(jì)算方法。同時(shí)早期階段并不需要納入太多的部門(mén)類型，并不會(huì)加重行政管理負(fù)擔(dān)。因此，下游模式更加適合應(yīng)用于早期階段的中國(guó)國(guó)家級(jí)碳排放交易中。

其三，在納入門(mén)檻值的設(shè)置方面，“抓大放小”是其主要特征。將排放量較大的排放源納入到機(jī)制內(nèi)，排除中小排放單位以降低行政管理成本。門(mén)檻值的設(shè)置類型可以根據(jù)涵蓋部門(mén)特點(diǎn)進(jìn)行分別設(shè)置，但不宜過(guò)度復(fù)雜細(xì)化。設(shè)置的梯度性方案是可取的，針對(duì)其他未來(lái)計(jì)劃涵蓋的排放實(shí)體和設(shè)施，可以首先設(shè)置預(yù)備納入門(mén)檻值，讓其優(yōu)先承擔(dān)強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，待完成數(shù)據(jù)積累和適應(yīng)性準(zhǔn)備后再行納入。

（二）涵蓋部門(mén)制度的成熟完善應(yīng)以擴(kuò)大覆蓋范圍作為主要目標(biāo)

隨著國(guó)家級(jí)碳排放交易的成功導(dǎo)入和一定時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)積累，涵蓋部門(mén)制度設(shè)計(jì)的考慮標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)向擴(kuò)大涵蓋范圍的方向傾斜。

首先，在涵蓋部門(mén)的選擇中，覆蓋范圍的擴(kuò)大可能涉及到兩個(gè)方向。如果早期采取了混合部門(mén)的單一制度體系，一些對(duì)機(jī)制參與成本較敏感的下游產(chǎn)業(yè)部門(mén)可以逐步納入碳排放交易中，部分面臨嚴(yán)重碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)可以在納入后給予免費(fèi)分配或其他補(bǔ)償加以應(yīng)對(duì)。另外，隨著排放監(jiān)測(cè)技術(shù)和替代方法計(jì)算的成熟，一些原本不宜覆蓋的溫室氣體類型及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(mén)也可以納入排放交易。如果早期采取單一部門(mén)的多套制度體系模式，涵蓋部門(mén)的擴(kuò)大只能基于新的獨(dú)立體系的建立，以及將多套體系對(duì)接為一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)碳市場(chǎng)，涉及到不同制度的兼容性問(wèn)題，其難度要明顯高于混合部門(mén)的單一體系模式。

其次，在規(guī)制點(diǎn)的選擇上，未來(lái)的國(guó)家碳排放交易可以采取上下游混合模式，進(jìn)一步擴(kuò)大排放覆蓋范圍，增大排放交易機(jī)制在實(shí)現(xiàn)國(guó)家減排目標(biāo)方面的代表性。上游的供應(yīng)部門(mén)可以納入到碳排放交易，通過(guò)價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)對(duì)下游不適合納入的小規(guī)模和分散排放源進(jìn)行影響。當(dāng)然，上游模式生效的前提是中國(guó)需要首先實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)化石燃料等一次能源定價(jià)的市場(chǎng)化，只有這樣才能保障其價(jià)格信號(hào)能夠完成有效傳導(dǎo)。

再次，在納入門(mén)檻值的設(shè)置上，一些早期通過(guò)設(shè)置預(yù)備納入門(mén)檻值承擔(dān)強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的排放源，可以通過(guò)降低門(mén)檻值的方式將其納入碳排放交易。原先的預(yù)備納入門(mén)檻值也需要相應(yīng)調(diào)低，以便讓排放量更少的實(shí)體或設(shè)施承擔(dān)強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，為進(jìn)一步擴(kuò)大排放覆蓋范圍進(jìn)行準(zhǔn)備。

（三）涵蓋部門(mén)制度注重靈活性條款的設(shè)計(jì)

涵蓋部門(mén)制度中靈活性條款的引入體現(xiàn)了中國(guó)國(guó)家級(jí)碳排放交易機(jī)制構(gòu)建中的特殊情況考慮。正如中國(guó)七個(gè)省市碳試點(diǎn)在涵蓋部門(mén)規(guī)定方面所呈現(xiàn)出的多樣化特點(diǎn)，政策制定者應(yīng)當(dāng)考慮到國(guó)內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和產(chǎn)業(yè)部門(mén)分布的不均衡。歐盟排放交易機(jī)制所采取的“選擇進(jìn)入”和“選擇退出”制度是可以借鑒的。[9]在采取自上而下的統(tǒng)一排放交易機(jī)制模式下，中央政府應(yīng)賦予地方根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行有別于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的涵蓋部門(mén)范圍和納入門(mén)檻值要求，但規(guī)則啟動(dòng)必須具備一定的前提條件。中央政府應(yīng)對(duì)地方“選擇進(jìn)入”的部門(mén)或?qū)嶓w進(jìn)行審查，保證涵蓋范圍的擴(kuò)大不會(huì)增加制度的行政管理成本。而針對(duì)地方“選擇退出”的部門(mén)或?qū)嶓w，中央政府應(yīng)設(shè)定更加嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，保障退出不應(yīng)對(duì)地方的排放覆蓋范圍和整體環(huán)境效果造成較大影響，同時(shí)地方必須提供可行的其他減排選項(xiàng)對(duì)已退出排放源進(jìn)行有效規(guī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 韓良.國(guó)際溫室氣體排放權(quán)交易法律問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)法制出版社，2009.57-58.

[2]Constanze Haug， et al. International Carbon Action Partnership （icap） Status Report 2014[R]. International Carbon Action Partnership （icap）， 2014.8-9.

[3] Alexandre Kossoy， et al. State and Trends of Carbon Pricing 2014[R]. Washington DC： World Bank， 2014，（5）： 64-67.

[4] 劉明明. 溫室氣體排放控制法律制度研究[M].北京：法律出版社， 2012.152-154.

[5] Pew Center on Global Climate Change. Scope of a Greenhouse Gas Cap-and-Trade Program[R]. Congressional Policy Brief， 2008.2-3.

[6] William A Pizer. Scope and Point of Regulation for Pricing Policies to Reduce Fossil-fuel CO2 Emissions[J]. Assessing US Climate Policy Options Issue Brief，2008，（4）：73-74.

[7] West， Tristram， and Naomi Pena. Determining Thresholds for Mandatory Reporting of Greenhouse Gas Emissions[J]. Environmental Science and Technology，2003，37（7）：4.

[8] Jaraite Jurate， Convery， Frank J. and Di Maria， Corrado. Transaction costs of firms in the EU ETS[J]. Irish Economic Association，2009，（4）：30.

[9] European Commission. Questions and Answers on the Commission's proposal to revise the EU Emissions Trading System [EB/OL].http：//europa.eu/rapid/press-release_MEMO-08-35_en.htm？locale=en，2008-01-23.